慈善立法經驗不限于促進慈善事業

王振耀

如果說，有一部法律僅僅是在其起草與討論過程，就可以直接推動相關領域事業發展的話，那么《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）就是這樣一個典范案例。2016年3月16日全國人民代表大會所通過的慈善法，將是一部對我國慈善事業產生根本性影響、具有里程碑意義的大法。由于其起草過程始終堅持開放性立法原則，從而使全國人大內務司法委員會在主持起草工作之始，就開啟了與慈善領域各屆代表積極互動的過程，并為未來慈善事業的發展奠定了堅實的社會基礎。

眾所周知，慈善法的起草工作經歷了不少波折并拖延了多年，其主要原因是由于這部具有高度社會性的法律涉及面十分廣泛，很難達到完全一致的共識。針對這一法律的立法特點，從2014年全國人大常委會確定啟動起草立法的過程之初，就確定了“開門立法”的重要工作方式。也就是說，一件好事，一定要通過好的工作方式來實現。作為多次參與討論的一名學者，我直接感受到慈善法立法工作的重要創新及其產生的社會影響。

有效合作促成多方的凝聚性

面對眾說紛紜的社會環境，如何開啟慈善法的起草工作？內務司法委員會一開始就搭建起一個較為適宜的起草工作機制，不是拿出自己的文稿召集會議征求意見，而是既有有關行政部門參加，同時又邀請有關專家學者參與，并鼓勵專家學者將意見系統化，起草出法律建議稿報送起草組。北京、山東、廣州、上海等地學者分別起草了多個建議稿，從不同角度對法律的框架與內容提出系統的建議。

擔任慈善法起草組組長的全國人大內務司法委員會馬馼主任委員在一開始就提醒大家，不要把起草工作當作立法過程的終結，而是要善于通過討論促成重大問題達成基本共識，即使有的規定一時難以達成共識，也可以求同存異留有余地，以便以后可通過不斷修改使其逐步完善。這樣的立法工作理念，客觀上形成了一種鼓勵富有成效的討論，而不是無休止爭論的工作格局。

《慈善法》之所以能夠避免各方意見爭執不下的尷尬局面，在較短時間得到全國人民代表大會順利通過，很大程度上得益于立法工作的多方參與機制。起草工作過程的有效合作，必將促成以后多方形成合力貫徹法律的凝聚性。

廣泛的良性對話與全方位的公開透明

立法工作如何與社會形成廣泛的良性對話機制？這是許多社會性立法面臨的較大挑戰。慈善法的起草組恰恰能做到鼓勵并參與經常性的社會對話。清華大學、北京師范大學、山東大學、中山大學等有關研究機構，都曾組織定期、不定期的專題論壇，就有關的立法內容展開深入討論。在深圳慈展會上，甚至還有專門的立法討論專場，相關社會組織的領導人與專家都相當坦誠地發表意見。在立法過程中，起草組工作人員出席此類會議超過百場以上。在會議上，起草組不持特別的觀點，主要是聽取不同意見，然后加工出初稿，再送給有關專家直接在稿子上動手修改。

正是專家學者的廣泛參加，才使得這部法律成為專業化水平相當高的一部法律。這樣的工作機制，客觀上形成了政府與社會的良性溝通與互動模式。從法律正式頒布后的許多條款上，專家與社會組織的領導人看到了自己做出的貢獻，這使得實施法律更容易達成社會共識，執行過程將更為暢通。

與社會廣泛對話，還包括典型調研和一些十分重要的專題對話。在慈善法立法的過程中，江蘇、湖南、寧夏與深圳、廣州等地相關部門，都做出重要探索，所產生的經驗，也納入到國家立法的視野，從而使得不少的地方經驗上升到國家層面。其中有些帶有普遍性的矛盾，比如，股權捐贈和大額捐贈不能免稅的問題，起草組還專題聽取了意見。

在立法的過程中，起草組不僅聽取有關部門從管理角度提出的意見，同時特別邀請有關的慈善家到全國人大的辦公場所發表意見。盡管有些意見相當尖銳甚至截然對立，但是在全國人大的立法平臺上，大家仍然可以暢所欲言。比如，關于公募型慈善組織的管理成本需不需要寫入法律，是規定為百分之十還是百分之十五？兩種意見針鋒相對，最終達成的是妥協性條文，對于兩種意見都能夠顧及。

慈善法有關的政策優惠規定之所以得到全社會的認可，正是由于積極討論所產生的結果之一。由于地方經驗和慈善組織與慈善家的意見受到尊重，慈善法必將能夠對慈善事業的深入發展產生較大的促進作用。

慈善立法過程不僅對內開放，也對外開放。在這一過程中，國際經驗的整理達幾百萬字之多。相當多的發達國家法律專家都曾參與了有關專題的討論。如何借鑒國際經驗與教訓，也是立法工作需要注意的重要問題。通過這樣一種凝聚全球智慧的辦法，使得國際社會對中國的《慈善法》具有高度的認同，為慈善事業未來的國際合作并全面走向世界，夯實了法律基礎。

立法工作的公開與透明，是慈善法起草工作的重要特色。按照一般做法，全國人大常委會在草案一讀之后向社會公開征求意見，進入二讀之后就不再公開。但慈善法的起草則是向社會全過程公開討論與修改內容，甚至到最后表決之前的幾天，專家學者還向全國人大會議公開提出特別建議。

這樣的立法過程，在我國的立法實踐中極為罕見，全方位公開透明必然為慈善知識的普及產生較大推動力。以個人能否公募為例，一開始許多人并不理解，但通過廣泛討論，大家終于明白個人求助與公開募捐的區別，也理解了為什么一定要限制個人的公募行為。這樣的知識普及遠遠勝于課堂教育。

慈善法立法工作對我國社會立法具有重要啟迪

在法律內容方面，慈善法的出臺是公共倫理建設的一場革命。因為在相當長的歷史時期的社會潛意識中，總有一種“做好事不需要法律規范”的認知。而慈善法所規范的，恰恰就是做好事的行為方式。也就是說，依法行善成為未來我國社會的重要公共規范之一，從而必然對公共道德水準的提升產生重要促進作用。

慈善法所確定的“大慈善”理念，慈善與教科文衛體及環保等社會事業的有機結合，將促成我國社會事業的廣泛發展。慈善服務的規定，會促成慈善事業與社會服務業的系統融合，從而使其成為重要產業。在發達國家，這一產業往往占到國內生產總值的百分之五左右，并能容納十分之一左右的就業人口。慈善信托的規定，更是在慈善領域引入了金融工具，從而擴大了慈善事業發展的廣闊空間。各項促進措施尤其是稅收的優惠，必將促成更多大額捐贈者的涌現從而促成全國捐贈數額的飆升。

從更為長遠的角度看，社會立法由全國人大起草并堅持開門立法的經驗，對于我國多項社會立法都具有重要啟迪作用。因為社會立法牽涉面廣，需要達成廣泛的社會共識。以兒童福利、救災、減災等立法為例，都因牽涉面廣而不容易形成共識。如果能夠由全國人大主持，堅持開門立法，也許能夠通過廣泛的社會對話，在較短的時期內消除重大分歧，達成共識，從而為社會政策的進步奠定堅實的法律基礎。

如果說，1994年《公司法》的全面實施為市場經濟的發展奠定了基本的法律框架，那么，二十多年后《慈善法》的頒布與實施，必將為中國的社會改革拉開重要的法治序幕。因此，慈善立法經驗所產生的促進作用，不僅僅限于慈善事業。