淺論社區發展的雙層支持系統

摘 要：社區發展是社區基于內外環境變遷的基礎上所推進的各種制度正向變遷的過程，具有明確的價值訴求和目標導向，其能夠依賴一定的社會環境和資源條件在社區內形成民主自治的制度與文化。從總體上說，社區發展可以構成兩大支持系統：一個是人力支持系統，包括社區內外所有參與社區民主自治的人才隊伍；另一個是物質支持系統，包括為社區發展所作的資金投入與硬件設施建設等。在人力支持系統，應著力解決角色分配、整合機制和評價體系三大問題；在物質支持系統，應合理運用社區配套資金，妥善區分和利用不同類型的社區硬件設施。這兩大支持系統在整個社區發展的良性運作中發揮著基石作用。

關 鍵 詞：社區發展；人力支持；物質支持

中圖分類號：D669.3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）04-0001-07

收稿日期：2016-01-10

作者簡介：龔翔榮（1978—），男，江西吉安人，暨南大學人文學院講師，博士研究生，研究方向為城市社區建設與治理。

基金項目：本文系2012年教育部人文社會科學研究青年基金項目“基于粗糙集理論的城市社區治理績效評價指標體系研究”的階段性成果，項目編號：12YJCZH058；受中央高校基本科研業務費專項資金“善治視角下的社區治理績效評價指標研究”資助。

社區發展是基于社區內外環境基礎上所推進的各種社區制度的正向變遷過程，已經成為影響社區建設成效的關鍵性因素。[1]顯而易見，社區正朝著多元治理趨勢發展，即在社區外部，政府、社會和市場等多元主體共同參與，以實現社區善治；在社區內部，各類具體的人員和要素共同作用，以實現社區善治。目前，學界多傾向于從內涵和主體兩個角度討論社區發展，一方面將社區發展與經濟、社會生活等諸多領域密切聯系起來，致力于實現社區經濟發展、社會安全、提升居民公共健康水平等綜合性目標；[2]另一方面積極推動政府、社會和市場主體的多元性合作，解決社區發展的外部性約束問題。[3]而相對于社區內部，社區發展存在何種支持系統則關注較少。本文試圖在治理視角下分析社區內部的人力支持和物質支持兩大系統，并提出整合和發展兩大支持系統的設想。

一、社區發展的人力支持系統

對于社區乃至整個社會而言，人都是發展的核心，其既是社區發展的目的和意義所在，也是社區發展中強勁和持久的動力所在。一個社區的發展成功與否，在于其能否時刻以實現社區中人的目標為依歸，在于能否充分調動社區內外各類人員參與到社區中并形成合力。從社區的現實出發，存在著不同的人員分類，并依賴他們不同的角色組合形成了有效的人力支持系統。

（一）社區發展的人力支持類型

從數量上恐怕難以明確在社區發展中究竟需要什么樣的人和多少人參與到社區中來，正如在社區事務參與過程中需要多元主體參與進來一樣，但可以明確的是，社區發展中的人力資源類型是多元互補的，并共同推進社區的發展。從社區現實經驗來看，至少可以分為如下五種人力支持類型：

⒈社區“兩委”成員及工作人員。社區“兩委”指的是社區黨委和社區居委會。從我國體制沿革和現行制度看，“兩委”組織既屬于目前體制內的機構，又是社區自治組織，管理著社區諸多事務，因而是社區中的重要力量，而其組成人員和工作人員自然成為社區發展中人力支持系統中不可或缺的一部分，諸多具體的社區工作均由社區“兩委”成員及工作人員承擔。

⒉社區專職社工。社區專職社工是在社區內從事社會工作的各類專職人才，排除了社區“兩委”成員及工作人員。在社區內，盡管“兩委”成員及工作人員也承擔著諸多的具體社會工作，具備專業社工資格和能力，但兩者的工作內容和性質不完全相同，而且具有明顯的差異。社區專職社工是在社區內積極活動的社工組織中的專業人才，是針對社區中兒童、婦女、老人和貧困人口等弱勢群體進行專業性輔導的人員，既可以包括社區外的社工組織承接政府購買服務后進入社區開展社工服務的專業社工人員，也可以包括扎根于某一社區內的社工服務站等組織所開展的弱勢群體幫扶活動的社工人員。

⒊社區各類精英。早期的精英理論認為，極少數精英才是社會發展推動的絕對力量，但隨著該理論的發展，精英已轉為多元的，相對的，而非單一的，絕對的，并且在不同組織和不同地域中都會存在各類精英，如政治精英、經濟精英和文化精英等，他們往往在特定組織和地域中發揮著超出一般人的作用。因此，城市社區精英應是社區中的“積極分子”，即擁有參與熱情[4]并“擁有一定優勢的社會資源，參加社區公共權力的分配與運作，能夠對社區公共事務產生影響的人群總體”。[5]從更廣義上理解，城市社區精英應是活躍于社區當中、具有一定優勢的社會資源，積極參與社區各項事務并產生關鍵性影響的本社區居民。

⒋社區義工與志愿者。相對于上述三種人力支持類型，社區義工和志愿者是社區發展必要的補充。社區義工和志愿者常常以階段性服務為目標，以靈活的方式參與社區活動，但對社區發展卻發揮了重要的作用。在社區中常常活躍著兩類義工和志愿者：一類是本社區的居民義工和志愿者，一類是社區以外的社會義工和志愿者。他們往往通過傳統的居委會組織來參與社區活動，或者通過相應的社會組織介入社區活動，也有少數人以個人身份參與社區活動。

⒌社區服務企業人員。社區服務企業人員是指在社區中承擔市場化服務的企業中的人員，如社區中物業公司人員、家政服務企業人員等。雖然他們以市場交易為準則提供各種社區服務，其性質帶有明顯的商業性，然而這些人員對于社區發展也發揮了積極的作用，同樣屬于社區發展的人力支持系統。

（二）人力支持系統建設中應考慮的問題

為保證上述五個主體能夠在社區發展中充分發揮作用，應重點解決以下三個問題：

人力支持系統建設流程

⒈角色分配問題。角色分配問題應是人力支持系統建設中的核心問題。從社區治理視角來看，社區發展并不只依賴政府或者社區居委會等單一的中心主體所推動，而是由多中心主體共同努力的結果，包括來自社區內外的組織和個人。因此，只有進行合理的角色分配和職責分工，才能保證其承擔自身角色設定的責任和義務，有序地參與到社區發展建設中來。而且只有進行合理的角色分配和職責分工，才能夠保障各參與主體的功能互補，即通過角色互換和角色互補實現無縫隙銜接。

⒉整合機制問題。整合機制是為了建立相應的制度以激勵和規約社區發展中的各類人員，這些制度包括正式的和非正式、強制性和非強制性的、暫時性的和長期性的。原子化的角色分配會造成主體過于關注自身的角色和職責而忽略角色之間的配合，同時也容易在關注自身角色的過程中忽略自身的目標從而產生對社區發展的反作用力，從而導致各類人員間難以形成合力。對于社區發展可以采用自主組織理論，實現良好的治理，但在自主治理過程中面臨三個難題：制度供給、可信承諾和相互監督。[6]

事實上，這三個難題正是人力支持系統建設整合機制中所必須面對的：⑴整合機制由誰來設計？很明顯，政府是重要的設計者，具有較高的制度權威，但政府若過多介入，勢必會導致這種整合機制的僵化。因此，在整合機制的制度供給上，社區“兩委”應成為重要主體，同時也能夠為整合機制搭建一個溝通的平臺。⑵如何防止合作中的各種機會主義？相較于社區“兩委”成員和社區專職社工來說，對于他們的可信承諾要求會高一些，因為他們承擔著社區發展中的制度化任務；而相較于社區各類精英和社區義工來說，對他們的可信承諾要求相對低一些，因為他們往往居于補充地位。⑶如何保證他們能夠獲得激勵并防范違規行為？激勵的原動力來自于自身利益與實現利益的結合，即在社區發展所追求利益的過程中滿足了人員自身利益的獲取，這種利益的滿足并非純粹的物質利益，也可以是精神和道德層面上的。同樣，最有效的監督并非依賴絕對的第三方和自上而下的監督，而是來自于自我監督和相互監督，讓主體間相互補充，相互促進。

總之，這種整合機制的建立需要對各類角色進行科學、合理分配，通過橫向和縱向的協調與行動，排除各種因素的干擾，更好地利用社區資源，促使不同主體和人員團結協作，為社區居民提供無縫隙的社區服務。

⒊評價體系問題。評價體系的建立涉及對不同主體和人員在社區發展中的績效評價，從而達到衡量不同主體和人員服務水平和能力，對后續社區服務的開展提供糾偏的依據，最終形成人力資源支持系統建設的回路的目的。評價體系的建立容易被忽視，因為在社區發展過程中，上述主體和人員從事的社區服務帶有公益性和利他性。因此，通常情況下，人們不愿意對他們的服務水平和能力進行評價和衡量。然而這一做法導致的后果是不能為社區服務水平的提高提供持續發展的空間，同時也無法衡量主體間的績效水平。

因此，建立合理的評價體系來評估社區發展的參與主體和人員是有必要的。⑴評價主體的選擇。在傳統思路中，以政府為核心的評估主體具有權威性，但其無法解決評估的服務性問題，割裂了提供者和接受者的關系，況且政府本身就是社區服務的提供者之一，因此，單純地以政府為核心評估主體并不科學。為了讓評價體系具備更強的客觀性和解釋性，必然要引入社區服務接受者——社區居民作為重要的評估主體，從而保證整個評估的合理性。⑵評價指標與標準的確定。判定各類主體和人員的服務效果依賴的是客觀的指標和標準，但過于苛刻的指標和標準在運用過程中會挫傷社區各類主體和成員的積極性，因此，在指標和標準選定過程中應注意強制性與非強制性、結果與過程導向、定量與定性所帶來的積極影響和消極后果。⑶評價結果的運用。評價結果應著重用于對前期角色分配的合理性和整合機制的有效性進行糾偏和指導，而不是用于對各類主體和成員獎懲標準的確立和后期工作的督促與規約。當然，鑒于上述各類主體在社區發展中承擔的不同程度的制度化任務，該評價結果可以用于對相關主體的獎罰標準和后期工作的督促與規約，如針對社區“兩委”成員對社區公共事務的完成情況、社區專職社工的工作績效的檢驗等。

綜上所述，社區發展人力支持系統的建設并非一蹴而就，需要在建設過程中不斷地進行適當的角色分配，建立有效的整合機制，形成社區合力，最終用客觀的評價體系來衡量主體與成員的狀況，確立獎罰標準并對后期工作進行督促與規約，對角色分配的合理性和整合機制的有效性進行糾偏和指導。

二、社區發展的物質支持系統

如果說社區發展的人力支持系統是社區發展的無形資源，是社區發展的最終目的和目標，那么社區發展的物質支持系統則是社區發展的有形資源，對社區發展起著至關重要的作用，是社區人力支持的有形載體和基石，兩者缺一不可，互為補充。社區發展的物質支持系統包括兩部分：一個是社區配套資金，包括直接和間接資金，但不只限于相關社區組織所擁有的資金額度。另一個是社區的硬件設施，包括社區用于公共服務的各類硬件設施，如體育器材、老年之家、社區圖書館、社區康復器材等。

（一）社區配套資金

社區發展離不開相關資金的支持，從居委會的日常運作、人員編制與物資設備的購置到社區日常服務的開展與持續，都需要有資金作保障。沒有資金，社區發展就無法維系，因而資金是維持社區發展不可缺少的因素。筆者認為，在資金問題上應從以下三方面考慮。

⒈社區資金籌措的來源。社區資金籌措的主體大致歸為兩類：一類是居于傳統體制內的社區居委會，另一類是居于體制外的新興社區社會（民間）組織。這兩類主體是社區發展中獲取社區資金的主要主體，也是社區資金的主要使用者和支配者。對于社區這樣一個公共利益集聚的區域，只有在資金籌措渠道上多元化，才能有效化解社區資金不足的矛盾。⑴社區居委會工作人員的工資和維持社區日常工作的開支應由政府全額支付，這樣，才能保證社區居委會自身的運作。雖然社區居委會是群眾性自治組織，但社區居委會一直承擔著政府基層行政事務，如計劃生育、低保工作、社區治安、養老服務、殘疾人康復、社區沖突調解等。而且從世界各國的經驗來看，基層社區組織工作人員的工資和日常工作開支都是由政府承擔的，如美國“社區董事會的部分工作人員和維持社區日常工作的開支是由市政府撥款的。以紐約市為例，1994年紐約市政府撥給下屬59個社區的經費為961萬美元。”[7]⑵政府通過社區專項項目的形式對社區進行政府購買服務，以資助社區專項活動和設施建設。這種資助的對象既可以包括社區居委會，也可以包括社區內有資質的各類公益性組織。這樣，不僅能夠增強社區轄區單位、社區組織以及社區成員的參與意識，充分發揮街道、社區的主體作用，也能夠最大限度地開發和利用社區資源，建立健全社區共建激勵機制。此外，借助社會力量對社區發展過程中開展的活動和專項項目進行贊助和捐助，如向所在社區的企業和單位尋求贊助。目前，積極承擔社會責任已成為企業與社會共同的目標，企業也愿意把對社區發展的支持作為其實現社會責任和回報社會的渠道之一，因而獲得所在社區企業的贊助和支持，能夠使社區和企業雙贏。⑶推進慈善事業社區化，使社區福利更具有直接性。在這一過程中，強調的是社區應扮演更加積極主動的角色，依托社區政府部門、營利部門和非營利部門的最優化合作機制，最大限度地滿足社區發展需求，提升慈善事業和社區發展水平。在慈善資源的募集和整合上，社區化的慈善事業最接近社區居民，因此，應充分挖掘社區的人力、物力、財力等慈善資源，鼓勵社區居民的慈善捐助行為；在慈善資源的分配上，大而統之的慈善項目有時很難滿足不同地區、不同層面社會成員的特殊需求，而社區化的慈善事業以社區居民為基礎，在廣泛調查和評估的基礎上，更能夠滿足個人、家庭及組織的不同需求。

⒉社區資金的管理與運用。社區資金具有公共性，區別于個人或企業的資產，因而在社區資金的管理和使用上更具有特殊性。為了保證社區資金管理和使用的公正與有效，應遵守以下幾項原則：⑴明確資金使用的范圍和用途。根據不同的來源渠道，社區資金在不同領域有其明確的范圍和用途。例如：用于社區工作人員的工資發放資金，用于社區專項活動資金等等，這些資金必須嚴格按照資金設立的范圍和用途使用，以此保證資金的正當性和合理性。⑵建立資金管理和使用的民主決策機制。即通過完善的民主決策機制保證資金管理和使用上的正確性而不至于被濫用，同時嚴格執行相關的使用程序，確保資金的合理使用。這一民主決策機制要求社區在充分收集信息的基礎上，通過社區多元主體的咨詢論證來確定資金使用方案。⑶資金管理和使用的最優價值原則。最優價值原則是確保社區各項服務收到高效益的一種方式，其要求社區管理機構確定資金支出的目標，提供高質量的社區服務，合理地使用公共資金。最優價值原則的核心要求就是經濟有效地分配與使用資金，提高資金使用的效率， 保證社區成員具有同等權利享受社區資源。

⒊社區資金的審核與監督。社區資金的審核與監督是保證資金良性使用的有效救濟手段，也是糾偏的保護性措施。可以說，沒有社區資金的審核與監督，也就無法判斷社區資金是否得到正確使用，也就無法獲得下一步社區資金如何使用的建議。在對社區資金審核與監督環節上，應關注兩個問題：⑴審核和監督的主體。首先，資金來源主體是當然的審核與監督主體，也就是說，根據不同的資金來源渠道，政府、企業和相關慈善機構等都應作為社區資金的審核和監督主體，其有權要求社區提供全面的資金使用記錄。其次，社區居委會和其他組織也是重要的審核和監督主體，尤其應以社區居委會為主，其應成為社區眾多組織中核心的監督主體。通過社區居委會來審核和監督其他社區組織的資金使用狀況，也是社區居委會作為社區群眾自治性組織的重要職責。再次，社區內組織和居民也是社區資金審核和監督的主體之一，社區資金使用的最終目的是實現社區內組織和居民的各種目標，因而作為最直接的受益者和被接受者，他們有權獲得資金使用的信息，以此來審核和監督相關組織和個人在社區資金使用上的正確性。 同時，還可以視情況需要引入“第三方”審核和監督機構，即社區以外的中介機構，此類機構可以根據社區發展的成熟度進行適當選擇，既可以是外界的獨立審計機構如會計事務所，也可以是外界的權威性機構如相關的評估機構等。⑵社區資金審核和監督的形式。首先，必須有嚴格的資金使用賬本制度，通過書面記錄的方式記載每一項社區服務使用的資金額度與用途，以備審核和監督；其次，實現社區資金收支兩條線管理，確保資金不過分集中在少數人手上，保證資金使用的安全；再次，建立社區資金使用監督委員會，通過組建多元化的監督委員會，定期審查社區資金的使用狀況；第四，定期公開社區資金使用狀況，接受社區組織和居民的監督；最后，建立相應的獎懲制度，對使用社區資金的組織和人員根據績效和實際情況予以相應的獎勵和懲罰。

（二）社區硬件設施

社區硬件設施是社區內組織和居民開展社區服務和活動所必需的空間場所、工具和設備以及必須耗費的各類材料和能源，包括辦公場所、社區公共場所、各類器材、圖書音像資料等，是社區賴以生存和發展的物質基礎。社區硬件設施的好壞與齊全與否直接制約著社區服務的開展。

⒈社區硬件設施的需求種類。社區作為居民的自治領域，根據排他性和共有性物品的屬性，其硬件設施大致可分為四類：私益物品、公益物品、收費物品和公共池塘資源。其中，公益物品和公共池塘資源統稱為集體物品。[8]將社區硬件設施分為四大類的目的在于能夠從供給途徑上提供一個有效的方法，并對相應的硬件設施給予最有效的使用。⑴屬于私益物品的社區商業設施。這些社區硬件設施往往帶有私人營利性質，如在社區內提供購物商場、飯館和家政服務等。這些設施齊全與否往往直接影響到社區生活的便利程度，雖不是社區的公共設施，但政府和社區有必要對這部分硬件設施進行統籌規劃。⑵屬于公益物品的社區硬件設施。這些硬件設施帶有公益非營利性質，如社區的空間環境、道路交通設施、配套義務教育設施、公共體育設施、公共安全設施等。這些設施應根據自身的外溢性和社區本身資金的限度來提供，例如社區配套義務教育設施（中小學校等）往往依賴政府直接提供，社區公共體育設施由于社區資金限度也需要政府直接提供，還有諸如社區的辦公場所、公共安全設施等都應該直接由政府提供或借助社區自治組織平臺間接提供。⑶屬于收費物品的社區硬件設施。這些設施由于帶有一定的排他性且具有共同使用的特征，因而按照純粹的公共物品和私人物品來處理顯然不妥，如社區內的有償養老服務場所、非義務教育場所，社區圖書館、殘疾人康復中心以及社區醫療衛生服務站等。這些設施可以通過多元主體共同投資，考慮到它的排他性，可以進行適當的有償服務，但又不能純粹按照市場原則來運作。⑷屬于公共池塘資源的社區硬件設施。這一類設施在社區內相對較少，而且往往外溢性明顯，所以難以集中在社區范圍內。只有相關配套設施如公共綠地、水電和煤氣管道等與社區密切相關。

⒉社區硬件設施的利用與管理。上述社區硬件設施是一個龐大的體系，采取單一的主體進行利用和管理顯然是不切實際的，也難以達到高效率，因而在利用和管理過程中應遵守以下原則：⑴所有者或使用者管理的原則。對于私人物品性質的社區硬件設施，管理者主體自然是投資者和所有者，而且屬于市場行為。而對于公益物品，其投資者往往是代表公民和居民的政府或社區組織，極容易因“公地悲劇”而導致社區硬件管理上的缺失。因此，在管理過程中，應堅持“誰使用，誰管理”的原則，以明確管理的責任。例如：對于純公共物品的社區硬件設施，可以委托恰當的代理人來實施管理，因為代理人是社區硬件設施的使用者。對于收費物品和資源類物品也可以依照使用者管理原則，如有償養老服務由相應的社區服務中心提供，因而相應的社區服務中心就應被確立為社區硬件設施的管理者。⑵民主決策和監督原則。針對社區內硬件設施的設立完善、布局規劃、維修保養、收益分配等問題，應遵循民主決策和監督的原則。涉及到重大的社區硬件設施的設立和移除等問題，應啟動民主決策機制，同樣，對于這些重大設施的收益分配和維修保養也要啟動民主監督機制，以確保社區硬件設施能夠被合理使用并得到有效管理。⑶有效利用原則。這是社區硬件設施使用和管理的價值目標，也是社區硬件建設所要追求的結果。而社區硬件設施使用的有效性有賴于對社區硬件設施的效率、效果和公平性進行檢驗，以確保它們的使用價值最大化。

總之，社區對于硬件設施的需求是多元的，既需要私人物品性質的社區硬件，也需要公共物品性質的社區硬件，還需要收費物品和公共資源類的物品，由它們共同滿足社區居民的物質文化需要。同時在管理上也是復雜和審慎的，既要保證其利用的有效性，也要保證管理方面的效率，還要保證其使用和管理過程的民主性和公平性。

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（責任編輯：高 靜）