征地區片價政策執行梗阻及化解對策的研究

朱新華　龍珊

摘要：征地區片價政策的實施是征地補償制度改革的一項重要舉措，對于解決征地補償標準偏低、同地不同價、征地程序失范等突出問題具有重要指導意義。鑒于此，在對征地區片價政策背景進行研究的基礎上，進一步論述了征地區片價政策執行梗阻的表現和產生原因，并提出相應的化解對策，以期減少征地過程中的糾紛和沖突，使征地區片價政策順利執行，保障失地農民的合法權益。

關鍵詞：征地區片價；執行梗阻；化解對策

中圖分類號：F301.0 文獻標識號：A 文章編號：1001-4942（2016）04-0162-05

改革開放以來，隨著我國市場經濟的快速發展和城市化建設的不斷推進，城市建設用地的需求不斷增加，各地政府對土地征收的速度也越來越快。因此，在現有存量土地不變的情況下，增量土地又不足以滿足不斷增加的土地需求，從而出現了土地征收問題。從目前我國土地征收實踐來看，征地補償標準偏低是導致失地農民因自身利益受損而產生強烈不滿、造成大量農民上訪、政府與群眾關系惡化、地方事件頻發的主要原因之一。因此，完善征地補償標準是解決征地糾紛、健全我國征地制度的關鍵所在。

當前，制定和實施征地區片價政策是完善征地補償標準的一項重要舉措。然而，征地區片價政策能否得到有效執行并且達到預期目標，其關鍵在于能否把觀念形態的政策方案轉化為具體的執行過程。在現實生活中，由于復雜多變的政策環境和政策問題，征地區片價政策這種非理想化產物在理論和實踐上還待改進，它是一個使土地體系走向更為合理化的過渡產物。因此，在征地區片價政策的執行過程中會出現諸多問題，而我國對征地區片價政策執行的研究還相對滯后，大多數學者只關注征地區片價政策的制定，但對政策執行過程重視不夠，尤其是政策執行梗阻這一方面。近年來，有關區片價政策執行方面的問題不斷增加，對征地工作的順利實施產生了嚴重阻礙，而這些問題大都是由于區片價政策在執行過程中扭曲、變形，甚至落空，導致政策執行難度日益增加，政策執行梗阻現象也越來越突出，這不僅損害了征地區片價政策的權威性和失地農民的合法利益，還嚴重阻礙了征地工作的有效執行。因此，在征地區片價政策執行層面上研究執行梗阻的表現和原因，并提出相應的化解對策，既有利于保障失地農民的合法權益，又有利于征地工作的順利進行，維護社會的穩定與和諧。

1 征地區片價政策執行梗阻的表現

1.1 替換性執行

替換性執行是指當一項政策與執行主體的自身利益相悖時，執行主體就可能制定出一種替代政策，這種替代政策表面與上級目標一致實則有利于執行主體自身而與上級政策目標相違背。替換性執行主要表現為：“上有政策，下有對策”、“有利的就執行，不利的就變形”等現象。在執行上級政策的過程中，由于執行主體會通過衡量是否有利于自身來實施該政策，從而導致上級政策無法確切落實到位，出現政策替換或政策截留，使得目標群體無法享受政策所帶來的優惠，甚至損害目標群體的利益。這種替換性政策實際上是鉆了政策的空子，歪曲執行，雖然表面與上級的指導方針相同，但實際上原來的政策目標和內容等都發生了改變。在我國征地區片價政策的執行過程中，往往容易出現這種替換性執行，某些地方政府表面上出臺了貫徹落實征地區片價政策的措施，實際上卻實施相違背的方案，使征地區片價政策的執行受到嚴重阻礙。這種行為不僅影響了征地區片價政策的順利實施，損害了失地農民的根本利益，還動搖了地方政府的權威，影響了黨群、干群關系和社會的穩定與和諧。

1.2 附加性執行

附加性執行是指執行主體根據自身利益，在執行上級政策時附加一些原政策中所沒有的內容，從而使政策調控的目標、對象、范圍等都超過了原政策要求，致使政策擴大化，從而出現政策失真。附加性執行通常出現在“搭便車”現象中。在我國的征地區片價政策執行過程中，在對失地農民進行征地補償時，常常會出現征地補償費用克扣和違規收費行為。一些地方政府有關負責人故意附加所謂符合當地實際情況的理由，以便將胡亂收費和隨意克扣行為變得合理化。由此可見，這種附加性執行嚴重損害了國家和失地農民的利益，阻礙了征地區片價政策的順利實施。

1.3 選擇性執行

在執行上級政策前，執行主體會根據主觀意愿，對上級政策進行篩選，只執行對自己有利的政策，而忽略對自己不利或沒有利益關系的政策，這種執行方式就被稱為選擇性執行。選擇性執行主要表現為“見了黃燈趕快走，見了紅燈繞道走”、斷章取義、各取所需等。這種合自己的利益就執行、不合自己的利益就不執行的現象，在征地區片價政策的執行過程中也屢有發生。某些當地政府不顧失地農民利益和國家發展需要，有選擇性的執行一些對自身有利的征地政策，而對自己不利的政策則不執行，從而導致征地區片價政策并未完全落到實處，影響了征地區片價政策的有效執行。

1.4 象征性執行

象征性執行是指執行主體未做充分準備，在組織、人員、資金等執行條件不具備的情況下，對上級政策搪塞敷衍，隨意執行。這種執行主要表現在：“有令不行，令行不止”、陽奉陰違等現象。這類執行主體通常也叫作“收發室”、“錄音機”，他們在政策執行的過程中不去考慮政策執行的客觀條件和現實環境，也不去具體分析政策執行的可行性，對國家政策只是隨意敷衍、陽奉陰違，而沒有具體的執行措施。近年來，在我國征地區片價政策執行的過程中，這種象征性執行時有發生，當中央政府的征地區片價政策限制了地方政府的征地政策空間而又無法進行監督時，地方政府不會公然違背中央政府的征地政策，而是象征性執行，表面應付，背后拖拉扯皮，致使國家的征地工作進度緩慢，難以落實到位。

1.5 機械式執行

機械式執行是指政策執行主體在執行某項政策時，對于政策制定的內涵沒有真正領悟和理解，也沒有結合當地的實際情況，只是照搬上級政策，不懂靈活變通，機械地去執行，表面上雖然執行了政策，但實際上卻是南轅北轍。遇到事情就找文件，沒有文件就不辦，有就機械辦，是這種機械式執行的典型表現。上級在制定一項政策時，通常是從政策的整體和全局去考量，而不同地區、不同時期，政策執行的實際情況也不同，所以執行主體必須因地制宜，結合具體情況執行。但一些地方政府官員在執行征地區片價政策時，未考慮當地的實際情況和客觀條件，機械地照搬國家的征地補償標準，而對那些地類等其他條件不同的失地農民，生搬硬套地實施同地同價原則，容易引起那些土地條件較好而征地補償偏低的失地農民不滿，嚴重阻礙征地區片價政策的執行。

2 征地區片價政策執行梗阻的原因

政策執行是解決政策問題的根本環節，它涉及眾多因素和參量，是一個極其復雜的過程。在土地征收方面，我國征地區片價政策執行梗阻的原因主要有以下三個方面。

2.1 政策本身不完善。相關制度不健全

2.1.1 測算方法不完善，區片價修訂不及時 征地區片價的測算方法主要有征地案例比較法、年產值倍數法、農地價格因素修正法等，在實際征地過程中通常采用年產值倍數法。由于測算方法不完善，劃分區片的相關統計數據在搜集上可能出現困難，因此會影響測算結果的準確性。同時，征地區片價的測算、修訂、公布和實施都需要一個較長的時段，在這段時間內，若仍沿用舊的區片價進行征地，當新政策公布時，必然會導致失地農民因新老政策的差異而產生矛盾和糾紛。

2.1.2 相關制度不健全 第一，社會保障制度不健全。對于失地農民而言，土地是一種廉價的生產投入，經營土地可以為農民帶來收益，提供基本的生活保障，因此，土地是農民失業和養老保險的基礎。而我國的社會保障制度并不完善，失地農民的社保安置工作并未落實，一旦農民失去土地，就要承擔永久失去職業和生活保障的風險。因此，失地農民可能會從內心不認可社保行為而拒保，這在無形中增加了征地工作的復雜性，影響了征地區片價政策的執行效果。

第二，監督機制不健全。在區片價政策的執行過程中，往往容易出現征地過程缺乏透明度、監督不到位、監管者互相包庇、濫用職權等問題。由于征地區片價政策執行缺乏有效監督，導致許多問題都無法得到真正落實。一方面監督主體缺失，政府作為監督主體沒有調動群眾積極性，許多失地農民發生補償糾紛卻投訴無門、投訴無果，而監管人員也執法不嚴、徇私舞弊。另一方面監督方式不完善，征地區片價的執行缺乏有效手段，導致土地補償金管理不嚴，截留、挪用、克扣等現象嚴重，因此，征地補償費難以真正落實到失地農民身上，嚴重阻礙了征地區片價政策的有效執行。

2.2 政策執行主體的素質與利益因素的影響

2.2.1 政策執行主體素質不高 征地區片價政策的執行主體包括國家、地方政府及相關工作人員，因此，執行主體在政策執行過程中的重要性不言而喻。近年來，對征地區片價政策機械式執行或象征性執行的事件屢見不鮮。這主要是由于政策執行者的自身素質不高，沒有深刻理解區片價政策的內涵，缺乏統籌全局的系統觀念和迎接挑戰的心理素質，導致征地區片價政策在宣傳和執行中產生偏差，從而直接影響區片價政策的執行效果。

2.2.2 利益因素 一項政策是否能夠得到有效執行不僅取決于政策執行主體對政策的認知程度和理解程度，還取決于政策執行者的利益傾向。地方政府在執行征地區片價政策時，通常出于自身利益的考慮，會權衡成本與收益，如果實際收益與預期收益之間產生差距，這種利益受損就會導致政策執行者規避不利于自己的政策。

隨著征地區片價政策的實施，征地補償標準在原有基礎上有所提高，征地補償費用也相應增加，從而導致地方政府和用地單位產生一定程度的財政壓力。例如，2004～2010年執行老政策的六年內，南京市已實施的征地案例的平均征地成本每666.7m²為8.87萬元，新政策比原政策的征地成本平均增長了約30%。征地補償費用的大幅提高會使地方政府可能出現財政緊縮現象，增加了地方政府的經濟負擔。地方政府為了獲得利益最大化，會盡可能地壓低征地補償價格，從而導致征地區片價普遍偏低。同時，對于用地單位而言，地方政府會盡可能地抬高被征地的拍賣價格以彌補征地費用，企業需要預交的專項資金增加，其運行的流通資本則相應減少，導致企業的正常運營受到影響。這種由于政策執行者的利益因素引起的惡性循環，會直接阻礙征地區片價政策的順利執行。

2.3 政策執行客體的政策認知度及生存壓力的影響

2.3.1 政策執行客體的政策認知度不高 從主觀上看，一方面由于失地農民的文化素質普遍不高，沒有正確理解區片價政策的內涵，因而無法在區片價政策所帶來的短期效應和長期效果之間做出正確選擇。另一方面，土地一旦被征收，失地農民就會面臨失去生活來源和經濟來源的窘境，而現行的征地區片價補償標準相對于土地的市場價格來說明顯偏低，這將直接導致失地農民參與區片價政策執行的積極性降低，從而影響區片價政策的執行效果。從客觀上看，由于征地區片價是一個全新的概念，其宣傳工作又沒有落實到位，信息反饋渠道不暢通，這些都會降低失地農民對區片價政策的認同感，影響征地工作的順利執行。

2.3.2 生存壓力導致心理超載 當前，由于失地農民習慣了按照傳統征地補償安置辦法進行征地的方式，而征地區片價又是一個全新的概念，許多失地農民對該政策的優勢還不甚了解；同時，土地是農民賴以生存的最根本的保障因素，而為了國家發展和城市化建設的需要，失地農民失去了最基本的生活來源，作出了巨大犧牲，承擔著永久失去職業和生活保障的風險。而地方政府的安置手段大多是發放一次性的安置補助費，失地農民在失去賴以生存的土地后，需要自謀職業。由于沒有良好的工作技能和從業知識，他們將面臨就業競爭的巨大壓力。以上種種原因都會使失地農民產生巨大的心理壓力，導致其心理超載，進而消極執行甚至抵制執行征地區片價政策，嚴重影響政策的執行效果。

3 征地區片價政策執行梗阻的化解對策

3.1 完善區片價政策本身的建議

第一，采用多種測算方法，建立適當的價格修正體系，適時調整價格水平，保障失地農民的利益。目前，我國關于征地區片價的測算方法主要有年產值倍數法、剩余法、疊加法等，可以采用年產值倍數法或者其他1～2兩種測算方法為主，其他方法適當修正，多種測算方法綜合使用。同時，應當根據諸多因素的影響，建立適當的價格修正體系，及時調整征地區片價，保障失地農民的合法利益不受損害。

第二，健全社會保障制度及監督機制等相關配套制度，加強失地農民的安置保障，規范政府征地行為，保證安置補償費足額到位。為了保證征地區片價政策的順利執行和征地工作的時間和進度，首先，必須制定和完善征地區片價的相關配套政策以及實施細節，避免征地工作者在政策執行中產生偏差；其次，要明確補償費用分配方案，合理分配征地補償費在失地農民和集體組織之間的比例，保障各方利益；再者，要完善征地過程中的監督機制，使征地程序公開、透明，防止上級部門的層層截留和隨意挪用，保證補償費足額到位；最后，要健全社會保障制度，加強失地農民的安置保障，同時，大力開展失地農民的生產技能培訓，提高其就業競爭力，以緩解失地農民再就業難和社會保障程度低、覆蓋面窄等突出問題。

3.2 提高政策執行者的能力

第一，提高政策執行者的政治素養，增強政策認知能力，培養較高的思想覺悟。地方政府及相關工作人員只有準確理解征地區片價政策的實質，才能形成正確的執行態度，以保證區片價政策的執行能獲得預期效果。應當從以下幾個方面提高征地工作人員的綜合素質，以增強區片價政策的認知水平：一要強化政治理論，提高政治素養；二要提高政策水平，完善知識結構，掌握區片價政策的基本理論以及執行的相關手段，把握區片價政策的精神實質，在執行過程中與當地實際情況相結合；三要強化組織管理能力、溝通能力和協調能力，確保區片價政策的順利執行。

第二，建立征地管理信息系統，引入政策執行監督機制，規范政策執行者的征地行為，提高征地工作效率和水平。在對征地區片價進行調查研究的基礎上，以土地信息系統、全球定位系統等技術為手段，建立征地管理信息系統，對征地工作進行有效監督和管理。同時，引入政策執行監督機制，規范政策執行者的征地行為，使征地工作公開、透明，提高征地工作者的工作效率和水平。

3.3 培養政策執行客體的素養

第一，強化輿論宣傳，完善網絡輿情引導機制，提高失地農民的政策認知度。政府應當按照“公開為原則，不公開為例外”的要求，強化區片價政策的輿論宣傳，完善網絡輿情引導機制，廣泛借助電視、廣播、報紙、網絡等大眾傳媒，通過多種途徑廣泛宣傳，推進政府信息公開，打造陽光政府、透明政府，確保失地農民的知情權和監督權，提高失地農民的政策認同感。

第二，培養失地農民的基本生存技能，強化其對征地區片價的政策認同感，增強其對政策執行主體的信任感。首先，要充分調動失地農民的積極性，大力開展生產技能培訓，落實培訓職責和任務，強化失地農民的基本生存技能培訓，提高就業競爭力。其次，要通過教育、輿論宣傳等方式強化失地農民對征地區片價政策的認同感，減輕心理壓力，確保征地工作順利進行。最后，要通過與公眾協商對話或者進行真實宣傳等手段，將征地信息傳遞給公眾，以增強失地農民對政策執行主體的信任感，使征地工作能夠得到有效執行。