國外城鎮化中城市規模結構演化經驗及借鑒—基于德、美、日、巴西的歷史考察

■ 李毅震（寧波諾丁漢大學商學院 浙江寧波 315100）

國外城鎮化中城市規模結構演化經驗及借鑒—基于德、美、日、巴西的歷史考察

■ 李毅震（寧波諾丁漢大學商學院 浙江寧波 315100）

當前我國正處在城鎮化加速與城市體系重構的重疊期，通過考察國外經驗，發現經濟、社會與地理條件決定了巴西的“特大城市-貧民窟”與日本的“特大城市-快速交通系統-遠郊睡城”模式均不適合我國。根據德國的“分散型城鎮化”與美國的“城市群落-郊區化”經驗，在城市通勤、用地與生態環境壓力驟增背景下，我國應調整阻礙城市規模結構分散化的城市行政層級、區劃設置、財稅政策與績效考核方式，將城鎮化重點放在二、三線城市，宏觀上堅持走分散型的城市群道路，微觀上著力構建復合型功能的衛星城與大都市區。

城鎮化 城市體系 城市規模結構 城市群

引言

城市體系的規模等級結構是一類重要的空間經濟現象，也是新型城鎮化進程中最為重要的綜合性特征。改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程。然而，關于我國適合何種城市規模結構、以及應當以何種規模級別的城市作為發展重心，卻存在長期爭議。從20世紀80年代到90年代初，考慮到要素初始分布的分散化、農村經濟體制率先開放、以及鄉鎮企業異軍突起等因素，理論研究與實踐政策側重“離土不離鄉”的小城鎮模式（費孝通，1984；許學強等，1988）。從20世紀末開始，大城市規模擴張成為我國城鎮化的主導，相應研究也轉而支持發展大城市或超大城市（楊波等，2006）。雖然當前“大中小城市和小城鎮協調發展”已被明確為新型城鎮化的指導方針，然而這種原則性意見難以形成硬性約束或激勵，實際上也沒有扭轉近年來我國大城市持續加速膨脹的局面。

隨著我國城市規模結構的兩級分化與位序分布的扁平化，一些大中城市普遍出現“城市生態超載”與“城市病”蔓延問題，引發學術界與決策層再次反思我國城市規模結構的適宜性與調整優化問題。2015年中央城市工作會議即指出，城市規模要同資源環境承載能力相適應，應將環境容量和城市綜合承載能力作為確定城市定位和規模的基本依據。德、美、日、巴西等國家在歷史上都曾經歷過城鎮化飛躍與城市體系的重構，最終形成了各具特色、各有長短的城市規模結構演化路徑。通過借鑒這些先行國家的經驗及教訓，有助于厘清城市規模結構演化的一般規律，反思我國城市規模結構發展歷史，進而結合我國人口、資源與環境稟賦特征，提出調整、優化城市規模結構的經驗結論與對策建議。

德國城鎮化中的城市規模結構演化—分散型城鎮化

在1840-1871年的德國城鎮化初期，工業革命的開展使得德國的城市數量及人口迅速增加，為城鎮化的建設奠定了良好基礎。這一時期的新興城市主要是以工礦業優勢吸引投資與勞動力集聚，例如魯爾區的多特蒙德、杜伊斯堡等。但是和英、法等國相比，德國的城鎮化進程仍然開始較晚，而且初始城市規模普遍偏小。

1871年實現民族統一后，德國的非農產業產值比重已接近70%，開始進入城鎮化發展的黃金期。如圖1所示，從1871年到1910年，德國的城鎮化率由36.1%快速上升到60%，年均提高0.82個百分點，僅用了40年時間就由一個落后的農業國轉變為了一個工業化、城鎮化社會。但是，這一時期德國的城鎮化重點在大城市。期間首都柏林人口超過了200萬，成長為歐洲第三大城市與世界第五大城市；10萬人口以上城市的人口比重從4.8%增加到了21.3%，增長超過4倍；而10萬人口以下城市的人口比重僅增長了不到2倍（Wolfgang Kollmann，1974）。

在第一次與第二次世界大戰期間，德國的城市變為廢墟，大量人口死于戰爭，城鎮化進程幾乎停滯。二戰以后，隨著經濟快速恢復與產業升級，德國的城鎮化進程也進入了一個新的階段。一方面，德國的城鎮化速度減慢，城鎮化率從1950年的64.7%緩慢上升為1970年的71.4%，此后一直維持在75%左右。另一方面，戰后德國城鎮化的規模結構發生重大轉變，由大城市集中膨脹模式逐漸轉變為以中小城市為主導的分散型城鎮化模式。據統計，德國100萬人口以上大城市的人口占全國人口的比重由1960年的8.44%，下降到了2005年的7.75%。產生這種轉變的原因有：一是大城市由于居住成本上漲、交通擁擠、環境污染等問題而逐漸失去原有的吸引力；二是中小城市的基礎設施與生活環境快速改善從而吸引人口與產業集聚；三是傳統上德國農村勞動力轉移一直以單個人的近距離流動為主，大都流向居住地周邊的小城市或小城鎮，沒有發生人口大規模“跨區域”流向大城市的現象。

雖然德國的城鎮化起步較晚，前期也出現了集中化趨勢；但是德國后來居上，經歷了從數量擴張到質量提升、從集中膨脹到中心擴散的發展歷程，表現出明顯的諾瑟姆曲線規律。當今德國的城鎮化發展格局更加均衡，大城市原有的“城市病”得到明顯緩解，區域經濟差距不斷縮小，城市文明在更廣闊范圍擴散，成為發達國家中的城鎮化典范。

表1 日本東京都市區的凈遷入人口數（單位：萬人）

美國城鎮化中的城市規模結構演化—城市群落與郊區化

從建國到18世紀中葉，美國一直是一個典型的農業國家。如圖2所示，1860年美國的城鎮化率僅為20%，人口超過2500人的城市僅有392個，并且美國的初始城市分布十分不平衡，主要集中在東北的老殖民地區域。在19世紀末20世紀初的第二次工業革命時期，美國抓住機遇一躍發展為資本主義世界頭號強國。在工業化與戰爭需求的強力推動下，美國的城鎮化進程也開始突飛猛進，從1860年的20%持續上升到了1960年的70%，基本實現了城鎮化。

如圖2所示，1920年時美國的城鎮化水平為51.2%，基本進入城鎮化穩定發展的中期后半段，這和我國當前所處城鎮化階段相當，并一直持續到1960年左右進入城鎮化后期。在這40年間，雖然美國的城鎮化增速有所下降，但是其城鎮人口遵循著東北部→中西部→西部→南部的軌跡快速遷移 ，最終使得美國城市的規模等級差距不斷縮小，城鎮化格局與區域經濟體現出均衡發展的良好態勢。這一點值得同處于城鎮化加速階段，并且地理稟賦相似的中國學習。美國順利實現城市規模結構趨同化的原因，首先在于道路、鐵路等陸上交通體系的完備與汽車的普及為人口與就業機會的分散化提供了客觀條件；其次是以國防、航天、新科技等產業為代表的工業中心從傳統的東北部轉移到了中西部；再加上西部、南部諸州在土地、礦產、原材料、財稅政策等方面的相對優勢，最終促成了沿太平洋城市帶、南部城市帶的快速興起。

1960年以后，美國在高度城鎮化的背景下引領了當代發達國家的兩大新潮流：“大都市區化”與“郊區化”。一方面，一些超大城市發揮較強的輻射與擴散效應，有力地帶動了周邊中小城市與鄉村地區的發展，各級別城市與周邊小城鎮在空間上連接成片，在職能上分工協作、相互依存，形成了諸如沿大西洋、中部五大湖、沿太平洋等幾個大都市區。另一方面，隨著大城市及城市中心區的人口擁擠、基礎設施老化、環境污染等“城市病”日益嚴峻，再加上交通系統和信息技術進步的支撐，美國主要大中城市均出現了快速郊區化趨勢。在美國郊區化過程中，首先是城市人口、尤其是迅猛增長的中產階層率先遷往地理空間更寬裕、居住環境更舒適的郊區居住，隨后，低附加值的工商業也隨之向運營成本更低的郊區轉移，表現為“人口的郊區化-制造業的郊區化-零售業的郊區化-寫字樓的郊區化”的次序規律，最終實現了人口與產業的多中心擴散，有效避免了“城市病”惡化。

日本城鎮化中的城市規模結構演化—集中型城鎮化

日本從1920年開始進入城鎮化加速階段，城鎮化率從1920年的18%快速攀升到1938年的38%，并且新增城市人口主要集中在少數幾個重工業城市。隨著二戰的爆發，日本的城鎮化進程受到對外侵略戰爭的嚴重影響，出現中斷與倒退。

二戰后日本經濟開始騰飛，城鎮化進程也進入黃金期。日本的城鎮化率從1950年的37%飛速上升到1975年的76%，年均增長達1.3個百分點。但是，直到20世紀60年代之前，日本的快速城鎮化主要表現為生產與人口集中于東京、大阪等城市核心區。如表1所示，從1945年到1965年，每年平均大約有27.2萬移民凈遷入東京大都市區，而且其中大都是遷往東京市區。

20世紀60年代以后，東京、大阪等大城市的市區人口過度膨脹引發房價高漲、交通擁擠、生態環境惡化等“城市病”，日本的城鎮化在“擁擠成本”的壓力下開始朝郊區化與衛星城方向發展。如表1所示，1965年以后，東京市周邊郊區（縣）對移民的吸納力逐漸超過了市區，東京市反而成為人口凈流出地區。這些新興中小城市不僅填補了大城市之間的鄉村地帶，而且在不同等級城市之間形成居住與就業相分離的職能分工格局，最終發展為優勢互補、相互依存的大都市區。

時至今日，日本仍是世界上集中型城鎮化的典型代表。首都東京市中心的4個特別區白天人口為330.6萬，人口密度接近5.5萬人每平方公里；而擴張相連的大東京圈城區人口達3670萬，約占日本總人口的28%，是目前全球規模最大的巨型都市區（范紅忠，2010）。人口與產業的高度集中給東京帶來了通勤及住房成本的巨大困擾。盡管東京擁有全球最復雜、最密集、最高效的鐵道運輸系統，但是由于每個工作日有500多萬人上下班，導致朝夕交通異常擁擠，人均通勤時間達到3個小時，被稱為“通勤地獄”（Huraya Hiroka，2007）。并且，東京也是世界上房價最高的城市之一。在通勤與住房壓力下，人均收入與人類發展指數都位居日本第一的東京人卻普遍缺乏幸福感。據2002年日本官方調查，只有41%的東京人感到幸福或很幸福，主觀幸福感排名全國第16位。

日本的“超大城市-快速交通系統-遠郊區睡城”模式并不適合中國。首先，日本是一個國土狹窄、資源貧瘠的國家；而中國地域廣闊，僅靠幾個超大城市的擴散力無法覆蓋更大面積，只會造成區域凹陷。其次，日本是在科技、教育與工業實力雄厚基礎上開始城鎮化加速的，而中國以農村人口為主的流動勞動力大軍無法支撐龐大而昂貴的快速交通系統。最后，中國至上而下的城市行政層級更容易導致資源向高級別城市集中與中小城市陷落，必須采取措施防范城市規模結構的過度集中化與區域差距拉大。

圖1 德國的城鎮化進程

圖2 美國的城鎮化進程

巴西城鎮化中的城市規模結構演化—超前型城鎮化與城市病

巴西的城鎮化是發展中國家、尤其是拉丁美洲地區國家的典型代表。歷史上，巴西作為葡萄牙的殖民地，一直是以生產與出口農產品、原材料等初級產品為主，城市主要發揮著行政與商業等傳統職能。二戰以后，巴西開始實施出口替代發展戰略，重視國內耐用消費品工業及重工業建設，初步建立起了民族工業體系。在工業化帶動下，巴西的城鎮化率從1950年的36%迅速上升到了2005年的84%，這一比率不僅超過了巴西的工業化水平，甚至超過了一些發達國家的城鎮化水平。

雖然巴西的城鎮化速度快、名義水平高，但是一直存在著較多問題。首先，巴西的城鎮化與工業化嚴重脫節。由于城市人口的增長速度遠遠高于非農產業的擴張速度，使得城市失業率長期維持在兩位數以上，非正規就業的貧困人口更多，出現了農村剩余勞動力不斷遷入與城市失業率高企共存的怪圈。這一悖論引發了托達羅模型對城鄉預期收益差距拉大的關注，甚至促成了對劉易斯人口遷移經典模型的一次重大理論革新（譚崇臺，2001）。

其次，巴西城鎮化的突出特點是大城市化，人口集中流向東南沿海圣保羅州的少數特大城市。據聯合國統計，在2005年全球20個千萬人口以上特大城市中，巴西的圣保羅與里約熱內盧以1833萬和1147萬分列第4位與第14位，而且一直面臨著生態環境惡化、交通擁堵、公共服務短缺等困境。

最后，由于農村及小城鎮居民大量涌入大城市居住卻無法找到穩定工作與居所，導致貧民窟在大城市不斷蔓延。這不僅加劇了社會層級的貧富分化與實際上的貧困代際傳遞；而且在民選政府體制下，硬性、遞增的福利與救濟支出也給城市綜合治理帶來巨大壓力。

結論及政策建議

國外城鎮化經驗表明，城市的規模等級結構并沒有統一模式，而是隨著歷史條件、自然地理稟賦、人口及產業特征的不同而不斷動態調整，因而形成了當今世界城市體系規模結構的多樣化與動態化。根據德、美、日、巴西等先行國家在城鎮化加速期的經驗及教訓，可以得出以下結論與對策建議：

首先，城市規模結構的集中化與大城市化并不是無限度的。受經濟集聚力與擴散力的此消彼長影響，城鎮化由前期高速、集中型向后期低速、分散型過渡的諾瑟姆曲線規律具有普適性，其轉折點一般發生在城鎮化率60%左右時。我國在經歷了自1995以來長達20年的城鎮化高速增長期后，2015年城鎮化率已經達到56.1%；考慮到較大的區域差距，北京、上海、廣州、浙江、江蘇等省市已步入城鎮化后期。在經濟增速調檔壓力下，這些大城市與發達區域愈發難以承受單核擴張所引發的通勤、土地與生態成本遞增壓力。當前我國正處在城市規模結構調整的關鍵期，有效引導人口與產業分散化遷移，將城鎮化發展重點轉向二、三線城市，是實現可持續城鎮化的關鍵。

其次，城市體系的分散化轉折并不是自然或必然的。雖然城市規模效率的“倒U型”假說在理論上和實證上被普遍認同（Williamson J.G.，1965；楊揚等，2010），但是日本和巴西的經驗、以及近年來我國持續的大城市化均表明，這一過程還需要社會環境、地理稟賦、特別是配套政策體系的支持。在實踐過程中，由于我國特殊的自上而下型城市行政層級與區劃設置，大城市往往可以獲得更多的公共財政資源、更優惠的投資補貼、更完善的市政基礎設施，最終可能導致城市規模結構分散化趨勢不明顯或相對滯后。我國應在財稅體制、城市基礎設施建設、績效考核等方面更多支持中型城市加快發展，以助推城市體系的分散化。

最后，幾種城市規模結構的代表性模式中，巴西的“特大城市-貧民窟”模式容易激化社會矛盾，不適合轉型期的中國；日本的“特大城市-快速交通系統-遠郊睡城”模式必然導致房地產價格及通勤成本高漲，僅適合于我國局部發達區域，而不適于在全國范圍推廣。比較適宜我國學習借鑒的是同樣幅員遼闊、人口眾多、經濟后發崛起的德國、美國。一方面，我國應持續在中西部落后區域培育新的中心城市與城市群，縮小城市規模級別差距與區域差距，最終在全國范圍內形成連片的多中心城市群落。另一方面，東部發達區域的大城市應通過加快郊區化與衛星城建設以緩解“擁擠效應”與“生態危機”。由于人口、資源與環境的限制，我國大城市的郊區化與大都市區建設并不適用美國的就業-居住-商業功能的大尺度空間分割模式，而應采取“產住一體”、“混合居住”的復合功能型衛星城模式。

1.費孝通.小城鎮新開拓（一）[J].望周刊，1984（51）

2.許學強，胡華穎.對外開放加速珠江三角洲市鎮發展[J].地理學報，1988（3）

3.楊波，朱道才，景治中.城市化的階段特征與我國城市化道路的選擇[J].上海經濟研究，2006（2）

4.Wolfgang Kollmann.Bevolkerung in der industriellen Revolution[M].Goettingen，1974

5.World Bank.World Development Indicators（2007）[M].World Bank Publications，2007

6.簡新華，何志揚，黃錕.中國城鎮化與特色城鎮化道路[M].山東人民出版社，2010

7.王海燕.美國城鎮化發展的特點和啟示[J].經濟研究參考，2013（36）

8.范紅忠.中國城鎮化與區域協調發展—基于生產與人口空間分布的視角[M].中國社會科學出版社，2010

9.Huraya Hiroka.The Development of Tokyo's Rail Network [J].Japan Railway & Transport Review，2000（23）

10.Kusago.Rethinking of Economic Growth and Life Satisfaction in Post [J].Social indicators Research，2007（81）

11.譚崇臺.發展經濟學[M].山西經濟出版社，2001

12.United Nations.World Urbanization Prospects（2005）[M].United Nations Publication，2006

13. Williamson J.G.Regional Inequality and the Press of national development：a description of the pattern[J]. Economic Development and Culturl Change，1965（131）

14.楊揚，余壯雄，舒元.經濟集聚與城市經濟增長—來自中國城市的經驗證據[J].當代經濟科學，2010（9）

15.科佩爾·S·平森.德國近現代史[M].商務印書館，1987

國家社科基金青年項目（16CJL032）；教育部人文社科研究一般項目（14YJC790042）

F291.1

A