論我國法治政府評估指標體系的建構

摘要：“法治”研究范式不再關注正義、民主等相關指標，而轉向了重視法治與經濟、社會發展之間的關系。用指標評估而非概念把握法治已然成為一種國際趨勢。論文選取了在世界范圍內三個比較有影響的法治評估指標體系，即世界銀行基于“治理事務”中的法治報告、“營商環境”中的合同執行力指標以及歐洲委員會針對司法效率提出的歐洲理事會框架進行分析，發現三個評估體系都是從“薄”的法治概念出發，而且評估數據來自需求方還是供應方會影響評估客觀性，而針對法治這樣的復雜現象，任何評估都是基于“相關性”而非“因果性”來建構。論文反思了我國法治政府建設指標體系，提出三點改進我國法治政府指標體系的建議：增加薄的法治概念在指標體系中的權重；推動內部法治評估穩步向外擴展；增強考核和改善的聯動機制設計，提升指標體系的整體質量。

關鍵詞：法治評估；法治政府建設指標體系；營商環境報告；治理事務報告；CEPEJ報告

中圖分類號：DF 212文獻標志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.04.02

一、法治復興的評估路徑（一）法治理論的復興之路：從規范概念到指標體系

近二十年來，“法治”研究范式發生重大變革。越來越多的研究不再關注正義、民主等相關指標，轉而重視法治與經濟社會發展間的關系。人們相信法治對社會經濟發展具有促進作用。正因為如此，越來越多的經濟學家開始研究法治問題，進而成為“法治復興”的主要推手[1]。與此同時，以世界正義組織為代表，一批具有特定關切的機構也開始熱衷用指標體系對各國和地區的法治水平進行衡量。2009年以來，我國各地也陸續推出一批法治評估指標體系。學界對法治指標的研究也日漸深入參見：錢弘道，戈含鋒，王朝霞，劉大偉.法治評估及其中國應用[J].中國社會科學，2012（4）；蔣立山.中國法治指數設計的理論問題[J].法學家，2014（1）.。但是，經濟學家與法學家對法治的興趣顯然是不同的。經濟學家通常并不關心法治建立的過程與機制，也不關心法治能否量化這類哲學問題，他們更關心法治運行的結果：提升法治水平能否帶來更高的收益和更快的經濟增長。在這種研究旨趣的引導下，構建恰當的法治評估方法成為研究重點。而評估體系的構建必須有概念框架的支撐。這就需要對法治概念的內涵和組成要件進行分解，找出各種可評估的變量。此時經濟學家就必須認真對待具有深遠傳統的法學視角下的法治研究。

千百年來，法學家不斷思索與追問法治的根據與來源，創造出蔚為壯觀的法治理論體系[2]。但總體看來，法學領域內的法治理論主要運思于價值和規范層面，很少有客觀定量研究。作為價值追求，法治是普世的；作為客觀對象，法治則是難以描述的。許多法治國家因某種界限模糊的家族相似性，被歸為某類典型法治國家集合，如英美法治國家和大陸的法治國家。可惜，至今尚未出現一組世界公認的法治基本特征組合。很多“法治化”水平參差不齊的國家為法治理論提供了大量新的描述維度，這反而為法治概念的客觀界定增加了更多難度。

2007年，荷蘭海牙學術研究機構公布了一份《法治庫存報告》（Rule of Law Inventory Report，2007）（以下簡稱HIIL 報告）。HIIL報告沒有深究不同法治理念的異同，而是獨辟蹊徑地運用了一套完全不同的概念體系，例如用“厚”（Thick Notion）和“薄”（Thin Notion）來描述法治概念。 “薄”的法治概念是指狹義的法治概念，指法治本身并不包含“公正”，但為人提供一個尋求公正的法律框架和程序，依據法律治理事情；“厚”的法治概念是指廣義的法治概念，該法治概念擴展了狹義的概念，包括保障人權及各種自由等基于法治的個人實質權利。在評估中使用“薄”或者“厚”的法治概念是因為評估會根據法治概念的內涵進行變量分解。這里的“厚”與“薄”主要反映指標體系中變量的多與少。“薄法治”的衡量條件集中在以下四個方面：（1）司法維度，高水平的法治必須有一個獨立的和公正的司法（包括可替代的糾紛解決機制）。（2）法治需要具備某種形式并且能一定程度地提供獲得正義的法律援助服務。（3）公民具有一定法律基本常識。（4）法治應包含言論自由，出版自由和集會自由等內容。參見：Hague Institute for the Internationalisation of Law （Hiil）. Rule of Law Inventory Report： Academic Part （2007）[R/OL].（2007-04-20）[2013-05-31].http：//www.hiil. org/data/site management/media/Rol%20 Inventory % 20 report. pdf.相比之下，“厚法治”概念考慮的因素要廣闊很多，除了以上“薄法治”的各項衡量標準外，還包括法律與秩序、公民尊重正式法律的程度、民主、市場經濟和人權等內容。

HIIL報告為法治評估提供了非常好的概念支撐。多數學者認為“薄法治”適合充當法治評估的概念框架。相反，“厚法治”因為內涵過于豐富而不應適用于評估。道理非常簡單：“厚法治”包括“民主”、“人權”等充滿爭議和分歧的概念，容易引起評估系統的分崩離析。參見：Stefan Voigt. How to Measure the Rule of Law[J]. Kyklos， 2012，65（5）：262-284.實際上，現有的主流法治評估指標體系都是通過類似手段擺脫概念描述難題的。因為用評估而非概念把握法治已然成為一種國際趨勢。

現代法學劉藝：論我國法治政府評估指標體系的建構（二）法治評估的三個范本分析

當前世界范圍內比較有影響的法治評估指標體系有以下幾個：世界銀行基于“治理事務”（Governance Matters）和“營商環境”（Doing Business）提出的兩套法治評估指標；歐洲委員會針對司法效率提出的歐洲理事會框架（the European Commission for the Efficiency of Justice，簡稱CEPEJ）；最后是世界正義組織提出的法治指標體系（The World Justice Project，簡稱WJP）。鑒于國內已有對世界正義組織法治指標的詳細介紹 參見：季衛東.秩序與混沌的臨界[M].北京：法律出版社，2008；趙昕，編譯.可以量化的正義：衡量法治水平的十六項“法治指數”（上）[N].人民法院報，2013-06-18（05）；趙昕，編譯.可以量化的正義：衡量法治水平的十六項“法治指數”（下）[N].人民法院報，2013-06-25（05）；莫于川.法治國家、法治政府、法治社會一體建設的標準問題研究——兼論我國法制良善化、精細化發展的時代任務[J].法學雜志，2013（6）：11-12.，本文僅對前三個指標體系進行介紹。

1.世界銀行“治理事務”中的法治評估

近二十年來，“治理”概念不僅是政治學、經濟學、管理學、法學等社會科學領域非常熱門的詞匯，還深深影響了歐洲各國乃至整個國際層面的政治實踐。 “治理”概念的成功得益于這個術語本身的多面性。它被運用于不同學科話語中，最終形成一種網絡效應。這種網絡效應在法治理論中也有表現。1996年至2006年，世界銀行開展了治理事務研究。該研究的目標是評估一國“善治”水平。治理指數的研究者們選取“不可觀測成分模型”（unobserved components model）克服了法治評估中的技術難題。即運用六個維度的指標來評估法治水平。 所謂總量指標是加權精確反映各個數據來源的基礎數據的平均值。這六個維度是：話語權與問責制、政治穩定性、政府效率、規制質量、法治、腐敗控制水平。 參見：Kaufman， Kraay， Mastruzzi. Governance Matters VI： aggregate and individual governance indicators 1996 – 2006[R/OL].（2007-07-11）[2013-05-31].http：//papers. ssrn. com/sol3/papers. cfm？ abstractid=999979.世界銀行治理事務報告第三部分為法治報告。其中的指數有司法獨立、公正的司法程序、快捷的訴訟程序、司法問責和司法信息以及合同的執行性等變量。這些變量由損失與犯罪成本，外國人綁架、暴力犯罪、有組織犯罪、欺詐、洗錢和販毒等數據組成。參見：Kaufman， Kraay， Mastruzzi. Governance Matters IV： Governance Indeicators for 1996-2004[R/OL].（2005-05-05）[2013-05-31]. http：//papers. ssrn. com/sol3/papers. cfm？abstract-id=718081.變量的數據來源有15種之多。根據來源的代表性與否分為“有代表性的來源”和“非代表性來源”。有代表性來源是指國家風險服務（經濟和法律類智庫機構），遺產基金會和華爾街日報提供的經濟自由指數，美國國務院和國際特赦組織提供的人權報告；非代表性來源是指世界銀行提供的商業企業環境調查，國際蓋洛普提供的人民調查之聲和全球競爭力報告（世界經濟論壇）。參見：Kaufman， Kraay， Mastruzzi. Governance Matters III： governance indicators for 1996 –2002[R/OL].（2003-06-18）[2013-05-31].http：//papers. ssrn. com/sol3/papers. cfm？ abstractid=405841； Kaufanan. Kraay， Mastruzzi. Governance Maters VI [R/OL].（2007-07-11）[2013-05-31]. http：//papes. ssrn. com/sol3/papers， cfm？ abstractid=999979.

世界銀行“治理事務”評估以需求方獲得的信息作為評估的基礎。對治理事務有需求的主體包括世界銀行、國際特赦組織等機構。這些機構通常會按自身特定的法治需求來收集數據。正因為如此，基于這些數據評估出的法治水平之客觀性受到一定程度的質疑。另一方面，HIIL報告中提出的更薄法治概念不包括對犯罪的主觀感知信息。可見，世界銀行的“治理事務”研究也并未完全局限于HIIL報告中界定的薄法治概念，而是使用了特殊的法治界定（包括法官和治安官對腐敗的感知信息等的主觀感知信息）。

2.世界銀行營商環境報告

合同執行效力是評估一國法治水平的重要指數。所以，許多研究者也把營商環境報告視為一種法治指標。世界銀行營商環境報告的本意不是為了去評估一國的法治水平高低，而是為了評估特定國家對在全球范圍內進行投資的公司的吸引力，特別是評估各國的商業規則和財產權保護對企業（特別是對中小規模企業）的影響。報告會揭示在特定國家設立企業和結束企業經營的難易程度。財產安全和合同執行效力這兩項指標是該評估體系的核心內容。 參見：Djankov， Simeon， La Porta， Rafael， Lopez de Silanes， Florencio， shleifer， Andrei. Courts： The Lex Mundi Project[Z/OL]. （2002-07-04）[2013-05-31]. http：//siteresources. worldbank. org/INTPUBSERV/Resources/paper_lopez_de_silanes. pdf.具體到評估合同執行力，主要收集了三個基本數據：（1）原告向法院提起訴訟到實際支付所經歷的一系列程序；（2）解決爭議的時間長度（天數）；（3）法庭訴訟費用和律師費用占爭議債務的百分比。這些信息主要是從各國專家，包括律師、商業顧問、會計師和政府官員處獲得，而不是從法院和其他司法機構的信息庫中檢索而來。應該說，在信息收集方面，“治理事務研究”和“營商環境研究”的相似之處是：它們都傾向于從需求角度出發收集相關信息。這種基于主觀需求進行的評估會使評估結果與各國真正的審判水平和合同執行效力之間產生一定程度的感知差距。

總體看來，這份報告建構在各國司法機構與企業投資環境之間互動關系之上。因為一國的司法若是快速、公正且屬于可負擔范圍內，對企業而言無疑是一種良好的服務環境。反之，腐敗的司法必會對企業的公共信托和投資水平產生負面影響。 參見：World Bank. Doing Business 2007： How to Reform[M]. Washington： World Bank Publications， 2006：51.

3.歐洲委員會關于司法效率的研究

作為歐洲理事會活動的一部分，歐洲司法效率委員會周期性地評估歐洲理事會47個成員國法律系統的司法效率。CEPEJ是基于2000年23屆歐洲理事會司法部長的部長級會議討論的結果而建立的。委員會的主要任務是“根據原則，檢驗不同司法系統取得的結果（司法公正和有效率的法庭程序、制定法和法律職業的角色、司法行政和法庭管理、信息運用和溝通技術）”。參見： CEPEJ. European Judical Systems： Edition 2006 （data 2004）[R]. Strasbourg： Council of Europe， 2006：5.這項工作通過指標體系來評估，而具體的指數是通過收集、分析、界定和評估定量和定性數據后獲得的。參見：CEPEJ. European Judical Systems： Facts and Figures （data 2002）[R]. Strasbourg： Council of Europe， 2005：12.2003年7月，6名專家和1名科學家召開專家組會議，標志CEPEJ評估活動開始。會議期間，專家組擬訂了關于法律系統的問卷草案。2005年問卷試行辦法才正式公布。評估問卷中包括了123個問題，主要是：（1）國家的一般信息；（2）訴諸司法和法院的所有信息；（3）法院功能和司法效率；（4）法院中信息技術的使用；（5）公正審判；（6）公訴人；（7）律師；（8）執行機構和法院判決的執行。應該注意的是，歐洲理事會的CEPEJ問卷不是為評估一國法治水平而設的，主要是為了刺激各國提升司法效率的質量和促進成員國在司法領域內的信息交流而設。

CEPEJ是世界范圍內第一個將法律系統的組成和功能歸在一個大視野中進行評估的研究成果，與薄的法治概念（狹義法治概念）相吻合。但是，基于歐洲理事會的傳統，CEPEJ中許多變量的價值導向參照了歐洲人權公約的內容。另外，與世界銀行的兩套評估指標不同的是，CEPEJ的數據主要來自供應方（如司法機構、政府機構和法律執業人群）而非需求方。這一點符合HIIL報告的觀點，即把法治視為一套機制而不純粹只是使用者對法律的感受和需求的總和。當然，從供應方獲取信息，并不表明CEPEJ問卷中并不測量公眾對司法系統的信任水平和主觀感受問題。 參見：Pim Albers. How to Measure the Rule of Law： A Comparison of Three Studies[C/DL]. [2013-05-31]. http：//www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/events/onEnparle/Albers251007. pdf.還有，從2004年第一輪評估到2006年第二份歐洲司法系統報告來看，調查問卷中涉及太多專業術語，且術語存在不夠精確難以界定的特點，如“執行機構”、“訴訟程序的持續時間”之類的術語。這導致受訪者不斷提問，被調查機構不斷解釋，增加了調查難度，最終也影響了調查的準確性。此外，該測量數據采用了司法部門的預算數據，雖然信息相對可靠，但基于各國統計或登記案件的方式不同，相關信息仍存在一定程度模糊性和難于比較的特性。最后，CEPEJ研究局限于歐盟成員國的法治狀況，是一種特定區域的經驗。因此，它提出的法治測量標準很難普及，也不容易引起其他地區的興趣。

（三）從三種法治評估中獲得的啟發

從以上介紹可得到的啟發是：第一，法治評估中法治概念的厚薄程度至關重要。盡管存在程度差異，但三種評估體系都是從“薄”的法治概念出發，依據特定要求和條件設置的。過厚的法治概念容易產生評估困難。太薄的法治概念容易限制評估的意義。第二，數據來源影響評估客觀性。三種評估的數據各有側重，但都有明顯盲點。治理事務和營商環境報告的數據都來自需求方，缺乏基于客觀數據的體制描述；而CEPEJ研究的數據主要來自供應方，卻又缺乏需求方的主觀感受維度。第三，法治是非常復雜的現象，任何評估都不可能是全面的。CEPEJ研究和營商環境報告都特別強調司法水平的高低，而治理事務在強調司法的同時還關注與治理相關的其他指數。但不管哪一種評估都是基于“相關性”相關分析（correlation analysis）是研究現象之間是否存在某種依存關系，并對具體有依存關系的現象探討其相關方向以及相關程度，是研究隨機變量之間的相關關系的一種統計方法。相關分析有雙變量的相關分析和多變量的相關分析，其中雙變量的相關分析是基礎。而非“因果性”建構的。畢竟，像法治這樣復雜現象是不可能用決定論方式加以概括的。

二、我國法治政府指標體系的建構與特征（一）深圳版法治政府體系的特征

自2004年國務院制定的《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《依法行政綱要》）中提出“經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府”目標之后，法治政府建設就已成為中國行政改革的重頭戲。但是，“什么是法治政府”一直未獲得官方充分解釋，而如何衡量是否已建成法治政府也缺乏權威標準。2006年，深圳率先提出一套評估法治政府的指標體系，成為全國“第一個吃螃蟹”的城市。2008年，國務院法制辦公室與深圳市人民政府簽訂《關于推進深圳市加快建設法治政府的合作協議》。這是國務院法制辦第一次以協議方式支持地方法治政府建設。2009年1月8日，國務院法制辦公室發布國發【2009】3號文件推廣“深圳市法治政府建設指標體系”。“深圳版”法治政府體系包括12個大項、44個子項、225個細項。其中12個項目可歸類為行政法治的五個方面：人的法治化（工作人員依法行政的觀念、能力和編制法治化）、財的法治化（公共財政管理與支出法治化）、物的法治化（機構與職責的法治化）、行為的法治化（立法、決策、審批、處罰、信息公開等行為的法治化）、監督法治化（監督、責任和救濟法治化）。總體看來，“深圳版”主要遵循了2004年《依法行政綱要》的論證思路，并未注意到復雜的行政系統是一個組合性整體。系統的整體存在兩種類型，即加和性整體和組合性整體。加和性整體是指整體是各個孤立元素的總和。這些元素在孤立狀態中的特征，匯集起來，即可獲得整體的特征。組合性整體是指同一元素處于整體內部和處于整體外部是不一樣。如活人體內的心、肝、肺不同于經過解剖離開人體的心、肝、肺。即組合性整體特征依賴于部分之間特定關系的那些特征。（參見：馮·貝塔朗菲.一般系統論——基礎、發展和應用[M].林康義，等，譯.北京：清華大學文獻出版社，1987.）

近代科學局限于“存在的科學”，因此還原論（Reductionism）還原論是主張把高級運動形式還原為低級運動形式的一種哲學觀點。它認為現實生活中的每一種現象都可看成是更低級、更基本的現象的集合體或組成物，因而可以用低級運動形式的規律代替高級運動形式的規律。還原論派生出來的方法論手段就是對研究對象不斷進行分析，恢復其最原始的狀態，化復雜為簡單。十分盛行。隨著“演化的科學”在生物學和物理學領域的興起，科學研究的對象越來越轉向復雜系統。系統論認為系統整體和它的組分及組分總和之間的差別，是普遍存在并且具有重大意義的現象。系統科學由此得出一個基本結論：若干事物按照某種方式相互聯系而形成系統，就會產生它的組分及組分之和所沒有的新性質，即系統質或整體質。[3]這種觀念并非只有系統論者倡導。亞里士多德在《形而上學》說過：“整體不等于部分和”（The whole is not the same of its parts）。英國哲學家路易斯（G.H.lewes）于1875年提出整體具有一種“涌現”（ emergence，也稱“突現”）的性質，而這種性質是不能由其組成部分的性質與規律推出來的東西。亞里士多德稱這種性質為“組合方式”，也有稱為結構的東西，它是組成部分的行為所不能完全加以確定的。[4]

行政為作為一個系統，應該是組合型整體。當然，任何系統都具有加和式整體性。凡只涉及質量或能量之類的特性，由于物質不滅和能量守恒，整體必定等于部分之和。[5]從法治評估的科學性角度看，組合性整體的相關性以及系統整體具有由它的元素或組分總和起來卻不具有的特征才是關注的重點；而簡單加權的各個部分，是不能反映復雜的行政系統之基本特征的。

（二）國務院法治政府建設指標體系分析

2010年10月10日，國務院發布《關于加強法治政府建設的意見》（國發【2010】33號）（以下簡稱《法治政府意見》），提出加強法治政府建設的7項建設內容。隨后，我國共有23個省級政府公布了加強法治政府建設的實施意見（至2013年12月）。據不完全統計，有7個省級政府公布了具體考核體系。現已公布的各地法治政府指標建設體系具有如下特征：

1.“法治政府”與“依法行政”尚未形成明顯概念區分

法治政府建設指標的基本概念無疑是“法治政府”。但官方對這一概念的內涵并沒有進行清晰界定。這與世界范圍內現有的法治指標體系都建立在較為清晰的基本概念之上的情況形成了鮮明對比。

就公布的考核內容來看，各地并未區分開“法治政府”與“依法行政”的內涵。以2010年公布的《湖北省法治政府建設指標體系（試行）》與2013年6月1日實施的《廣東省法治政府建設指標體系（試行）》為例，二省的考核內容具有高度的重合性。追根究底，兩省的考核指標與《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》（國發【2008】17號）（以下簡稱《市縣依法行政決定》）提出的6項建設如出一轍。而《市縣依法行政決定》與《法治政府意見》的內容也有高度重合性。也就是說，2010年公布的國發《法治政府意見》雖未直接照搬深圳版法治政府指標體系的內容，但與《依法行政綱要》、《依法行政綱要實施意見》和《市縣依法行政決定》以來的遵循“依法行政”考核思路并無太大差異。兩者主要的區別在于依法行政偏重于考核政府部門的立法工作，而法治政府建設注重考核政府部門各項制度的建設。指標已經從注重考核“法”的水平，放到注重考核行政管理機制的運行效果上。表1：《依法行政綱要實施意見》、《市縣依法行政決定》、《法治政府意見》內容的比較表考核內容國務院辦公廳關于貫徹落實《全面推進依法行政實施綱要》的實施意見（國辦發【2004】24號）國務院關于加強市縣政府依法行政的決定（國發【各省的指標體系大致遵循了《法治政府意見》的內容，只有個別省在《法治政府意見》的基礎增加了一些的新考核維度。比如，《浙江省法治政府建設實施標準》（浙政發【2013】50號）增加了 “透明度”、“公眾參與”和“廉潔從政”等考核維度。重慶市區縣（自治縣）人民政府法治政府建設考核內容評分標準中增加了“行政管理方式轉變”的維度。可見，法治政府建設體系中許多指標與法治相關，但本質卻歸屬于憲制領域。政府立法與規范性文件的一致性屬于憲制問題，公眾參與屬于民主問題。憲制雖是維持法治的前提條件，但評估法治時沒必要做特別的政治性假設或者嘗試。因為將太多分離的要素堆積到一個單一總體概念（a single overarching concept）中會造成評估不能的后果。因此，將指標體系建構在被賦予太多內容的“厚”法治概念之上反而無法使法治水平得到客觀的評估。

內容國發【2010】33號湖北省法治政府建設指標體系內容廣東省法治政府

建設指標體系的內容依法行政的意識和能力制度建設科學民主決策公正文明執法政務公開行政監督和問責化解社會矛盾糾紛加強組織領導和督促檢查行政服務政府職能界定與

機構職責配置依法行政保障法治政府指標比較偏向于考核法律的形式特征。比如《浙江省法治政府建設考核評價體系（試行）》的“制度質量指標”中“規范文件合法性審查率”主要考核規范性文件事先經政府（部門）法制機構合法性審查的數量占發布總量的百分比；上級政府對下級政府（包括所屬部門）報送備案或者公眾提出異議的規章和規范性文件審查糾錯數量等。《廣東省法治政府建設指標體系（試行）》中“制度建設”中的量化指標中包括“規章、規范性文件的報備率和報備及時率、規范率均達100%，規范性文件的合法性審查審核率、統一發布率均達100%”的指標。規范性文件的報備率和報備及時率是非常形式化的標準；而規范性文件合法性審查審核率與規范文件的合法性也是二個問題。由此可見，我國法治政府建設仍然停留在依法而治（rule by law）的階段，主要考核法律規范在制訂和實施階段應達到的最低形式質量標準。換句話說，就是更關注“法”，而非“治”的水平。但是，法治建設中“治”（rule of law）的水平無疑更加重要。理想的法治評估至少應包括兩個方面：規則的質量和法律執行的質量。與法律執行相關的變量，如權力分立、司法審查、司法獨立、司法問責、檢察獨立性、公正審判，基本人權等變量都未包括在法治政府指標體系中。盡管司法領域的法治評估與政府領域法治評估的相關性（bivariate correlations）較低，但注重執行的法治評估是無法回避司法影響的。2013年12月31日公開征集意見的《行政訴訟法》修正案草案第14條規定：公民、法人或者其他組織在對具體行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查。該修正案若獲通過，法治評估應加入這方面的司法變量。

3.評估主要采取內部且定性的數據

法治評估的首要陷阱是難于避免特定視角造成的評估偏見。我國法治政府考核主體多為上級政府或本級人民政府法制部門。為避免行政系統內部考核流于形式，各地都設置了多種考核方式。浙江省法治政府考核評價分為內部評價（占總分值的50%）、專業機構評估（占總分值的35%）和社會滿意度測評（占總分值的15%）。廣東省法治政府建設每一項內容的量化指標中都包括“社會公眾對工作的總體滿意度（滿意率+基本滿意率）達80以上”的考核內容。考核雖然有內外結合方式，但是考核的數據幾乎全部來自政府內部。以浙江省公布的法治政府考核數據來源可見，除了“制度質量”中“同級人大對規章和規范性文件質量的評價”的數據來自人大常委會法工委，“矛盾糾紛化解”中的“執行法院生效裁判情況”來自法院，“廉潔從政”中“檢察機關對當地貪污賄賂類案件的查處數”來自檢察院之外，其他51項數據均來自政府部門。即使部分省級政府將外部機構和公眾滿意度等主觀感知納入考核內容，也很難擺脫行政機關（供應方）的影響。

另外，我國法治政府體系的評估體系比較簡單，常采用多項變量等值加權后的數值。而且這些簡單加權多使用定性數據。應該說，定性數據更容易受考核機關工作人員的主觀感知或者情緒波動影響。而評估中采用過多的定性數據必然會影響評估的公正性。比如廣東省考核“依法行政保障”的量化指標是“政府常務會議、部門辦公會議每年聽取依法行政工作匯報不少于1次”。 參見：《廣東省法治政府建設指標體系（試行）》（廣東省人民政府令第184號）第107條。每年聽取依法行政工作匯報的次數更多說明領導們是重視依法工作的。這里的定量指標其實是定性的。再如，《重慶市區縣（自治縣）人民政府法治政府建設考核內容及評份標準》中對所有的考核內容都設置了相應的分數。“完成好”記多少分，“完成不好”扣多少分 參見：《重慶市人民政府關于加快建設法治政府的若干意見》（渝府發（2010）97號）。。而“什么是完成好”和“什么是完成不好”仍然需要考核機關來定性。

因為法治是多維度的，建構一個以制度為面向的法治評估方案必然包含法治概念的內涵、社會傳統以及相關變量的配置結構。而這些概念、社會傳統以及相關變量之間的配置結構則通過不同的評估編程反映出來。當然，不同的法治編程會帶來完全不同評估的結果。我國現有的法治政府考核體系并未體現出這些組分之間的相關性。但是，有一點比較明確，單個審查法治的各個組分比將不必要的內容匯總到一個單一抽象的指標中會更利于評估。而建構一個更好的指標體系，的確需要不斷提高指標體系中變量的質量和盡量多地涵蓋法治概念中尚未開發演繹出的內容。

當然，沒有一個統一的理想公式來測量法治。在有些國家里，獨立司法是測量的關鍵因素，而另一些國家公訴人是法治被維護的關鍵因素；還有一些國家認為公民社會非常重要。總之，較好的指標體系都努力避免將法治評估簡單轉換為加權一些毫無關系的組件之平均值，或只作一刀切的主觀評價。

三、我國法治政府建設指標體系的改進建議

從全球范圍來看，法治評估存在許多陷阱。避免通過評估來考核一國法治水平或許是一個正確的選擇。但是，自2004年以來，我國開展的法治政府建設已然讓行政機關洞悉到評估是行政改革的便捷路徑。黨的十八大報告和十八屆三中全會報告都提出“到2020年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果”的目標。這其中就包括2020年建成法治政府這一宏偉目標。因此，如何改進和完善我國法治政府建設指標體系是當前的迫切任務。而改進和完善的關鍵是，我們如何才能不帶偏見的發展和更新我國現有的法治政府建設指標體系。為了實現這個目標，有必要從以下幾個方面對我國法治政府指標體系做出改進：

（一）增加薄的法治概念在指標體系中的權重

綜上所述，只有明確了我國法治建設的概念內涵才能生成一張完整的法治列表和一套可操作的考核指標。因為我國的法治政府建設是以法制建設為面向的治理改革，因此完全以薄法治概念取代厚法治概念是不太現實的。畢竟我國法治政府評估是一個通過政治力量推動的改革，終究無法回避善治中諸多政治因素發揮的作用。但加強薄法治概念相關的指數之權重分析仍是可行的。另外，使用更細粒度的變量去評估復雜的法治現象，可以避免出現變量加權后的混亂局面。比如對增加立法和司法機關對法律規范一致性審查的指標，顯然有利于評估法律規范性文件的質量。最后，應盡量選擇從需求方和供應方獲得的客觀數據進行評估。在不可能獲得客觀數據的情況下，也應選擇來自務實論據的主觀數據。只有建立一套客觀有效（validity）、可靠（reliability）、可操作的法治政府評估體系才能獲得客觀的評估結果。

（二）推動法治評估穩步的由內而外擴展

我國雖然重視政府法治建設，但忽略了法治系統性不容割裂的現實。是否有司法審查這個變量也能更好地說明政府法治建設的意圖。因此，建立一套能反映政府法治與司法領域的法治建設關系的二元相關性的評估指標顯得十分重要。畢竟不受法治約束的司法也是十分危險的。另外，增加司法領域的法治評估維度也能推動法治政府指標體系外部評估機制的建立。比如增加法院和檢察機構兩個獨立變量，就會增加兩個外部觀測的指標，也將更多地涵蓋與政府法治相關內容的評估。

（三）增強考核和改善的聯動機制設計

從表面上看，建構法治政府指標體系的意圖在于通過考核促進行政法治的達成。但從具體考核實效來看，各地的指標凸顯出重考核輕改進的特征。比如“深圳版”法治政府建設指標體系的結果被用作調整領導班子、選擇任用和獎懲領導干部的重要依據[6]。而浙江省指出“領導小組辦公室要根據考核評價情況，組織對各設區的市政府和省政府直屬各有關單位按考核評價結果分值高低進行排名，開展市、縣（市、區）政府和省政府直屬各有關單位年度法治政府建設（依法行政）先進單位評選。排名和評選結果則由省政府公布并通報表彰”參見：《浙江省法治政府建設實施標準》（浙政法【2013】50號）。。但是，這種“點名批評”的策略對于排名靠前的部門可起到激勵功效。然而，排名落后的政府部門也會采取不宣傳方式，來規避排名不利的后果。加之，各地的考核多為內部考核，并未強制規定將指標考核結果向社會公開。因此，考核后切實改革的動力恐怕也無需贅言了。基于此，法治政府建設不能只重考核，還應重視法治考核之后相關機制如何改進的問題。

從深層上看，我國建構法治政府指標體系并非僅僅只為了評估政府的法治水平，更是為了提升社會整體治理水平，包括更好地推動經濟發展和維持政治穩定。通過可預測的法治指標促進治理體系的改革和治理能力的提高，能激活經濟體在人力資源、實務和股票等方面的投資，誘發市場交易總量增加，增加經濟的活躍程度。但是，到底是法治中的哪里因素明顯地影響著這些經濟變量，仍然需要深入考察。所以，在法治政府指標體系中增加反饋（feedback）環節是一個必然的選擇。反饋機制能讓行政系統及時接受到系統改進和提高的指令，行政系統就自然會選擇恰當的改進方法。ML

參考文獻：

[1] Thomas Carothers. The Rule of Law Revival [J] . Foreign Affairs， 1998，77（2）：95-106.

[2] Brian Z·Tamanaha. On The Rule Of Law： History，Politics，Theory[M].Cambridge ： Cambridge University Press，2004.

[3] 苗東升.系統科學摘要[M].北京：中國人民大學出版社，2006：30.

[4] 顏澤賢，范冬萍，張華夏.系統科學導論——復雜性探索[M].北京：人民出版社，2006：98.

[5] 苗東升.系統科學大學生講稿[M].北京：中國人民大學出版社，2007：20-21.

[6] 吳兢，胡謀.法治政府指標深圳“試水”[N].人民日報，2009-05-13（13）.