新常態下我國地方政府治理能力建設面臨的挑戰及應對

摘 要：新常態下，我國地方政府在推動治理結構的現代化轉型及提升治理能力上面臨著一系列的挑戰。而目前我國地方政府在治理能力建設方面主要存在主體層面上的溝通意識及協作能力不強、環節層面上的地方政府核心價值觀培育及樹立不力、進程層面上的社會心理干預及疏導不良等問題。對此，本文認為，一要強化主體協作意識，提升共治能力；二要強化核心價值觀培育，提升引領能力；三要強化社會心理的干預，提升疏導能力。

關 鍵 詞：地方政府；治理能力建設；共治能力；引領能力；疏導能力

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）04-0008-05

收稿日期：2015-11-06

作者簡介：何永珍（1966—），女，吉林遼源人，中共遼源市委黨校講師，研究方向為公共管理理論。

地方政府作為國家治理體系的重要基石，既是公共事務的直接承擔者，也是經濟社會發展的主要促進者。地方政府治理能力的提升，不僅關系著其所管轄區域的經濟、社會、文化、生態、行政、法治等諸多方面的發展，也影響著國家治理體系和治理能力現代化的實現。在全面深化行政管理體制改革的大背景下，地方政府在獲得了更多的自主性空間和公共權力資源的同時，也面對著日益復雜的國內和國際行政生態環境。如何進一步提升地方政府治理角色的有效性，實現地方治理與國家治理的統籌協調，是新常態下我國地方政府治理能力建設所面臨的新課題。

一、新常態下地方政府治理能力

建設面臨的新挑戰

“多一些治理、少一些統治”已經成為21世紀世界各國推進和深化政治改革的主要特征。[1]經濟社會的復雜性、多樣性與地方政府組織的有限容量之間的矛盾性，為治理理念及其實踐創造了路徑和空間。[2]隨著我國經濟社會發展進入到新的戰略時期，發展方向的新轉變要求在保持體制自信的同時，必須妥善處理好經濟建設與全面發展之間的關系?！敖洕鲁B”“社會新常態”“網絡新常態”的出現，對我國地方政府的治理能力建設提出了更高的要求。

（一）“經濟新常態”帶來的新挑戰

習近平總書記于2014年5月在河南省考察時指出，我國發展仍處于重要戰略機遇期，要從當前我國經濟發展的階段性特征出發適應新常態，保持戰略上的平常心態。有學者認為，如果政府干預導致市場經濟的規則、結構、模式和運行機制等發生本質性變化且被固定下來或持續演進下去，則經濟發展會進入到“新常態”。[3]“經濟新常態”不僅意味著難得的發展機遇，同時也對地方政府治理提出了更嚴峻的挑戰，要求地方政府實現一系列的新轉變。

第一，地方政府由重經濟建設到重社會發展的轉變。如：在“新常態”下，我國經濟增長由10%以上的高速增長轉變為7%左右的中高速增長。這意味著地方政府要逐漸轉變長期以來壓力型體制下GDP錦標賽式的發展思維，不再以單一化的GDP指標作為地方建設的衡量準繩，而是要注重全面發展尤其是民生建設，將職能重心轉移到社會保障建設上來，進一步提升社會風險承擔能力。

第二，地方政府由重管制到重服務的轉變。“新常態”下，我國經濟發展由投資、要素驅動逐步向創新驅動轉變。如：在中央政府層面，逐步實施了行政審批制度改革、商事制度改革等一系列的戰略舉措，在全社會范圍內倡導“大眾創業、萬眾創新”及“互聯網+傳統領域”等新的政策方針。在此背景下，地方政府要在新一輪的簡政放權中進一步規范行政審批權的行使，切實由經濟社會管制向服務于社會創新轉變。

第三，地方政府由重要素增長到重結構調整的轉變。推動經濟、產業結構的優化升級和調整成為“經濟新常態”的一個重要特征。面對結構性調整的嚴峻挑戰，地方政府要加倍注重經濟發展的“質量”，處理好經濟與生態環境等方面的關系，構建生態發展、綠色發展、循環發展的新模式。

（二）“社會新常態”帶來的新挑戰

城鎮化發展、勞動力供求關系、收入分配變化、職業結構變動、居民生活消費、社會發展質量這六大階段性轉折，構成了當前我國“社會新常態”的重要內容，[4]這也為地方政府治理能力建設帶來了新的挑戰。

第一，民眾需求的多樣性與地方政府的回應性。在“社會新常態”下，民眾需求多樣性的特征越來越明顯。民眾對生活質量提出了新的更高的要求，食品安全、環境建設、消費質量等領域成為當前民眾關注的焦點和熱點所在。地方政府作為民眾需求的直接回應者，承擔了更多的風險。政府公信力、政府形象等內容成為與地方政府治理能力密切相關的重要因素。這些變化迫使地方政府更加關注公共權力運行的多維度。

第二，社會結構變動與利益訴求表達渠道建設。第三產業比重的快速上升帶來了職業結構的變動，新的“中產階層”的壯大和發展使社會結構逐步趨向“金字塔”式的形態。經濟需求的滿足必然衍生社會意識的覺醒和參與能力的提高。在新的社會結構下，占據社會絕對比例的利益訴求表達成為地方政府治理必須關注的核心領域。因此，地方政府要時刻注意利益訴求的最新變化，不斷拓寬利益訴求表達渠道。

第三，社會管理制度創新。城鄉二元結構等因素制約著我國區域經濟社會的平衡發展，隨著人口流動的更加頻繁，勞動力供求關系出現了新的矛盾，原有的社會管理制度已落后于社會發展的現實要求。以戶籍制度為例，面對大量的人口流動和公共服務需求均等化的客觀現實，地方政府要逐步落實積分落戶制度，加快創新社會管理制度，從而適應“社會新常態”的發展要求。

（三）“網絡新常態”帶來的新挑戰

據我國互聯網信息中心統計，截至2012年9月底，我國網民人數已達5.5億，[5]成為當今世界網民人數最多的國家?；ヂ摼W在我國的普及與快速發展，使信息傳播的方式、結構及信息總量發生了巨大變化。信息傳播格局的改變、自媒體力量的興起等使得地方政府必須加快提升治理能力，以便應對“網絡新常態”帶來的新挑戰。

第一，網絡傳播與社會動員?；ヂ摼W傳播具有速度快、受眾廣、限制少等突出特點，熱點事件通過互聯網的發酵，能夠迅速轉化為民眾熱議的焦點問題。對此，地方政府要利用網絡平臺對民眾思想進行整合，從而維持社會秩序與社會穩定。

第二，網絡問政與行政透明。電子政府作為信息技術的產物，受到了各國政府的高度重視。在我國，網絡問政特別是網絡反腐的興起給傳統的行政管理方式造成了較大沖擊。地方政府必須充分利用網絡平臺，通過推進“陽光政府”建設，切實提高行政透明度，從而充分保障民眾的參與權、知情權和監督權。

第三，網絡輿論與社會穩定?；ヂ摼W對信息傳播的較少限制為網絡謠言的產生和傳播提供了便利條件，而破除謠言則有賴于政府部門對事實的及時澄清。面對著爆炸式增長的社會輿論現實，地方政府要有效地處理輿論信息，避免模棱兩可的態度表達。

二、當前地方政府治理能力建設中

存在的問題

（一）治理主體層面：地方政府的溝通意識及協作能力有待加強

當前，隨著政治體制改革的不斷深入，對公共事務的處理已經不局限于政府機構的職能，許多的社會團體包括非營利組織、私人機構等逐漸參與進來。在這一過程中，政府與其他部門甚至是個人的合作共治，形成了通常意義上的協同治理格局。[6]加強政府與其他治理主體之間的協作關系，不僅有利于社會資本的進一步積累，也對政府職能轉變有著重要的現實意義。

在推進地方政府治理能力建設的過程中，各級地方政府與社會之間需要一個連接點或是表達的平臺。一方面，地方政府在提供公共服務時需要了解民眾的利益訴求。如果民眾的利益訴求難以得到合理的表達，就不能為政府的有效治理提供正確導向，這一點對地方政府而言尤是如此；另一方面，如果地方政府和民眾之間缺乏良好的溝通機制，將會嚴重影響到公共政策的實施。在協同治理的框架中，政府與其他部門甚至個人之間要有良好的互動和溝通關系，如果參與治理的各方均處于獨立的信息系統中，在職能分工處于不明確的條件下，合作將難以實現，協同治理也就失去了意義。只有各方實現了良好的溝通和互動，才能夠掌握明確的目標導向，從而獲得事半功倍的效果。

在推行社會治理的過程中，治理主體的多元化使得不同的治理主體為了自身的利益而有選擇性地參與治理活動。一些不同性質的自治團體代表著不同人群的利益，他們在參與社會治理、表達自身利益訴求的過程中，往往基于自身利益最大化的目標去采取行動。由于缺乏良性的溝通機制，各利益團體之間難免會發生矛盾甚至是一些突發性事件。有時，一些事件會引發利益團體與當地政府之間的沖突，這不僅無益于協同治理的良性發展，也為地方政府的有效治理增加了新的變數。

（二）治理環節層面：地方政府的核心價值觀培育及樹立不力

在治理環節中，地方政府面臨兩個方面的困境：一是政府機關公職人員思想轉變的問題。羅伯特·登哈特認為，政府角色在經歷了從“劃槳者”到“掌舵者”的轉變后，要逐步轉向“服務者”的角色。即政府不再是公共產品、公共服務的直接供給者和公共政策的直接決策者，而是扮演調停者、中介者的角色。在我國，服務型政府建設的提出及對治理概念的強調，要求政府機關公職人員要進行由管制者到管理者再到服務者的角色轉變。而地方政府機關公職人員在思想上的轉變，則是根本之舉。受我國長期形成的自上而下的統治邏輯和法治建設滯后的影響，一些地方政府機關公職人員的“官本位”思想濃重，這直接影響著政府——社會和諧關系的構建。以政府服務外包為例，如果地方政府機關公職人員不能正確認識到社會力量的重要性和必要性，則其向社會力量購買公共服務的行為將很難取得實質性成果。二是民眾思想的碎片化問題。隨著我國經濟社會步入到“新常態”，民眾借助多樣化的信息傳播平臺，逐步培育了多元化的價值觀和利益訴求。然而不同的利益訴求與價值觀之間的相互沖突乃至對立也給地方政府治理能力提升和治理體系構建造成了一定的障礙。我國政府“兩個一百年”目標的實現有賴于統一化的思想認識，缺乏對社會主義核心價值觀的根本認同將難以構建起經濟社會發展的持續性動力體系。因此，如果地方政府核心價值觀培育、樹立不力，不僅會影響民族身份和國家形象的統一建構，也會對我國的綜合國力和國際地位造成沖擊。

（三）治理進程層面：地方政府的社會心理干預及疏導不良

社會心理是指某一時期社會或某一群體所形成的心理狀態，其具有一定的穩定性和持續性。社會心理作為精神生活和生產關系的“中介物”，直接而迅速地反映著人們社會生活實踐的新變化，同時通過風俗習慣、政治訴求、宗教觀念、道德風尚、審美情趣等，間接地影響著人們的精神生活。[7]

新時期的社會轉型往往與社會心理失衡相伴隨。受貧富差距擴大、城鄉二元矛盾、 社會道德滑坡、貪污腐化風氣等復雜社會環境因素的影響，民眾面臨著痛苦的心理蛻變。一方面，市場經濟對傳統的社會心理結構造成了嚴重破壞；另一方面，新的良性的社會心理尚在進化之中。市場經濟發育的不完全、法治建設的落后性和政府職能轉變的不徹底等，使當前我國社會心理的過渡期艱難而曲折。地方政府的治理主體和治理環節上的諸多困境，嚴重制約著地方政府對當地社會心理的干預能力和實際效果。盡管地方政府竭力整合社會民眾心理，但民眾行為的邊緣化需要體制性的解決措施。而地方政府在治理能力建設的同時，對體制性的矛盾仍顯現出乏力狀態。

此外，針對已經形成的負面化的社會心理，地方政府缺乏足夠有效的疏導能力。制度化渠道建設的匱乏，使負面化的社會心理無法通過合理、合法的機制得到疏解，進而尋求非理性表達，一些群體性事件的發生皆根源于此。地方政府尤其基層政府是社會群體性事件的直接接觸者和處理者，因循守舊的治理方式已經不能有效地調節負面化的社會心理，這就要求地方政府實現治理方式的轉型。

三、提升地方政府治理能力的建議

（一）強化多主體協作意識，提升共治能力

信息溝通是政府與社會之間的一個對接點。通過互聯網，政府可以實現政務的信息化，從問責性治理、透明化治理和參與式治理等多個方面促進協同治理的良性發展。尤其是在地方政府層面，一方面，通過政府電子化、信息化的建設，地方的社會治理主體有了表達自己的觀點意見和利益訴求的公共平臺，民眾能夠通過這些途徑去影響地方政府的公共政策的決策和執行；另一方面，地方政府也有了一個了解當地存在的社會問題的平臺，從而能夠有重點地開展相關工作。同時，當地民眾可以通過這些溝通互動機制，對地方政府的工作進行監督。例如：大連市中山區建立的“民情互聯網”智慧監察平臺，就是一個集訴求表達與政務監察為一體的協同治理平臺。該平臺具有網絡審批、訴求表達、信息收集管理和便民服務四大功能，由此形成了一個綜合化的服務系統。市民可以通過手機在“民情互聯網”上對全區的執法監察、綜合管理、公共服務等情況進行評議，企業或個人也可以隨時通過該平臺查詢到行政審批辦理情況，并對行政機關工作進行監督和投訴。在“民情互聯網”的實踐中，該平臺還調動了來自于社會媒體的監督力量，這也是政務透明化的一個重要表現。此外，該平臺還為民眾提供了專門的留言板，供民眾表達自己的意見訴求，并設有專門的人員對這些訴求做出及時回應。這個平臺讓社會成員可以通過表達訴求、外部監督等途徑參與到社會治理進程中來，建立起與地方政府組織的聯系，從而有效地減少了治理雙方的矛盾。

（二）強化核心價值觀培育，提升引領能力

一方面，核心價值觀的培育有利于整合多元化的利益訴求，形成區域形象特色。各地政府由于發展路徑的不同，其對核心價值觀的強調和側重點也不同。區域特色的形成，既有利于地方發展目標的實現，也很好地建構了地方城市名片。比如：強調開放、兼容、創新的嶺南文化就成為廣東省一些地方政府樹立特色、加快發展的重要原則；另一方面，核心價值觀的培育有利于夯實地方政府行為的合法性基礎。政府行為的合法性基礎來源于民眾的自覺性認可。強有力的核心價值觀的形成，能夠形成政府主導、民眾參與的治理格局，有助于加強地方政府治理能力建設。

第一，促進地方政府公職人員思想轉變。核心價值觀的培育首先需要上層建筑做出適當的調整，治理體系的形成要以政府部門為主導。只有地方政府公職人員做出切實調整，端正其公共服務者的角色和態度，才能使核心價值觀獲得足夠的社會認同。

第二，整合社會多元價值觀，構建地方特色價值文化?！爸袊鴫簟钡人枷氲奶岢鍪巧鐣D型期新一輪的社會動員，具有普遍性。而具體到地方政府層面，則需要充分結合地方特色和傳統來構建區域特色價值文化。在保持體制、道路、理論自信的同時，要適度借鑒國外地方政府的成功經驗，使其在逐步探索中上升為制度建設。社會價值觀的整合是一個漫長的過程，只有在統一的核心價值體系下，地方治理體系才能夠形成最優化的組合結果，進而最大程度地提升地方政府治理能力。

（三）強化社會心理的干預，提升疏導能力

社會心理失衡因素的復雜性和微妙化決定了地方政府干預的長期性。針對多元因素，地方政府必須依賴體制性的利劍戳破社會心理構成的網絡體系。而體制性的社會心理重塑，既以社會群體的自覺認同為基礎，也需要強有力的行政介入。強調依法治國，推進法治政府、法治社會建設相統一，可以更有效地干預和重塑既有的社會心理和帶有一定政治動機的社會意識。因此，地方政府要規范自身權力的行使，由內而外地貫徹法治思想。黨的十八屆三中全會提出要公開權力的運行，建立權力清單制度。這一制度不僅能夠規范政府及其公職人員的行為，也為民眾了解政府部門的權責目錄提供了渠道。隨著民眾對法治政府的了解，法的觀念會更加深入地影響社會心理，從而有利于社會形態的重塑。

針對既定的社會心理，地方政府要加強利益訴求表達渠道的建設，創新社會管理方式。在“網絡新常態”下，地方政府要著力結合互聯網平臺，進一步整合自身權力的輸入渠道。通過電子政府、網絡問政、微博問政等形式，創新民眾的利益訴求表達渠道，使其能夠針對民眾需求的多樣性及復雜的社會心理提供必要且及時的回應，從而形成政府與社會之間的良性互動關系，及時疏導不良社會心理，構建和諧社會。

推進國家治理體系和治理能力的現代化，加快提升地方政府治理能力，是治理理論與我國現實相結合的必然產物。治理能力的提升有利于推進地方政府和社會之間就公共政策的民主化、科學化、規范化而進行的充分合作，并利用各自的優勢進行互補，從而實現公共利益的最大化，進而提高公共服務的質量和供給效率。

【參考文獻】

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[4]2015年《社會藍皮書》：中國社會呈現六大階段性轉折[EB/OL].中國青年網，http：//news.youth.cn/jsxw，2014-12-26.

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[6]田培杰.協同治理概念考辨[J].上海大學學報（社會科學版），2014，（01）.

[7]范和生、唐惠敏.論轉型期中國社會心理的重構[J].吉首大學學報（社會科學版），2015，（01）.

（責任編輯：劉 丹）