社會主義法治行政文化：內涵、理據及路徑

摘 要：社會主義法治行政文化是我國行政文化的重要組成部分，包含了社會主義法制的基本要義，與“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的基本要求相契合。社會主義法治行政文化是依法行政的重要依據，體現了社會主義行政精神的基本要旨。馬克思主義法治思想、社會主義行政文化理論和西方行政文化理論是社會主義法治行政文化存在的理論基礎和依據。在社會轉型期，要繼續發揮社會主義法治行政文化的正向作用，需要在培育行政法治理念、完善行政法律制度、加強行政組織建設和吸收優秀行政文化等方面下功夫。

關 鍵 詞：法治行政文化；依法治國；路徑選擇

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）04-0013-06

收稿日期：2016-01-27

作者簡介： 秦勃（1979—），男，湖南桂陽人，法學博士，中共湖南省直機關黨校副教授，研究方向為公共政策與公共事務。

黨的十八屆四中全會明確指出，要堅持和拓展中國特色社會主義法治道路，全面推進依法治國，建設社會主義法治國家。建設社會主義法治國家離不開法治行政，而要促進我國法治行政的實現，必須要在我國培養法治精神和法治文化，樹立民眾對法治的堅定信念。[1]換言之，全面、有序地推進我國依法治國的基本方略必須重視社會主義法治行政文化。

一、社會主義法治行政文化的內涵

文化是人類在改造客觀世界和主觀世界過程中所形成的活動模式以及賦予這些活動模式重要性的符號化結構，是人類內在世界的外在表現。行政文化是指由國家行政組織的物質設施、組織制度和行政組織及人員所應共同具有的思想、價值觀念、思維模式、心理狀態、行為標準、生活方式等所整合的一種獨特的文化模式。[2]作為行政文化的一個重要組成部分，法治行政文化體現的是行政主體在行政管理實踐中長期形成的道德觀念、思維模式、價值理念、行為規范以及承載這些精神產物的物質載體的綜合。社會主義法治行政文化承載著廣大人民群眾對自身利益訴求能夠得到公正對待的深切期盼和對推進國家治理體系與治理能力現代化的堅定信心。這種信心來源于社會主義制度自身的優越性和社會主義法治賦予行政文化的深刻內涵。

⒈社會主義法治行政文化包含社會主義法制的基本要義。社會主義民主的法律化、制度化代表了全體人民的根本利益，是工人階級領導下的全體人民意志的具體體現。社會主義法制是立法、執法、守法的總稱，是社會主義法律與制度的靜態表述和精神體現。其“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的基本要求在社會主義法治行政文化中得到了充分的體現。第一，社會主義法治行政文化為立法提供了重要基礎。社會主義事業的社會秩序和社會關系需要符合社會主義國家國情的法律、法規、條例、決議等來維護，只有這樣，才能使其具有制度化和法律化的性質，才能將社會主義國家全體人民的共同意志上升為國家意志。社會主義法治行政文化是對我國公共行政的基本認知、價值取向和具體操作的直接反映，體現了在制度安排中應當遵循的基本原則和行為底線。第二，社會主義法治行政文化包含著全體人民普遍守法的意蘊。即要做到“有法必依”，要實現民主的制度化和法律化，要“使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”，[3]要使一切行政活動都在法律框架內進行，不能有任何僭越法律，甚至踐踏法律的行政行為。第三，社會主義法治行政文化是行政主體在進行具體的行政活動和具體的行政行為時所包含的特定的行為規范。它要求行政主體尤其是執法機關和執法人員在實施具體行政行為時要根據具體的情況和法律規定確定從嚴或從寬處理，以維護法律的權威。第四，掌握公共權力的行政執法人員必須尊重和維護廣大人民群眾的合法權益，保障人民群眾的正當權利和訴求。社會主義法治行政文化蘊含著法律面前人人平等的基本理念，其要求行政人員要正確行使人民所賦予的執法權力，堅決打擊和制裁一切違法犯罪行為。

⒉社會主義法治行政文化是依法行政的重要依據。推進依法治國、建設法治國家離不開社會主義法治理念的推廣與落實。建設法治社會、法治國家、法治政府是依法治國的基本要求和應有之義。建設法治政府有利于完善社會主義市場經濟體制，而依法行政是建設法治政府的基本前提和重要保障。依法行政是指行政機關在行使行政權力、管理公共事務時必須由憲法和法律授權，并且依據憲法和法律的規定正確地行使權力。[4]政府作為公共行政的最重要主體，是法律法規的應然實施者和帶頭遵守者，而其在遵守、實施法律法規的過程中必然會受到各種行政文化的影響，即政府以何種行政文化來指導自身的具體行政行為，將直接關系到政府的行政行為是“依法”還是“違法”。社會主義法治行政文化尊崇“規矩”意識，即政府所掌握的行政權力必須授予有據、行使有規、監督有效，必須在法律和制度的框架內行使，而絕不允許有任何逾越法律和制度的“越軌行為”，也絕不允許出現行政權力的缺失和濫用。社會主義法治行政文化堅決抵制“行政權大于法”的現象。“行政權大于法”是人治理念的延續，是“官本位”思想的遺毒。這種思想發展到極致就表現為“我就是法”“權大于法”，依法行政變成依言行政，依上級領導的意圖行政。[5]而社會主義法治行政文化則要求一切行政管理活動都要在法律范圍內進行，所有執法人員必須依照法律辦事，不斷提高自身素質，帶頭尊法、敬法，帶頭守法、執法。只有這樣，才有利于發展社會主義法治理念，并推進社會主義政治文明建設。

⒊社會主義法治行政文化體現了社會主義行政精神。行政精神是行政意識發展水平及其積極成果的體現和概括，[6]是行政思想和行政道德的總和。社會主義行政精神體現了公共精神和法治理念，體現了社會主義國家的性質、政權所代表的階級利益和全體人民的共同利益。在我國，社會主義行政精神要求必須堅持社會主義道路，堅持中國共產黨的領導，堅持四項基本原則，堅持社會主義核心價值體系，而這也正是社會主義法治行政文化的題中應有之義。如前所述，社會主義法治行政文化體現了社會主義法制意識，是對我國社會主義法律制度、法治方式以及由此建立的社會秩序的反映，也是對我國社會主義法制建設、發展和完善等要求的反映。[7]社會主義法治行政文化所具有的深刻內涵同時又是我國社會主義行政精神的內在要求和基本準則，二者既相互聯系又相互區別，既相互影響又相互作用，既相互包含又相互轉化。社會主義法治行政文化通過社會主義行政精神對行政組織目標的性質產生影響，以此在具體的行政活動中弘揚社會主義法治精神，樹立正確的行政價值和行政信念。隨著我國建設法治國家戰略的不斷推進和政治體制改革的不斷深入，社會主義法治行政文化深入人心。在行政體系內部，人民利益原則、民主集中制、議行合一、依法行政、勤政廉政已成為當前我國行政文化的主流，民主參與意識空前高漲，追求科學、效率成為基本的行政價值，[8]社會主義法治行政文化受到了高度的重視，社會主義行政精神為社會主義建設提供了不竭的動力。

二、社會主義法治行政

文化的理論基礎

社會主義法治行政文化是社會主義國家行政管理過程中重要的精神指南和行為準則，是當前我國推進治理體系和治理能力現代化，實現公平正義的重要保障。社會主義法治行政文化并不是憑空產生的一種文化形式，其存在有著一定的理論基礎和理論依據。

⒈馬克思主義法治思想。馬克思主義法治思想認為，一國最高的統治者是代表反映最廣大人民利益和意志的法律，所有的人，包括執政黨都應在憲法和法律之下生活。[9]與馬克思主義法治思想相區別的其它法治理念，要么以唯心主義為圭臬，要么建立在遵從機械唯物主義自然法的基礎之上。這些法治理念指導下的國家行政始終無法脫離階級的政治色彩，其民眾無法享受到應有的社會公平正義，也無法履行民主的社會權利，這從古希臘、古羅馬城邦政治時期以及古代中國封建專制中可以找到例證。

馬克思主義法治思想以辯證唯物主義和歷史唯物主義為基礎，是在指導無產階級認識世界和改造世界的過程中逐漸形成的。盡管其創始人們并沒有專門闡述過法治思想甚至極少運用到“法治”這個詞匯，但這并不能否認馬克思主義創始人在揭示法的本質、分析社會經濟與法律之間的關系、指導社會主義民主中所閃爍的法治思想的光芒。早期的馬克思十分注重自由在法律規范中的重要作用，或者說十分重視法律規范中對人民自由的規定。他認為，真正的法律應該與自由權利保持一致，“因為法律上所承認的自由在一個國家中是以法律形式存在的。”[10]在《德意志意識形態》中，馬克思認為：作為上層建筑的法在整個有機社會系統中十分重要，但這并不代表法是沒有約束的，恰恰相反，法同樣要受到社會的制約。他還認為：經濟關系與法權關系十分緊密，法權關系是一種反應經濟關系的意志關系，“這種法權關系或意志關系的內容是由這種經濟關系本身所決定的。”[11]恩格斯從唯物主義的角度闡述了法律的產生過程，他認為：在社會早期，需要把每天重復著的生產、分配和交換用一個共同規則概括，這個規則首先表現為習慣，后來便成了法律。[12]法律是調適社會行為的準則，是人們共同遵守的規則。恩格斯運用階級斗爭理論指出無產階級要運用法學武器與資產階級進行斗爭，他認為：“正如資產階級在反對貴族的斗爭中一度按照傳統抱有神學世界觀一樣，無產階級起初也從敵人那里學會了法學的思維方式，并從中尋找反對資產階級的武器。”[13]

列寧繼承和發展了馬克思主義法治思想，他認為：蘇維埃國家“能夠把議會制的長處和直接民主制的長處結合起來。就是說，把立法的職能和執法的職能在選出的人民代表身上結合起來。同資產階級議會制比較起來，這是在民主發展過程中具有全世界歷史意義的一大進步”。[14]列寧十分重視民主在推行法治中的重要作用，他多次強調民主是法治的基礎，指出社會主義法治不是抽象的概念，而是實行無產階級專政的工具，他認為：“在無產階級革命的過程中，無產階級的專政主要是靠武裝暴力，且不受法律約束；但在蘇維埃政權逐漸穩固的情況下，法應當成為人民對敵斗爭的常規性工具。”[15]這充分說明列寧對社會主義法治在鞏固國家政權和有效治理國家中所發揮的重要作用持肯定態度。

中國共產黨十分重視社會主義法治建設，尤其是建國以來黨的五代領導核心（毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤、習近平）在繼承馬克思主義法治思想的基礎上，將其與中國具體實際相結合，豐富和發展了馬克思主義法治思想，形成了具有中國特色的思想體系，體現了馬克思主義法治思想中國化的精髓，成為馬克思主義法治思想體系的重要組成部分。①

⒉社會主義行政文化理論。行政文化被譽為行政管理之魂。任何一個行政體系的結構、過程、程序及行政主體的行為觀念，都會直接或間接地受到行政文化的影響。[16]社會主義行政文化在根本屬性上與資本主義國家的行政文化相區別，這是由社會主義國家的無產階級政治意識所決定的，也充分體現了社會主義國家行政管理“講政治”的深刻內涵。在我國，社會主義行政文化是中國共產黨領導的、以維護全體人民共同利益的政黨文化為宗旨的延伸，是執政黨領導下的政府組織管理社會等具體行政行為的“軟觀念”。社會主義行政文化包含三個方面的基本內容：一是社會主義民主意識。鄧小平同志曾經一針見血地指出：“舊中國留給我們的，封建專制傳統比較多，民主法制傳統很少。”[17]說明我國封建社會法治理念缺乏，基本無民主可言。新中國成立以后，尤其是改革開放三十多年以來，我國社會主義民主法制建設取得了舉世矚目的成就，人民當家作主的基本權利明確載入國家的根本大法——《憲法》中，即從母法的層面規定了人民是國家的主人，一切權力屬于人民。二是高效行政意識。社會主義行政文化要求社會主義國家建立具有高效能的政府，從而促進經濟社會又好又快地發展。高效行政是要保證一切行政活動都必須有效率和高效率，注重成本——效益分析，注重投入——產出比例，通過健全完善服務制度、精簡行政審批事項、規范行政事業性和社會組織服務性收費、創新行政許可運行機制、推行政務公開等具體行政行為來打造高效政府。三是廉潔行政意識。廉潔行政的實質是行政權在行使過程中必須清明、干凈，決不允許出現徇私枉法、以言代法、權大于法等行為。其要求行政行為必須適合法律或行政法規的規定，必須以保障國家和公民的利益為出發點和落腳點。廣大行政實務工作者必須樹立“公仆”意識，自覺遵守工作守則，自覺樹立紅線意識，堅決抵制以權謀私和貪污腐敗。

⒊西方行政文化理論。客觀地講，西方公共行政改革的理論與實踐在較長的一段時期內走在了國內其它行政改革理論的前面，尤其是20世紀80年代，以政府改革為濫觴的新公共管理運動對我國產生了較大影響。盡管西方資本主義國家在政治制度上存在著天然的落后性，但我們不能因此而回避其在先進管理經驗上的領先性。社會主義法治行政文化對西方行政文化進行了合理的揚棄，吸收了其中的先進成分。在我國，學界對西方行政文化的注意緣于對其政治文化的研究。受阿爾蒙德《公民文化》一書的影響，政治文化研究成為當時學術研究的熱點，隨著對政治文化研究的不斷深入，對于作為政治文化組成部分的政府文化或行政文化的研究也應然而生。[18]西方行政文化注重制度安排，崇尚法律權威，認為法律不僅僅是管轄人民，同時也能管轄君主，體現出法律面前人人平等的思想。此外，西方行政文化十分注重實證，對于行政管理的實效性也非常重視，除了要求程序明晰，還要求結果清楚，經常運用定量分析的方法將具體行政行為進行量化。而且一旦制定相關的制度，不管遇到什么困難，都必須按照制度的規范去推進和實行，很少出現“上有政策，下有對策”這樣變相執行政策的情況。同時，西方行政文化還十分強調民主，認為民主就是民治，美國著名政治家林肯所提出的“民有、民治、民享”中的“民治”所表達的就是民主的意蘊。西方行政文化將民主視為現代公共行政的基本價值，其所創立的民主行政模式有很多典型案例已經被許多大學作為經典教材。從某種意義上說，西方行政文化中法治、實證、規范和民主的精神為社會主義法治行政文化提供了借鑒和參考。

三、建設社會主義法治行政

文化的路徑選擇

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確了中國特色社會主義法治理論、法治道路和法治體系，體現了中國特色社會主義法治的理論自信、道路自信和制度自信。法治行政文化落實在治國理政的行為上，即是十八屆四中全會所特別強調的法治方式。法治方式就是運用法治思維來處理和解決問題的行為方式。[19]建設社會主義法治行政文化需要從培育行政法治理念、完善行政法律制度、加強行政組織建設和吸收優秀行政文化等方面下功夫。

⒈培育行政法治理念。行政法治理念是法治型行政文化思想具體化的基本方式，對政府行為的價值取向和模式有重大影響。[20]建設社會主義法治行政文化首先要樹立社會主義行政法治理念，而社會主義行政法治理念的核心是保障公民權利和維護法律權威。隨著我國政治體制改革的不斷深入，社會主義民主政治在廣度和深度上都取得了巨大的進步，公眾的法律意識和參與意識空前強烈，各種利益訴求也層出不窮，這需要建立合理的利益表達渠道和利益表達機制，從而提高公眾對行政文化的認同感和歸屬感。對廣大行政管理者而言，要培育其行政法治理念，提高其運用法治思維思考問題，用法律手段維護群眾利益的能力。同時，良好的行政法治理念的形成離不開健康的行政心理，作為社會精神現象的一個重要組成部分，行政心理直接關系到人們對社會行政現實的主觀反映。公共行政的主體和客體都是人，人的行為由心理支配，不同的行政心理引導出不同的行政行為，從而影響行政關系，進而影響行政體制的改革。[21]因此，要充分發揮行政心理能動作用的內在性特征，使其有益于社會主義法治行政文化的建設。

⒉完善行政法律制度。改革開放以來，我國行政法制建設取得了可喜的成績，先后頒布了《行政訴訟法》《行政處罰法》《行政復議法》和《行政許可法》等單行部門法，這也構成了我國目前的行政法律體系。[22]這些法律制度的頒布是社會主義法治行政文化在制度文本中的體現，是規范具體行政行為的實施標準。為了更好地維護行政相對人的合法權益，建立和完善有利于行政文化良性發展的行政法制十分必要。第一，要轉變政府職能，明晰法律邊界，讓政府的行為在法律的框架內運行。提高行政執法人員的法律素養，不斷改進其工作作風和工作方法，通過行政改革打造透明政府、有限政府、服務政府。第二，注重契約精神，重視人民關切。將一些群眾關心的、易于操作的行政行為以制度的形式固定下來，從制度安排的層面做到“有法可依”。第三，以建立行政績效考評制度來促進行政法制的完善。行政績效考評制度是具體行政行為的評判標準和價值導向，是規范具體行政行為的重要手段。因此，要將對行政組織及其工作人員的評價手段制度化，并且根據評價結果制定相應的激勵機制，做到“能者上，庸者下”。

⒊加強行政組織建設。行政組織是日常、大量、繁重的國務活動的直接承擔者，其管理思想、管理行為和管理方式，直接關系到國計民生、國富民強以及社會的穩定與發展。[23]社會主義法治行政文化建設是一項復雜的系統工程，需要行政組織不斷充實和提高自己。第一，在行政組織內部重視行政文化在行政管理中的重要作用。澳大利亞財政部長塞奇威克對澳大利亞公務員總局十年改革情況進行總結時指出，必須讓文化變革在機構及管理者和職員的生命中扎根，才能使行政改革取得實效，盡管這項工作是比較困難的，但是其在今后所發生的效用是巨大的。第二，要大力宣傳社會主義法治思想。黨的十八大報告明確指出：“深入開展法制宣傳教育，弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，增強全社會學法尊法守法用法意識。”尤其在行政組織內部，要充分利用各種宣傳工具和宣傳手段大力宣傳行政文化的基本內容和具體規范，使行政組織及其工作人員能夠認真傾聽群眾呼聲，準確把握社會熱點，不斷提高法制宣傳教育工作的效果。第三，貫徹行政組織權責一致的原則。行政組織的行政權力和行政責任之間應建立起對應的關系，并且用科學、嚴格的規章制度加以確認和規定。一般說來，行政權力應當與行政責任成正比，職位、職權、職責應當相一致。[24]在行政組織中，沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務。

⒋吸收優秀行政文化。隨著我國改革開放的不斷深入，社會轉型、經濟轉軌的社會變遷必然導致我國社會主義法治行政文化具有多元的特性。社會主義法治行政文化既深受我國傳統文化的熏陶和影響，又受到外來文化的沖擊。因此，要長期保持社會主義法治行政文化的生命力和先進性，發揮其應有的積極作用，則需要吸收優秀的行政文化成分，而這種成分既包括我國傳統行政文化的精髓，也包括外來文化的先進部分。就傳統行政文化而言，許多文化因素都是值得吸收借鑒的，如重惜民命的民本主義思想、道德與法相結合的思想和法、理、情相統一的思想等等。而西方行政模式在“小政府、大社會”理念的引領下產生的“民主”“法治”“弱行政權力”“廉潔行政”以及“以權力制約權力”等思想也都具有值得我們吸收和借鑒的有益成分。

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（責任編輯：劉 丹）