基層治理法治化中的派駐檢察室工作檢視

陳星亮

內容摘要：派駐檢察室在憲法定位、職能設計等方面的不明確以及監督乏力，使其在基層治理法治化中面臨多重阻礙。破解該難題，可以定位于數據交互與應用的衛星城發展要求，建構平衡包容多元法治價值的張力架構，輔之“e”檢察資源的大數據管理模式，努力實現開放、互動的普惠式司法。

關鍵詞：派駐檢察室 法治化 平衡結構 大數據 衛星城

[基本案情]S省Q縣人民檢察院建立“數字化”監督信息平臺，將基層執法信息、惠農資金信息、案件訴訟信息等數據庫，融合建成“信息超市”。2014年7月，該院Y檢察室干警核查“信息超市”的小麥直補信息，發現轄區小吳村支部書記王某家補貼高于本村其他居民數倍，通過實地走訪發現王某存在套取小麥直補款的嫌疑，僅7天時間，派駐檢察室便協助該院反貪局對王某貪污一案立案偵查。2015年3月，該院M檢察室發現暫予監外執行罪犯王某，因吸食毒品被公安機關拘留，違反了社區矯正條例，于是及時提出收監執行的建議，同年4月王某被收監。

法治作為國家治理的常態模式，是保障社會秩序穩定的基礎。派駐檢察室作為基層治理法治化建設的重要組成，面對多元變動的社會、逐漸覺醒的公民，旺盛的司法需求，正因憲制價值不明、規則缺陷、落實浮躁而舉步維艱。欲“突圍”必變革，但是，改革必須堅持 “主體性中國”底色，莫偏執于理想的“法治國”。

建議以多元包容、權責平衡為價值導引，定位于派出院的“衛星城”，[1]塑造法意良善、規則理性、操作實用的張力構造，輔以大數據模式下的信息化，由此，持續性增加公民與司法的交流互動、減少法律適用的“負能量”，聚合民心于法治大旗之下。

一、派駐檢察室在基層治理法治化中面臨的多重阻礙

（一）憲制定位上不明確，價值正當性虛化

比之派出法庭、公安派出所、司法所等成熟派出機構，派駐檢察室設置上只有最高人民檢察院“內部”文件，即《人民檢察院鄉（鎮）檢察室工作條例》作為依據，缺失法律、法規層面上的規定。名不正則言不順，非規范性文件帶有較強政策性、臨時性，導致工作進展更多取決于黨委政府的認同支持度，易因工作重心或政策調整而轉變。

更重要的是，缺失有指引意義的憲制授權，權力責任如何有法的正當性？“缺乏相應的精神意識、觀念和情感等‘軟件系統支持的所謂法治……只有法治的外表和骨架而沒有內在的靈魂”。[2]若對權力何來何往、何處邊界都無法確定，檢察官憑何向民眾具備法治權威的承諾，進而獲得公眾內心的普遍認同？

（二）職能設計上泛化，難以真正取得公眾認同

創新的生命力在于不同質素整合下的“再生”。然而，實務中的職能設置，大多沒擺脫“口號化”，如C直轄市C區人民檢察院院提出的偵查兵、助推器、播種機、宣傳隊、減震器五大角色和窗口、紐帶、橋梁、觸角、基地五大作用，[3]可謂職能泛化的經典版，似乎全面、實則空洞，工作量恐怕連軸轉也完不成；甚或擴展服務職能到司法之外，如H省S市Z區人民檢察院Y鄉檢察室，為村民協調裝配信號基站、修公路、找農產品銷路，如此做法，就不難理解檢察機關轟轟烈烈投入，公民對司法的“饑渴”卻沒有明顯改善。

S省人民檢察院2015年出臺《規范派駐基層檢察室履行法律監督職能的意見》，理順工作關系、突出監督制約，[4]在結構法治化、職能系統性上有了長足進步，但是，只是檢察原生職能的復制延伸。理論上可操作性強，卻沒改變實用性不足的致命缺陷，創新止步于表面化，又何以在司法改革中成為“大檢察”的有機補充？若不能能動滿足社會多元、變動的法治需求，何以面對未來更復雜的法治隱患？

（三）監督發力上異化，缺乏針對性而效能低下

面對法律資源不富有的鄉土社會，派對駐檢察室作為突擊“小分隊”，施展空間開闊，尤其是事關公民切身利益的基層行政權，常因盲動而造成無可回旋的損失，當然，檢察監督不能缺席。然而，關系性社會結構、強大行政資源、體制內壓力等現實，派駐檢察室仿佛無意中弱化監督“本分”，如“派駐檢察工作開展較好的海南省，對行政執法的法律監督沒有展開”，[5]亮點經驗務虛多、務實少，“別尋他途”找典型。

此種表面明智的鴕鳥做法，難以觸及危害群眾利益的潛藏冰山，無作為則無地位，若無法使民眾成為改革的最大受益者，派駐檢察室制度恐怕難逃邊緣化的結局。檢察機關若對基層濫權者，都失去了一較高下的銳芒，何以讓黨和人民相信我們擁有勵圖法治的能力？

（四）時勢回應上消極，發展的持續力不足

“e”時代、大數據撲面而來，對接觸面廣、頭緒繁雜的派駐檢察室，可謂順勢躍進的大好機遇。然而，實務多是扭曲之舉，信息化僅僅是基礎網絡配套或文件傳批，不同信息源缺少貫通整合；或者不善用新技術廣布觸角，嚴重依賴行政權的“二手信息”，甚至受被監督者控制信息的負面影響；再或簡單定位于“群眾家門口的檢察院”，搞些“每日入戶、每周一村、四百活動”之類的運動，稀缺的司法資源，浪費于年底總結的數據羅列上。

其實“一臺電腦、一根數據線、一顆紅心、開門辦公”，即可解決過往難以企及的問題。究察扭曲的緣由，多是狹隘思維下的資源運用方式落伍，還有海量雜亂的信息面前，焦慮而不知何處下手。倘若信息化、大數據作為改革主干道，何來人力資源有限而困住檢力“下沉”論調？若“e”流無法溶入檢察人之“芯”，又何談法治資源的“深加工”？

二、法治進路上的治道主流：涵容正當、高效、平衡的張力結構

（一）法意內蘊上堅守“善法”之治而避“惡法”之治，以夯實法治的正當根基

1.堅守“善法”良治、穩步擴張法治機構

“制度是文化的肉身化，一如習俗是文化的實踐形式”，[6]因此，法治的正當性不光在治道強盛，更是“法治精神”的指引。[7]對派駐檢察室而言，身處復雜多變的轉型社會前沿，合理掌控“善法”、“惡法”治域，促“良法善意”化為公共文化，確保基層治理法治化的公共性。

宏觀層面上，堅定“善法”一貫以道之，反對明托法治“程序理政”之旗，暗離法治“治事為民”之維，扭曲法治的正義取向。例如，L縣人民檢察院將涉罪未成年人社會調查，交由未檢科和檢察室聯合開展，提高了工作效率，但是增加了泄露隱私的風險，有悖未成年人司法的保護優先本意。

微觀層面上，法之運用存乎一心，真正考驗不是規則繁雜，而是道德選擇是否良善：“惡法非法”，即事關公民直接利益的，采取保護優先，逐步弱化民眾對公共權力累積的負情緒，使秩序不至受到破壞式沖擊；[8]而“惡法亦法”，可作為民眾對抗權力濫用懈怠的依據，保持法治追求良善的趨向。

2.能動司法精選切入點，科學取配法治資源

建議遵循憲法下的政體慣例，立法確定派駐檢察室為人民法庭的對等機構，經當地人大常委會批準，根據人口數量、經濟狀況等設置，與派出所、司法所、人民法庭組成鄉鎮街道一級的司法體系。當然，“可以采取跨鄉鎮或者多鄉鎮合并設立，避免派駐農村檢察室設置上的行政性”。[9]

完善“黨委領導、人大指導、政府支持、檢察監督”的基層監督機制，[10]爭取黨委、人大下發規范性文件統籌各方，避免各自為政、減少體制內的阻力，也可以主動參與人大對行政執法的檢查，拓寬監督渠道，掃除監督措施有限的障礙。

（二）規則設計上追求“理性”之治而舍“感性”之治，以凸現法治的高效目標

1.職能配置抑制非理性

最高人民檢察院規定的派駐檢察室的七項職責，只是法律監督、化解社會矛盾、創新社會管理的綜合授權。顯然，現有資源難以支撐全面履職，況且派駐檢察室作為制度“新人”，具體實施上若不細加斟酌，易與檢察原生職能沖突。所以，與其四面出擊而力道不足，不若集力突破一面帶動全局。

建議以信息數據的收集、反饋、管理為核心，把受理控告申訴、線索收集核實、恢復性司法作為突破口，范圍外“有所不為”，防止大包大攬而效果不佳，也可借鑒美國社區檢察室的做法，以豐富、高效的檢察服務，為解決社區問題提供多元方案。

2.能動司法防止“一刀切”

善于主動發現問題，因地、因時制宜，以滿足“需要”為基礎，確定特色業務作為切入點，保障不同區位、行業的發展。例如S省多地分別探索了“漁業檢察室”、“環保檢察室”、“產業園區檢察室”，如Z省Y市人民檢察院的國際商貿城檢察室、S縣人民檢察院的輕紡城檢察室，實現有效保障專業市場。

對職務犯罪線索的挖掘，只宜限定為線索發現、事實初核，重點是線索頭緒少的案件，發揮出信息面廣的優勢，例如W市H區人民檢察院辦理某村受賄窩案，初查對象沒有留下有用線索而進入死胡同，該院某派駐檢察室通過線索排查，及時發現該村一位村干部近日因嫖娼被抓，該案由此得以突破。

3.法治導引社區管控長效化

突出依托社區理念。對和解可能的輕微刑事案件、簡易程序案件等，“案外工作”較多，授權派駐檢察室辦理，有發揮接近群眾、熟悉人脈優勢，便于有效化解矛盾。同時，檢察室可以對和解事項進行監督審查，案管部門對案件統一分流、統一出口，保障刑事和解的自愿及時、權威正當。

完善社區功能，建立“多方聯動化解矛盾糾紛”解決架構，引導公民合理有序表達訴求，努力將非法律因素通過法律方法過濾。例如S市人民檢察院Y檢察室發現，8年前何某妻子被打重傷，因證據不足而未賠償，何某長期上訪，家庭也陷入貧困，該檢察室查閱案卷后，依法為其申請被害人救助金，又與鄉政府協調解決了其社保問題，依法化解了這一信訪案件。

（三）執法方式上取道“實用”之治而棄“虛論”之治，以回應法治的監督專業化

1.“專業”監督限制權力濫用

以權力制約權力是現代法治的基本原理。檢察機關的立身之本是法律監督，“祛除”權力粗暴行使的陋習，是派駐檢察室工作的題中之義。要依靠黨的渠道、力量，增強執法監督的“態勢”和“能量”，[11]日常監督與單項違法的專項監督相結合，厲行對基層行政權、執法權的監控制約。

對投資大、群眾關注的項目資金，不能只做“浮光掠影”的表面文章，及時跟進、措施到位，完善基層公共產品的監督機制。例如S省Y市人民檢察院Z檢察室列席鎮街黨委擴大會議，對項目引進、城鎮改造等重大事項評估法律風險，目前建議叫停項目l6個，糾正惠民政策的違法行為36項。

2.“禁暴治奸”的同時，注重“弘風闡化”

監督權力與正氣化戾皆不可偏廢，倡導“穩定”、“自由”兼容，反對極端行為。同時，邀請黨委政府、社區組織及其成員共商應對，個案融入系統社會工程，注重分析犯罪原因，邀請社區成員擔任志愿者，協助預防和減少犯罪。

例如S省Y市人民檢察院制定《派駐檢察室信息員管理規定》，派駐檢察室根據地理位置、人口狀況、經濟發展等，聘請轄區三至五名基層干部、人大代表或群眾等為信息員，對職務犯罪、線索舉報等開設講堂，對社會不穩定因素座談交流，擴張法治正能量、及時掌握最新社情。

3.建構務實、便民、透明的監督渠道

法律監督的力量來源于人民。針對基層的管理漏洞、制度缺陷，綜合運用定期走訪、受理訴求、資料調取、信息通報、糾違反饋等，全面傾聽群眾呼聲、公開回應群眾關切、有效維護群眾權益。能當場答復或處理的，及時答復后登記，不能當場處理的，初審后依法分流、跟蹤并及時回復，以緩解民眾緊迫的司法饑渴。

同時，注重檢力共融來應對復雜情況。派駐檢察室與內設機構互通有無、取長補短，發揮好貼近基層群眾的優勢，做好涉檢風險評估預警、矛盾糾紛的先期調處，增強普遍性問題的動態監督，形成檢察室前方偵測、內設機構后方支援的合力。例如，Y縣人民檢察院整合派駐檢察室、民生檢察熱線、民生檢察聯絡員等，打造“三位一體”的檢察體系，提供更加便捷的法律支持。

三、派駐檢察室的“e”流聚合：“衛星城”全方位的數據服務，支撐起開放、互動的“e”檢察

（一）信息情報的注入吸納：廣布數據觸角完善“檢”聯網，為發展“e”檢察打好地基

1.“大數據”的全景觀察，促進檢力大提升

大數據時代比之以往的本質區別，即智能手機等工具的普及，任何所見所聞乃至各種細節，立即變成數據，數據由此開始爆炸。正是大數據全樣本、巨量的大優勢，明顯改善司法受制信息不足的痼疾，重新定義司法“供需”，有效支撐精確追溯過往的裁判結構，減少對邏輯推定或經驗準則的理性“虛化”以復原的依賴，促進靜態檢察運行向動態檢察互動的轉變。

2.派駐檢察室的數據縱橫優勢

數據時代并非那些靜態的數字，是資源共享、數據互動的網格。派駐檢察室要發揮貼近基層群眾、接近信息源的全覆蓋優勢，廣開言路、重點關注、持續更新，主動對接地方政務系統、基層綜治中心、農村懲防腐敗體系等平臺，融合城鄉建設、民生工程、執法司法等重點領域的監控，檢察機關統一業務應用系統向全方位的數據交互中心發展。例如，Z省S縣人民檢察院Y鎮檢察室和Y鎮監察分局，聯合對工程招標實施程序審查，通過現場監督、預防約談等9種方法，對資金管理、工程變更等犯罪易發多發環節開展預防。

3.民眾意見的大規模吸納，有利于發展檢察“數據云”

數據時代、“虛擬社會”開辟表達新途徑，突破了傳統的局限性，每個公民有機會參與、關注司法。因此，要改變運動型的群眾工作方法，增強檢察室的信息輻射，與數以億計基數的民眾持續互動，成片的活數據以不間斷“流”的形式，不斷融入“e”檢察。如此，檢察機關在快捷服務公眾的同時，還拉近了與公眾的心理距離，減少了信息交換中的誤差，可以獲取更多案件背后的復雜社情、訴求差異、利益轉換等信息，實現有效防范意見失序、累積爆發。

（二）“e”檢察的深度加工：派駐檢察室等資源池的優化聚合反應，實現檢察潛力的挖掘提升

1.建立大數據管理的檢察工作模式

當前，司法處在互聯網精神、專業主義的十字路口，這并不是非此即彼的單選題，而是一種化合反應的機遇。因為大數據的真正殺傷力，其實并不在于表面“量”大，而是“質”的“多元”、“多源”，在廣闊網格上交錯化合。[12]以派駐檢察室等平臺為基礎，建立資源池化的技術架構、高度集成的數據“反應堆”，推進經驗型管理轉變為數字化管理，以“定量分析、實證研究的科學方法”優化檢察決策。

同時，注重數字化平臺的應用反饋。派駐檢察室積極參與網上管理、網上監督、網上回復，以規范、公開、文明為主軸，處置上便捷細致、彈性精確，司法保護由“點狀化”向“普惠式”發展，為民眾提供微小而豐富、兼具安全信賴的司法“小確幸”。

2.統分結合的檢察數據開發機制

改變關聯案件信息碎片化導致的機制乏力現狀，必須打破檢察機關內部的信息壁壘。依托檢察業務統一應用系統，統籌偵查線索、追捕、追訴、抗訴、糾違乃至全局性的檢察事項，完善數據匯集、統計分析、預警研判等平臺。[13]例如直轄S市Q區人民檢察院2014年3月設立訴訟監督事務協調中心，各部門的專職監督員將立案、偵查、審判、執行信息和行政違法信息，全部納入訴訟違法信息數據庫，以供中心發現整理訴訟監督線索。

再者，海量數據共享、跟蹤監督、分析發掘為基礎，職務犯罪線索、立案違法、偵查違法、審判違法、刑罰執行違法等歸類分置，借助“云計算”定期作出階段性分析，對數據流進行讀取梳理、化合篩選，運用發散性思維發現“類問題”或“潛信息”，乃至為趨勢預測提供參照系。

3.數據文化、分析型人才是深度應用的鑰匙

我國培育數據化管理的體系有文化上的不適應，因為中國傳統習慣于含蓄的審美聯想、模糊的宏大情懷，常止步于嚴密邏輯、數據分析的論證。從某種意義上說，數據不僅是個技術符號，還是文化符號，提倡精確數據、基于事實的作風，更合乎法治強調邏輯、推崇理性的本性，數據爆炸為檢察文化的破繭創新提供了發展契機。

數據是戰略資源，處理數據的人才更是重點資源，因為機器只能替代重復性、常規性工作，但是，永遠無法取代人類的智慧。所以，提升檢察干警的數據加工能力，溶合個人經驗、系統數據、科學分析，探索專業“檢察官辦案負責制”是大勢所趨，如直轄S市自貿區檢察室，設置專業的刑事檢察、知識產權、涉外民商事等檢察官職位，以檢察官為獨立單元，以專業化“獨擋一面”提高信息數據的處置效率。

（三）檢察話語向公眾的開放、流動：創新檢務公開的傳播模式，促進公眾對檢察權的全面認知

1.檢務公開向更廣的開放、更快的反饋進發

歷史不止一次的證明，知識掌控群體的變化，會改變權力分配的結構。然而，“關注就是力量、圍觀改變世界”的“微時代”來臨，知識信息呈現大開放、廣流動，這意味著即個體獲得向權力挑戰的能力，不再是精英群體、特權階級掌控話語優勢的過往，公民正逐步擁有自我做主的可能空間，這為限制權力打下了良好的社會力量基礎。

派駐檢察室身處檢務公開的第一線，必須由受眾客體化、話語空洞口號化、硬性灌輸手段的“傳道者”身份，向平等開放姿態、內容親民豐富、立場專業理性的“傳播者”角色轉變，主動接受陽光下檢察權的檢視，讓公民對諸多司法關口有更直接、更真切的感受，真正成為法律進程的關注者、對話者、協商者和辯論者，檢察機關方能獲取更多尊重理解。

2.“e”檢察平臺提升檢務公開的品質

派駐檢察室可以整合現有的檢務公開資源，充分利用新媒體傳播快、影響大、社會動員能力強等特點，探索建立集網站、微博、微信、手機報和QQ群于一體的檢察網絡平臺，實現數據透明“全聯通”。例如S省Y市人民檢察院建成遠程視頻接訪、檢察微博、微信、手機短信服務平臺等六位一體的便民服務平臺，數字化監督平臺存儲惠農民生項目、訴訟執法、社區矯正等。

條件允許的地方，在檢務公開終端設置上不同類別的權限，允許當事人或公眾查閱觀看，展現檢察機關“天下為公”的信念。例如，S省Y市人民檢察院引進“中國檢察新媒體數字網絡平臺”項目，首期在8個鎮街便民服務中心、醫院等公共場所，安裝26臺大型液晶屏視頻終端。當然，開放并非無限制的，基于數據安全的考慮，應當設置嚴格的登錄授權、實時的查閱監控。

注釋：

[1]根據百度百科，“衛星城”的概念產生于英國，由美國學者泰勒正式提出，指在大城市外圍建立的既有就業崗位，又有較完善的住宅和公共設施的城鎮，是在大城市外圍或其以外附近地區，為分散中心城市的人口和工業而新建成或擴建的、具有相對獨立性的城鎮。派駐基層檢察室具備派出院的“衛星城”特點，即有一定的獨立性，與“母城”有一定距離（即源功能出現異質化），但是，行政管理、經濟財政、文化價值、工作生活（即檢察業務），與主體有十分密切聯系。

[2]姚建宗：《信仰：法治的精神意蘊》，載許章潤等：《法律信仰——中國語境及其意義》，廣西師范大學出版社2003年版，第43頁。

[3]該院提出的“五個角色”，即在基層一線廣泛收集執法信息的“偵查兵”、在基層依法正確履職的“助推器”、在基層宣傳貫徹政策法律的“播種機”、檢察機關執法公信力的“宣傳隊”和化解矛盾糾紛、促進基層和諧穩定的“減震器”；提出的“五大作用”即服務大局的“窗口”作用、聯系基層群眾的“紐帶”作用、接受社會監督的“橋梁”作用、延伸法律監督的“觸角”作用、培養鍛煉干部的“基地”作用

[4]該“意見”對檢察室法律監督的職能范圍作了明確界定：接收群眾舉報、控告、申訴，接待群眾來訪；發現、受理職務犯罪案件線索；開展職務犯罪預防工作；對公安派出所、司法所、人民法庭等基層單位有關執法司法活動進行法律監督；審查起訴輕微刑事案件；參與社會治安綜合治理和平安建設等。

[5]鮑峰、孫振江：《法治思維視野下完善派駐基層檢察室工作運行機制的若干建議》，載《法治思維與檢察工作》，中國檢察出版社2013版，第36頁。

[6]許章潤：《自由主義如何在中國落地》，載《學海》2014年第6期。

[7]“法治精神”是一個融善治、民主、共和、人權、自由、公正、理性等精神要素為一體的科學命題。

[8]中國超穩定政治體制、深蘊中庸和諧的文化，決定了常規司法改革宜“切香腸”方式，謹慎地遵循著“最小打亂”原則，對既存的多種規則體系的沖擊性，不能大于維持共同體框架日常運轉的基本需求。

[9]宋英輝：《檢察機關派駐農村檢察室的性質及職能》，載《人民檢察》2009年15期。

[10]J省G縣人民檢察院提出“黨委領導、人大支持、政府負責、檢察監督、部門司職”的基層行政執法監督模式：黨委對加強行政執法監督作出統一規定，對執法監督力量進行統一領導；人大對行政執法工作定期評議，并研究解決行政執法監督工作中重大疑難事項；政府及其法制部門對行政執法活動、執法過程和執法效能加強考核驗收；檢察機關依托派出檢察室，依法對行政執法進行靜態與動態監督，受理舉報、監督案件，糾正違法；基層行政執法主體依法履行行政執法職責，做到及時、有效、公開、公平、公正執法。

[11]J省G縣人民檢察院就行政執法監督，向縣委縣政府提出專項報告，后該縣委、縣政府專門出臺《關于加強基層行政執法與檢察監督銜接工作的實施意見》，把基層行政執法是否規范、可能涉嫌犯罪的案件是否依法及時移送檢察監督情況一并納入鄉鎮政府和有關部門的綜合考核評價體系。

[12]例如“克強指數”，工業用電量新增、鐵路貨運量新增和銀行中長期貸款新增的結合，這些數據，都可以去印證GDP真實的發展水平。

[13]偵查相關的通訊信息、身份信息、住宿信息、車輛通行信息、存貸款信息等公共數據，均有不菲價值，符合國家有關規定的前提下，自動納入大數據模式下的匯總、整合、分析范疇，利于精確打擊犯罪。