借鑒國際經(jīng)驗完善黑龍江省政府購買公共服務(wù)體系

劉萍 劉帥

摘要：政府購買公共服務(wù)作為其提供公共服務(wù)的新形式，已被廣泛應(yīng)用于公共服務(wù)領(lǐng)域，并逐漸成為提升政府服務(wù)水平的重要途徑。政府購買公共服務(wù)有利于提高公共財政的使用效率，促進(jìn)政社合作，有效滿足公眾需求。通過對黑龍江省政府購買公共服務(wù)存在的問題進(jìn)行分析，學(xué)習(xí)借鑒西方發(fā)達(dá)國家的成功實踐，提出建立健全政府購買程序和監(jiān)管評價體系、完善政府購買公共服務(wù)的保障措施等對策建議。

關(guān)鍵詞：國際經(jīng)驗；公共服務(wù)；政府購買

中圖分類號：D63文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-3283（2016）04-0107-03

一、前言

政府購買公共服務(wù)能夠有效解決公共服務(wù)供給不足，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變并提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。2013年，國務(wù)院對改善公共服務(wù)、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能作出重大部署，要求加大公共服務(wù)購買力度，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入更多社會力量。隨著改革開放的逐漸深入，黑龍江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不斷加快，普通民眾生活水平不斷提高，同時對公共服務(wù)的要求也發(fā)生了新變化。為了適應(yīng)新變化，政府通過購買公共服務(wù)的新方式將公共服務(wù)交給社會組織來提供，具體來說就是通過與社會組織進(jìn)行合作，借助社會組織的市場化手段來提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。

目前，政府購買公共服務(wù)已被我國各級地方政府廣泛應(yīng)用于許多公共服務(wù)領(lǐng)域，并呈現(xiàn)出多樣化和地域化的發(fā)展趨勢。從地域來看，已從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大中型城市向較發(fā)達(dá)城市推進(jìn)，政府購買公共服務(wù)的推動力量和實施主體已從各省、直轄市覆蓋到街鎮(zhèn)各級政府；從發(fā)展規(guī)模看，政府購買社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)以及養(yǎng)老服務(wù)均得到了快速發(fā)展。本文通過理論研究及社會調(diào)研，學(xué)習(xí)和借鑒西方發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，結(jié)合黑龍江省自身發(fā)展實際，提出適合本省發(fā)展的公共服務(wù)購買機(jī)制以及相關(guān)對策建議。

二、黑龍江省政府購買公共服務(wù)存在的問題

隨著黑龍江省不斷完善政府購買公共服務(wù)，公共服務(wù)質(zhì)量不斷提高、社會組織積極成長、政府職能快速轉(zhuǎn)變，但仍存在一些亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）相關(guān)法律法規(guī)不完善

當(dāng)前，我國政府購買公共服務(wù)仍處于嘗試探索階段，相應(yīng)的法律法規(guī)還在調(diào)試中，所以政府購買行為尚未得到規(guī)范。黑龍江省由于缺乏公共服務(wù)購買方面的理論研究和相關(guān)實踐，所以有些條例及法規(guī)缺少合理性和可操作性。只有建立并完善相關(guān)的法律法規(guī)，為政府購買公共服務(wù)的實踐提供法律依據(jù)，才能使市場機(jī)制正常運行，維護(hù)營利組織與非營利組織的利益，進(jìn)而激勵他們提高服務(wù)質(zhì)量，最終實現(xiàn)公共利益最大化。

（二）購買程序不規(guī)范

規(guī)范的購買程序是公共服務(wù)購買機(jī)制正常運行的重要條件。由于受到很多因素的制約，黑龍江省政府購買公共服務(wù)的過程往往缺乏競爭性與公開性。他們并沒有選擇公開招標(biāo)的方法，而是往往根據(jù)社會組織的知名度或者通過私下協(xié)商的方式來決定公共服務(wù)的提供者。黑龍江省公共服務(wù)購買程序不規(guī)范還體現(xiàn)在信息公開不及時，雖然在推進(jìn)政府信息公開方面做了一些工作，但省直部門預(yù)決算信息公開還存在進(jìn)展不平衡、內(nèi)容不規(guī)范等問題。

（三）購買領(lǐng)域狹窄

雖然黑龍江省政府購買公共服務(wù)的覆蓋范圍已經(jīng)涉及許多領(lǐng)域，但整體上購買的范圍仍然存在局限性。由于目前尚仍處在嘗試探索階段，沒有得到大規(guī)模推廣，所以黑龍江省政府購買公共服務(wù)規(guī)模較小。同時由于公共服務(wù)一直以來都是由政府直接提供的，人民群眾普遍認(rèn)為提供公共服務(wù)是政府的職責(zé)所在，如果改由社會組織提供，勢必對其能否提供滿意的公共服務(wù)表示嚴(yán)重懷疑。

（四）社會組織力量薄弱

社會組織已成為推動黑龍江省社會發(fā)展的重要力量。截至2013年末，全省已登記社會組織達(dá)14134個，其中基金會66個，民辦非企業(yè)單位532個，社會團(tuán)體988個。從總體上看，黑龍江省社會組織數(shù)量偏少，規(guī)模較小，還存在發(fā)育不全、專業(yè)能力欠缺等問題，同時在服務(wù)能力、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)意識、服務(wù)水平等方面仍存在不足。許多社會組織只顧追求眼前利益，不進(jìn)行規(guī)范管理，不遵守職業(yè)操守，不能為社會群眾提供良好的公共服務(wù)。

（五）評價和監(jiān)督機(jī)制不健全

公共服務(wù)購買不能簡單地用購買數(shù)量或者節(jié)資指標(biāo)等來衡量，更重要的是通過服務(wù)對象的切身感受來衡量。尤其是有些服務(wù)周期較長，往往需要很長的時間才能看到成效，在這種情況下想要找到合適的指標(biāo)來衡量服務(wù)質(zhì)量就變得更加困難了，這也對服務(wù)提供過程的評價與監(jiān)督帶來了更大的挑戰(zhàn)。目前，黑龍江省政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督與評價體系均不完善，許多部門與一些社會組織存在著復(fù)雜的利益關(guān)系，這種復(fù)雜的關(guān)系使得評價與監(jiān)督變得更加困難。評價與監(jiān)督機(jī)制不健全所催生的腐敗、尋租等現(xiàn)象將對公共服務(wù)購買的效果產(chǎn)生嚴(yán)重影響。

三、國外政府購買公共服務(wù)的實踐及啟示

（一）國外政府購買公共服務(wù)的實踐

1多領(lǐng)域的美國式政府購買

美國是最早進(jìn)行公共服務(wù)購買實踐的國家之一。合同出租與公私合作是美國政府購買公共服務(wù)采用的最重要的兩種方式。建筑、食品生產(chǎn)以及學(xué)校等主要采取合同出租的方法進(jìn)行購買。而污水處理系統(tǒng)和交通設(shè)施等基本是通過公私合作的方法購買得以實現(xiàn)的。此外，美國政府購買的內(nèi)容還包括就業(yè)、教育、養(yǎng)老以及咨詢服務(wù)、垃圾收集等各個方面的公共服務(wù)（見表1）。

表1美國政府購買公共服務(wù)情況項目操作方式購買內(nèi)容教育服務(wù)、文化服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等購買方式公平競爭，與購買方簽訂合同提供方營利組織、非營利組織經(jīng)費來源聯(lián)邦政府、州政府以及健康保險2以競爭求質(zhì)量的英國式政府購買

英國政府以效率和經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)，以市場為導(dǎo)向，率先將競爭機(jī)制引入公共部門。英國政府引入競爭機(jī)制主要通過實行非壟斷化，并極力推進(jìn)公共部門之間以及公共部門與私營部門之間的競爭。非壟斷化針對的主要是私有化后的公共部門，為了加強(qiáng)競爭，英國政府明確規(guī)定了私有化后的公共部門的股份持有比例。同時，英國政府要求在特定領(lǐng)域必須實行合同出租或公開競標(biāo)，有利于競爭者順利進(jìn)入市場并展開良性競爭。

3改革最為徹底的新西蘭式政府購買

作為公共服務(wù)購買改革最為徹底的新西蘭，不僅在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域和福利領(lǐng)域，而且在政府活動的其它領(lǐng)域，新西蘭政府都以契約或合同承包的方式將公共服務(wù)的提供交給私營組織。新西蘭把市場機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域方面的模式比較特別，體現(xiàn)在將績效管理全面貫穿于公共服務(wù)領(lǐng)域。良好的競爭機(jī)制能激發(fā)各個部門提高效率，降低成本。

4穩(wěn)健的澳大利亞式政府購買

澳大利亞政府在購買就業(yè)服務(wù)方面成效尤為顯著。澳大利亞就業(yè)服務(wù)體制充分體現(xiàn)了公平、公正、公開、低耗和高效的特點，實現(xiàn)了政府制定規(guī)則，并建立政府監(jiān)督管理、市場公平競爭、社會平等參與的體系。澳大利亞就業(yè)服務(wù)新體制更能體現(xiàn)市場化和社會化在就業(yè)服務(wù)中的重要地位，提高了工作效率，節(jié)省了行政開支，轉(zhuǎn)變了政府職能，提高了弱勢群體失業(yè)者和其他失業(yè)人員的再就業(yè)率。

（二）啟示

1根據(jù)我國國情選擇多種購買方式

我國公共服務(wù)購買尚處在摸索嘗試階段，因此還沒有一致規(guī)定的購買方式。許多西方發(fā)達(dá)國家公共服務(wù)購買屬于內(nèi)部采購，公共服務(wù)購買、生產(chǎn)及提供是分開的。但我國只有少數(shù)地區(qū)能開展合同外包，許多地區(qū)仍然在政府的引導(dǎo)下提供公共服務(wù)，因此應(yīng)學(xué)習(xí)和借鑒國外經(jīng)驗，根據(jù)實際情況選擇多種購買方式。

2鼓勵多主體在公共服務(wù)方面運作

隨著治理理論的深入發(fā)展，世界各國大力推廣多主體在公共服務(wù)方面運作。多元主體與其它社會組織在公共服務(wù)中共同發(fā)揮優(yōu)勢，可以有效促進(jìn)各社會組織之間的競爭并且推進(jìn)公共服務(wù)購買進(jìn)程。

四、完善黑龍江省政府購買公共服務(wù)的對策建議

（一）建立健全政府購買程序和監(jiān)督評價體系

1建立透明的購買程序

黑龍江省應(yīng)通過電視、廣播、報紙和網(wǎng)站等多種傳播途徑向社會進(jìn)行公開招標(biāo)，秉承平等、公正、公開的原則，對競爭機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格考核，從中選擇出最優(yōu)的方案。針對省直部門預(yù)決算信息公開存在的進(jìn)展不平衡、內(nèi)容不規(guī)范等問題，應(yīng)按照國家部署以及《預(yù)算法》新要求，極力推進(jìn)預(yù)決算信息公開并做好信息公開過程中的答疑工作。建立透明的政府購買程序：第一步，明確群眾在公共服務(wù)方面的需求，確定可行的規(guī)劃方案。第二步，向社會進(jìn)行公開招標(biāo)，并對投標(biāo)者進(jìn)行公平、公正的考核，最后與中標(biāo)者簽訂購買合同。第三步，中標(biāo)的社會組織按照規(guī)定提供公共服務(wù)，并接受相關(guān)政府部門的監(jiān)督管理。第四步，政府邀請第三方評價機(jī)構(gòu)對公共服務(wù)購買過程以及項目完成的效果等進(jìn)行評估。

2建立嚴(yán)格的監(jiān)督體系和科學(xué)的評價體系

在公共服務(wù)購買過程中，黑龍江省應(yīng)建立嚴(yán)格的監(jiān)督制度，對出現(xiàn)的問題及時進(jìn)行研究和反饋。另一方面還應(yīng)建立科學(xué)的評價體系，對社會組織服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行科學(xué)評估。公共服務(wù)購買的監(jiān)督體系主要分為外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。外部監(jiān)督機(jī)制主要包括三個層面：第一，獨立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)。第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)不僅需要對社會組織提供公共服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，還需要對政府相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督，以確保公共服務(wù)購買能夠沿著正確的軌道良性發(fā)展。第二，社會公眾監(jiān)督。第三，媒體的監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制主要包括兩個方面：第一，政府相關(guān)部門對公共服務(wù)購買的數(shù)量與質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。第二，政府相關(guān)部門對公共服務(wù)購買資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督。

（二）完善政府購買公共服務(wù)的保障措施

1健全相關(guān)法律法規(guī)體系

與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國公共服務(wù)購買相關(guān)法律法規(guī)較為陳舊且基礎(chǔ)薄弱，不利于指導(dǎo)和規(guī)范我國政府公共服務(wù)購買行為。因此，應(yīng)加快立法進(jìn)程，為黑龍江省政府購買公共服務(wù)提供法律支撐。首先，規(guī)范公共服務(wù)購買的程序和方式、招投標(biāo)方法等，確保公共服務(wù)購買流程規(guī)范、透明。其次，明確非營利組織、私營企業(yè)等承接公共服務(wù)的市場主體的資質(zhì)認(rèn)證辦法。第三，完善公共服務(wù)購買的財政預(yù)算管理制度。

2加強(qiáng)社會組織能力建設(shè)

許多西方發(fā)達(dá)國家都非常重視社會組織的能力建設(shè)，因為社會組織的能力直接影響其提供的公共服務(wù)質(zhì)量。而黑龍江省的社會組織數(shù)量少且專業(yè)化程度不高，因此政府應(yīng)通過多種途徑培育社會組織，需做好以下幾個方面工作：第一，了解社會組織在公共服務(wù)購買中的作用和地位，為社會組織的發(fā)展創(chuàng)造有益的環(huán)境。第二，建立健全社會組織相關(guān)的法律法規(guī)，完善適合社會組織發(fā)展的制度環(huán)境。第三，健全社會組織登記管理制度，放寬準(zhǔn)入條件，創(chuàng)造有利于社會組織發(fā)展的環(huán)境。第四，加大對社會組織的監(jiān)管力度，對社會組織行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。第五，提高社會組織的能力和素質(zhì)，擴(kuò)大社會組織的規(guī)模和數(shù)量。

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（責(zé)任編輯：馬琳陳鴻鵬）（上接第106頁）

履行社會責(zé)任與經(jīng)營績效關(guān)系，增強(qiáng)企業(yè)社會責(zé)任感，積極申請通過企業(yè)社會責(zé)任國際標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證并履行社會責(zé)任，從而在國際市場獲得認(rèn)可，擴(kuò)大市場份額，提升企業(yè)形象和國際競爭力。

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（責(zé)任編輯：董博雯）