深化“法治杭州”建設研究

張祝平 鄭曉麗

摘 要：杭州是“法治中國”的先行地。長期以來，法治建設在杭州市推進城市現代化的戰略布局中占有重要地位。“十三五”時期是杭州市加速推進城市國際化、率先建成美麗中國先行區和“兩美”浙江示范區的重要階段，要繼續推進全面深化改革和實現在更高水平上的新發展，杭州市就必須緊緊圍繞“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，以“杭法十條”為抓手，持續深化“法治杭州”建設，從在構建社會領域法制體系，加快推進法治政府建設，扎實推進司法體制改革，完善覆蓋城鄉的公共法律服務體系，促進全民守法等方面下功夫，運用法治思維和法治方式推動發展，真正實現法治惠民利民。

關 鍵 詞：法治杭州；法治政府；公共法律服務體系

中圖分類號：D927 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）04-0019-11

收稿日期：2016-02-23

作者簡介：張祝平（1975—），男，浙江龍泉人，杭州市社會科學院社會學研究所副所長，研究員，研究方向為政治社會學、文化社會學；鄭曉麗（1973—），女，浙江縉云人，浙江經貿職業技術學院社科部副教授，研究方向為政治理論。

基金項目：本文系2015年度杭州市哲學社會科學規劃重點項目“深化法治杭州研究”的階段性成果，項目編號：杭社2015Z-01。

法治作為現代執政黨和政府治國理政的基本方式，既是推進國家治理體系現代化必須遵循的基本原則，也是提升國家治理能力現代化的根本手段和可靠保障。[1]杭州市是“法治中國”的先行地。在新世紀之初杭州市就明確作出了“法治杭州”建設和全力打造“人文法治示范區”的部署。黨的十八大以來，中共杭州市委著眼于“兩個確保”，①制定了《關于全面深化法治杭州建設的若干意見》（簡稱“杭法十條”），進一步將改革發展納入法治軌道，對杭州適應新常態、培育新動力、打開新局面和推動新發展產生了重要影響。黨的十八屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（以下簡稱《規劃建議》）進一步明確了法治建設的主要目標，即“各方面制度更加成熟更加定型；國家治理體系和治理能力現代化取得重大進展，各領域基礎性制度體系基本形成；人民民主更加健全，法治政府基本建成，司法公信力明顯提高。人權得到切實保障，產權得到有效保護；”[2]持續深化“法治杭州”建設，就必須緊緊圍繞“十三五”時期法治建設的主要目標任務，努力推進“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念在杭州的貫徹落實，讓發展遵循法治軌跡，真正實現法治建設惠民利民。

一、杭州是“法治中國”建設的先行地

黨的十八大以來，“推進法治中國建設”已成為了全面深化改革的重大問題之一，這意味著法治已不僅僅是我們通常所說的經濟社會發展的有力保障，而且是改革內在的內容并處于時代主題的中心。市場經濟是法治經濟，和諧社會是法治社會。改革、法治和發展三大國家發展戰略理念，相輔相成，互為依托，既是全面建成小康社會的重大舉措，也是加快中國特色社會主義建設的重要目標。[3]《規劃建議》進一步提出：要運用法治思維和法治方式推動發展；今后五年，要努力實現：人民民主更加健全，法治政府基本建成，司法公信力明顯提高。這實際上是對法治建設提出了更高的要求，這對于在法治軌道上推進改革和確保如期全面建成小康社會具有十分重要的意義。[4]

改革開放以來，法治建設在杭州市推進城市現代化的戰略布局中占有重要地位，其“依法治市”的各項工作也一直走在全國前列。例如：1986年，杭州市就開始實施第一個五年普法規劃；1996年，杭州全面啟動實施第一個五年依法治市規劃；2004年，杭州成為全國最早開展平安建設的城市之一，其“平安杭州”創建工作開展得有聲有色；2006年，中共杭州市委作出“法治杭州”建設的決定，全面鞏固深化了依法治市工作；2015年初，中共杭州市委又制定了“杭法十條”等一系列重大決策部署，以致力于將杭州市建設成為“法治中國”的樣本城市。法制建設、社會治理、依法行政、司法改革的協同推進，為新時期杭州市經濟社會全面協調可持續發展提供了有力的法治保證，也為“法治中國”建設的實踐開拓了路徑、積累了經驗、提供了樣本。例如：杭州市在堅持開門立法、推進法治政府建設和行政審批制度改革等方面都走在了全國前列；杭州市在浙江省率先全面完成了梳理行政處罰依據、確定行政處罰項目以及制定本系統規范行政處罰裁量權實施意見等工作；率先在全省開展了規范行使行政許可裁量權工作，制定并出臺了全國第一部系統規范行政許可裁量權的政府規范性文件等。[5]特別是在近幾年，杭州市在推動重點工作中尤其注重發揮法治的引領和規范作用，將全面深化改革、“五水共治”①生態環境治理、“三改一拆”②社會環境治理、“四換三名”③工程以及“發展信息經濟、推進智慧應用”等重點工作作為深化“法治杭州”建設的大平臺、試驗田、活教材，進一步強化了干部群眾的法治思維、法治理念，進而推動了全民守法；同時，通過扎實推進基層黨風廉政建設、構建權力陽光運行機制、拓寬民眾民主監督渠道、完善廉政風險防控機制、依法監督強力反腐，有力地營造了“依法治權”的監督環境，[6]不斷筑牢制約公共權力行使的制度“籠子”。總體上看，“法治杭州”建設已取得了積極的成效，形成了一種相對民主、開放、平等、多元、和諧的地方治理新格局，為“法治中國”建設貢獻了好的經驗和樣本。

“十三五”規劃實施時期，既是全面建成小康社會的決勝階段，也是轉變經濟發展方式、推動經濟結構轉型升級的過關期和重要窗口期。《規劃建議》指出：“我國發展仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期，也面臨諸多矛盾疊加、風險隱患增多的嚴峻挑戰”。[7]法治是全面建成小康社會決勝階段必須要實現的目標，同時，法治自身所具有的引領、規制、調節、保障等重要功能在“十三五”規劃的實施期間將發揮應有的積極作用，極大地促進經濟法治化和社會法治化。[8]全面深化“法治杭州”建設，實現“十三五”規劃實施時期的發展目標，必須全面貫徹落實習近平總書記關于全面依法治國重要戰略思想和黨的十八大及十八屆三中、四中、五中全會關于全面推進依法治國、加快建設法治中國戰略部署，并在此基礎上，凝聚各方力量形成“大合唱”。因此杭州市的各級黨委應把法治建設擺在更加突出的位置，切實加強領導，特別是黨委“一把手”要進一步明晰職責，更好地擔當起法治建設“第一責任人”的角色；人大、政府、政協、司法機關和各部門要切實發揮好職能作用；各級領導干部要自覺做尊法、學法、守法、用法的模范，真正樹立法治思維；更加重視普法教育的社會意義，并將之作為法治建設的基礎性工程，使“抓早抓小”常態化，共同營造全社會信仰法治、尊崇法治、踐行法治的良好氛圍。[9]

二、“法治中國”的杭州實踐

近年來，杭州市全面貫徹落實了黨中央全面推進依法治國的各項決策部署，認真把握新常態下法治建設的特點和規律，自覺把“法治杭州”建設放在“四個全面”戰略布局中來思考和謀劃，扎實有序開展完成“杭法十條”各項任務工作，為杭州市實現高起點上的新發展提供了有力的法治保障，營造了良好的法治環境。當下，“法治”建設已成為杭州市高水平全面建成小康社會的應有之義。

第一，推進科學立法、民主立法，體現立法與改革決策的相互銜接。科學立法，是指立法過程中必須以符合法律所調整事態的客觀規律作為價值判斷，并使法律規范嚴格地與其規制的事項保持最大限度地和諧，法律的制定過程要盡可能滿足法律賴以存在的內外在條件，使法律成為“良法”，并為廣大民眾所遵循；立法民主化或民主立法，是實現法治社會化的基本途徑，它要求在法律制定的整個過程中，能夠得到社會公眾廣泛地參與和監督，并真正建立起充分反映民意、廣泛集中民智的立法機制，使法律真正體現和表達公眾的意志。[10]近年來，杭州市人大常委會在地方立法中堅持開門立法，在一系列地方法規制定過程中，能夠面向社會公開征求普通公眾的意見，積極拓寬公眾參與地方立法的渠道。以2015年為例，杭州市人大常委會嚴格按照我國《憲法》《立法法》等有關地方立法的規定權限，堅持急需先立、急需先修和不抵觸、有特色、可操作等原則，在廣泛征詢、充分論證的基礎上，對公開征集到的61件立法建議進行了認真審核，確定了繼續審議立法項目4項、正式立法項目9項、預備立法項目9項、調研立法項目14項，將杭州經濟社會發展迫切需要的項目予以安排，有些法規還是創新性的立法項目。[11]例如：《杭州市大氣污染防治規定》《杭州市生活垃圾分類與減量條例》等被列為繼續審議立法項目，并按照中共杭州市委推進“城市四治”工作的重大部署，加快了立法進程。又如杭州市圍繞建設美麗中國先行區以及率先建成信息經濟強市和智慧經濟創新強市的目標，將《信息經濟智慧應用促進條例》列為正式立法項目，將《杭州市文明行為促進條例》也及時地由預備項目調整為正式項目。這些都體現了“必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用”以及“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要”[12]等中國特色社會主義法治體系建設之基本要求。在立法過程中，杭州市牢牢抓住提高立法質量這個關鍵，通過及時公布法規草案公開向社會公眾征求意見，將法規草案發給全體人大代表征求意見，召開立法聽證會聽取各方面意見建議，在法規草案表決前進行立法評估以及不斷完善向下級人大征詢立法意見機制，在各區、縣（市）設立基層立法聯系點和直接到聯系點聽取意見建議等方式，始終堅持把立法大門向人大代表敞開、向社會公眾敞開，拓寬全社會各方面有序參與立法的渠道，[13]有效地推進了科學立法、民主立法，使地方立法的質量有了更好地保障。

第二，堅持依憲依法執政，正確處理改革與法治的關系。“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證”，[14]“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”。[15]杭州市始終把法治建設列入市委中心工作，將依憲依法執政作為貫穿“法治杭州”建設始終的一條主線。一是強化規劃引領和組織領導工作，自2006年起，杭州市每屆黨代會都制定法治城市建設的五年規劃，每年市委全會都明確法治建設的階段性目標，每年都召開領導小組會議明確法治建設的年度工作重點。[16]二是把法治建設成效作為衡量領導班子和領導干部工作實績的重要內容。一方面，注重健全領導干部任前法律知識考試制度，提高各級黨政班子和領導干部的憲法意識、法治思維和依法辦事能力；另一方面，完善學習長效機制、堅持學習制度創新，把憲法法律列入黨委（黨組）中心組學習內容，列為黨校、行政學院、社會主義學院必修課，把領導干部的憲法法律意識納入政績考核指標體系。三是自覺將改革發展中的各項決策及部署納入法治軌道，律師擔任黨委、政府法律顧問已成為一種常態。凡黨委政府領導基層接訪、重大事項決策和重要會議，都邀請法律顧問參與，充分聽取他們提供的法律意見，促進和督促黨委政府的政策、決定及重大改革舉措以合法的程序納入法治化的軌道，并實現規范化、常態化的運行，既堅守“凡屬重大改革都要于法有據”的“法律邊界”，又善于通過地方立法及時把改革創新的成功經驗固化為制度，實現改革與法治的“雙輪驅動”。[17]

第三，全面推進依法行政，加快建設法治政府。依法行政是依法治國的中心環節和具體落實，直接關系人民群眾的切身利益，也直接影響到黨委政府的公信力。[18]近年來，杭州市對政府依法行政作了大量的有益探索和創新實踐，主要有：一是抓住領導干部這個“關鍵少數”，創新方式方法，引導和督促黨員干部自覺帶頭學法守法用法，不斷強化公務員的法治意識和依法辦事能力；二是堅持職權法定，推進機構、職能、權限、程序、責任的法定化，落實責任主體，嚴格責任追究，做到“法定職責必須為、法無授權不可為”，堅決糾正不作為、亂作為；三是避免決策“任性”，制定并出臺了《杭州市人民政府重大行政決策程序規則》等相關的制度規范，健全依法決策機制，完善重大決策和規范性文件合法性審查制度，探索建立科學的法治建設指標體系和考核標準，不斷提供堅持依法行政和法治政府建設的制度支撐；四是認真貫徹執行杭州市市人大及其常委會決議，堅持重大事項報告制度，強化對行政權力的制約和監督；五是落實權力清單制度，加大行政公開和簡政放權力度，進一步向區縣（市）和鄉鎮（街道）放權，正確處理政府與社會、政府與市場的關系，積極培育和規范社會服務組織；六是加強作風建設和廉政建設，營造依法治理的良好社會環境。為深入推進依法行政，加快建設法治政府，2015年5月，杭州市人民政府專門研究制定了《關于深入推進依法行政加快建設法治政府的實施意見》（杭政函[2015]82號），提出“力爭到2020年，我市率先基本建成職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，繼續在全面深化“法治浙江”建設進程中發揮龍頭領跑示范帶動作用，確保在全面落實依法治國各項任務中走在全國重要城市前列。”[19]根據杭州市人民政府辦公廳《關于全面推行政府法律顧問制度的意見》（杭政辦函[2015]137號），到2015年年底，市、區（縣、市）、鄉鎮（街道）三級政府和有條件、有需求的市級主要執法部門都建立政府法律顧問制度；到2017年年底，政府主要部門普遍建立政府法律顧問制度。[20]

第四，多層次多領域加強和創新社會依法治理，促進法治社會建設。法治精神是社會治理的精神支撐，法治規則是社會治理的重要基石，法治秩序是社會治理的根本保證。[21]在創新社會治理諸領域和努力實現社會公共利益最大化的具體行動中，杭州市始終堅持法治化方向，積極探索提升社會治理法治化水平的有效路徑。一是深化普法。一方面抓好群眾普法，堅持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎性工作，深入開展法治宣傳教育，引導全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法；另一方面，抓好專業性普法，將法治宣傳拓展到立法、執法、司法、守法全過程，增強法律工作者的法律素養和職業神圣感，在依法辦事中體現法律的權威性和公正性，讓群眾在普法學法用法中有更多“獲得感”，提高各種社會組織和全體社會成員對憲法和法律的信仰。[22]二是加快區域社會治理法制體系建設。圍繞推進社會治理體系和治理能力現代化的目標，科學制定完善相應的法律、法規、規章及規范性文件，并適時總結基層社會創造的區域社會治理實踐經驗，并將其通過民主化渠道和法定途徑上升為地方性法規及規范性政策制度。三是鞏固基層社會治理基礎。尊重基層社會自治經驗，堅持“道德軟約束”與“機制硬約束”協同推進，注重在法治框架內發揮好鄉規民約等傳統社區治理力量在當下基層社會治理中的積極作用。四是推進基層社會民主管理。加強社會組織的培育、引導和規范，在多元共治的社區治理模式中處理好黨委領導、政府主導、社會組織和社區居民參與的關系；通過推行民情懇談會、民事協調會、民意聽證會、民主評議會“四會”制度等有效保障城市社區民主管理；通過推行民主提案、民主議案、民主表決、承諾實施、民主監督等，有力推進村級組織決策、管理、監督、服務工作的規范化、制度化。[23]近年來，隨著“法治杭州”建設的深入推進，杭州市著力把社會矛盾化解納入法治軌道，將司法調解作為矛盾調解的“最后一道防線”，倡導司法的權威性，注重對“和事佬”和人民調解員的法律培訓，注重運用律師的專業知識幫助村社依法治理，注重提升專業調解組織的依法調解能力，有效化解了大量社會轉型期的難案、積案和老案。[24]僅2015年1至10月，全市就排查調處了矛盾糾紛50678件，成功率99.03%，遠高于浙江省平安考核指標。[25]

第五，堅持司法為民、公正司法，穩妥推進司法改革。公正是法治的生命線。黨的十八大以來，杭州市各級政法機關緊緊圍繞“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”這一目標，把嚴格執法、公正司法擺到了更加突出的位置，下大氣力解決人民群眾反映強烈的執法、司法的突出問題，[26]進一步加強執法規范化建設，取得了積極的成效。主要舉措有：一是按照司法改革頂層設計，緊密結合杭州市的實際，制定并出臺了司法體制改革實施方案，穩步推進法官員額制、主審法官及合議庭負責制、辦案全程留痕制、立案登記制等改革，尤其是在完成預防冤假錯案、化解涉法涉訴信訪問題、司法救助、司法信息公開等改革任務方面取得了積極成效。二是強化司法保障民生意識，妥善審執涉及“三農”、教育、醫療、欠薪、房屋征收、環境保護、食品藥品安全等民生案件，切實維護群眾切身利益；三是緊緊圍繞杭州市委“杭法十條”“杭改十條”重大決策部署，運用法治思維和法治方式，為杭州市化解“三大壓力”、①防范“三大風險”，②破解城市管理“四治難題”③提供了司法保障，探索成立了電子商務訴訟指導中心，探索嘗試電子督促程序在互聯網金融糾紛解決機制中的運用，[27]例如：西湖區法院在全國首次使用電子督促程序解決借貸糾紛；四是端正司法作風，規范司法行為，加強了司法隊伍正規化、專業化、職業化建設，努力使公眾對司法公正的認同感真正成為常態。

第六，構建嚴密的法治監督體系，保證憲法與法律的有效實施。監督權是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一項重要職權，是加強對“一府兩院”監督，促進依法行政、公正司法的重要保障。[28]近年來，隨著民主法制建設的不斷加強以及監督法的有效實施，杭州市各級人大深入學習憲法、宣傳憲法、貫徹憲法，推進中國特色社會主義在杭州的實踐，監督工作逐步加強，監督實效不斷提高。在2015年，杭州市充分發揮人大監督在全面深化改革、全面深化“法治杭州”建設中的重要作用，實施了三大監督舉措：⑴加強專項工作報告審議監督，杭州市人大常委會全年聽取和審議“一府兩院”專項工作報告8個、委托主任會議聽取專項工作報告6個；⑵強化計劃和預決算審查監督，對2015年杭州市政府重大投資項目、“十三五”規劃編制情況和2014年市本級財政預算專項資金中科技專項資金進行了監督，對市法院、市交通運輸局、市住保房管局、市體育局等4個單位2014年決算進行了重點審查，對2013年杭州市政府部門決算重點審查意見整改落實情況進行了跟蹤監督；⑶統籌安排執法檢查等監督工作，開展了《浙江省社會救助條例》《杭州市城市河道建設和管理條例》貫徹執行情況的執法檢查，對《杭州市精神衛生條例》《杭州市公共場所控制吸煙條例》的貫徹實施情況進行了立法后評估，對市政府食品安全工作情況進行了專題詢問，對市政府城鄉公共文化服務體系建設情況進行了專項評議。此外，近年來，杭州市各級檢察機關積極探索涉檢信訪、點名約訪、專家辦理機制和公檢法司“四力合一”的“打擊民事虛假訴訟聯動新機制”，聯合公安、法院、司法、教育等單位建立“捕、訴、監、防”一體化未成年人犯罪案件辦理幫教機制，[29]注重發揮人大代表、政協委員和人民監督員、特約檢察員的作用，充分保障人民監督員依法監督“七類案件或事項”。①

第七，進一步健全公共法律服務體系，加強法律援助和法律服務。公共法律服務體系和服務機制的建設既要規范，還要依法，更要有健全完善的服務平臺；既要注重加強律師的職業道德教育，還要充分尊重律師的權利和發揮好律師的作用，[30]更要加強法律援助等制度建設。杭州市的法律服務實踐表明，公共法律服務體系建設必須高度重視群眾訴求、緊扣民生主題，努力構建民生法治。主要實踐路徑及成效有：一是主動謀劃制定為民辦實事工作規則，每年落實一批法治實事項目。二是健全區、縣（市）司法行政法律服務中心，基本實現村（社區）法律顧問全覆蓋，基本形成覆蓋城鄉、資源整合、規范便捷、保障有力的公共法律服務體系。特別是杭州公共法律服務中心②的建成，進一步整合了律師、公證、基層法律服務、法律援助、人民調解、司法鑒定等法律服務資源，并與13個區、縣（市）司法行政法律服務中心、343個法律服務工作站、3160個法律服務聯系點一起，形成首尾相連、互為補充的實體服務網絡，實現法律援助與百姓零距離。[31]三是律師進社區活動不斷拓展深化，法律援助范圍進一步擴大，僅2015年，杭州市就新增法律援助站點108個，受理法律援助案件1.2萬件，舉辦法律講座250多場，為中小學生和外來務工人員提供義務普法，為10多萬人提供免費法律咨詢服務。[32]四是推進社區矯正工作有效開展。杭州市是全國首批社區矯正工作試點城市，截至2015年9月底，市區兩級社區矯正工作人員有49人，司法所政法專編有294人，聘用社工275人，社會志愿者4970人；全市已累計接收社區服刑人員3.3萬人，解除矯正2.8萬人，在冊人員4800余人。[33]五是深化民主促民生和深化法治促民生，積極推進民生重點領域及群眾反映問題強烈的專項執法檢查和監督工作，認真組織實施集中清理執行積案活動，有序推進涉法涉訴信訪改革。近年來，在浙江省法治建設群眾滿意度調查中，杭州市滿意度高于全省平均水平。2015年，杭州第六次被浙江省委、省政府授予“平安市”稱號，實現“六連冠”。[34]

第八，將文化與普法相結合，繁榮發展法治文化。“十二五”以來，杭州市加強了“國家憲法日”主題宣傳，廣泛開展了“公務員學法日”活動，著手研究擬定“法治指數”，制定加強法治文化建設的實施意見，將文化與普法相結合，以文化的形式普法，在普法中弘揚法治文化，使法治理念和法律知識入耳、入眼、入心，初步形成了以民主民生互動、法德融合、普法融入群眾生活休閑為特征的杭州特色法治文化。在“六五”普法期間，杭州市在浙江省乃至全國率先提出并實施了“法治文創產業”“統籌城鄉法律服務”“公共法律服務體系建設”“普法項目化”“精準普法”“律師進社區（村）”等工作，基本實現了“民主法治鄉鎮（街道）”創建全覆蓋，打造了動漫法治文化、西湖法治文化、運河法治文化等一批有特色的普法“金字招牌”文化。杭州市的建設“基本公共法律服務圈”、統籌城鄉公共法律服務體系等文化普法實踐經驗，成為黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》相關內容的實踐來源之一。余杭區“法治指數”連續七年被載入中國《法治藍皮書》。律師進社區（村）工作經驗在全省乃至全國推廣。司法部副部長張蘇軍、趙大程和省委副書記王輝忠等多次對杭州市普法工作作出批示。新華社、《人民日報》《法制日報》等多家權威媒體多次報道了杭州市普法工作的經驗和做法。“六五”普法期間，杭州市和下城區、拱墅區、西湖區被評為全國法治創建活動先進單位，杭州市被評為“六五”普法中期先進城市，余杭區“法治指數”項目榮獲第三屆“中國法治政府獎”提名獎。[35]

三、圍繞“四個全面”，打造“法治

中國”的杭州樣本

總體而言，“法治杭州”建設成效顯著，亮點紛呈。當前，我國的法治建設依然面臨諸多方面的挑戰，深化“法治杭州”建設也同樣面臨著各種各樣的共性問題。這些問題主要體現為：⑴在思想認識層面，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象還不同程度地存在，“以言代法、以權壓法、知法犯法”現象也時有發生，“信權不信法、信人不信法、信錢不信法”的錯誤思想傾向依然存在；⑵在社會治理領域，基層依法治理工作力量相對薄弱，鄉村社區基層治理法治化仍然是當前法治建設的薄弱環節；⑶在執法司法方面，社會各方面對執法司法活動的人情干預時有發生，執法司法人員運用法律手段管理社會事務的水平和能力還有待于提高，行政干預司法現象還不同程度地存在，執法司法公信力還有待增強，違法成本相對偏低、守法成本相對偏高，法治權威性還有待進一步加強；⑷在公眾法治素養方面，部分公眾法律觀念不強，“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的思想仍有市場，法治環境有待改善。龔上華等在調查報告《杭州農村群眾法治意識的現狀與對策研究》中認為：在杭州市，農村群眾雖然已經重視學法、知法，但還存在重視程度不夠，權利與義務在一定程度上失衡，運用法律手段解決糾紛的愿望不夠強烈等等問題，這在一定程度上影響著農村法治進程和農村群眾法治意識現代化。⑸普法教育的方法、措施變化不大，形式還不夠豐富，群眾喜聞樂見的高質量的法制宣傳專欄不多，法制宣傳教育形式有待進一步創新。同時，個體權利意識覺醒與法律信仰缺失、公眾對公權力機關訴求日增而又信任不足、法律至上與人情社會的行動沖突、公權力機關的退位、歸位與市場機制和社會組織發育仍不成熟之間的矛盾[36]等法治困境在“法治杭州”建設中也不同程度地存在，這些都是推進“法治杭州”建設需要面臨的挑戰。

“十三五”時期是杭州加速推進城市國際化、率先建成美麗中國先行區和“兩美”浙江示范區的重要歷史階段，要堅定不移地實施“四個全面”戰略布局，重在構建社會領域法制體系，加快推進法治政府建設，扎實推進司法體制改革，完善覆蓋城鄉的公共法律服務體系，促進全民守法等方面下功夫，運用法治思維和法治方式推動社會發展。

第一，堅持黨的領導，加強地方立法，構建社會領域法制體系。黨的十八屆五中全會強調，如期實現全面建成小康社會奮斗目標，推動經濟社會持續健康發展，必須遵循以下原則：堅持人民主體地位，堅持科學發展，堅持深化改革，堅持依法治國，堅持統籌國內國際兩個大局，堅持黨的領導。[37]推進“法治杭州”建設，必須始終堅持黨的領導，充分發揮黨委總攬全局、協調各方的領導核心作用，加強對地方立法工作的組織協調，適時審定地方立法規劃，在地方立法中充分體現黨的主張。要規范黨委向人大及其常委會提出立法建議的程序，抓統籌、抓重點、抓機制。在社會治理領域，要加強和完善社會組織培育與管理、社會保障與公共服務、流動人口和特殊群體管理服務、公共安全、公共文明等方面的地方立法工作，構建社會領域法制體系，以法制規范完善社會治理，依法維護群眾利益，扎實推進法治社會建設。

第二，堅持依法行政，嚴格依法辦事，加快推進法治政府建設。依法行政是政府公信力的生命線，行政權力必須在法治框架下運行，一切行政行為都必須接受監督，“有權必有責、用權受監督”，是對法治政府的基本要求。[38]全市各級政府及其部門應嚴格按照規定的職責權限和工作程序履行職責，執行公務，依法辦事，做到嚴格執法，公正執法，文明執法，保護公民的合法權益，維護法律的尊嚴。一是要進一步貫徹落實好黨的十八屆四中、五中全會精神和省市有關決策部署，扎實抓好《杭州市人民政府關于深入推進依法行政加快建設法治政府的實施意見》《杭州市人民政府辦公廳關于全面推行政府法律顧問制度的意見》的落實工作，讓各項改革舉措早落地、見實效；二是要特別重視抓好基層法治這一薄弱環節，既要著眼于基層干部群眾法治素養的提升，使基層干部群眾逐漸地擁有法治精神，改善基層社會的法治文化氛圍；也要加強基層法制機構和隊伍建設，努力改變“倒三角”的工作體制，通過壯大基層法制機構力量，使“倒三角”為“倒梯形”，進而發展為“正梯形”，為基層依法行政工作提供充分的組織保障。[39]三是必須進一步強化行政執法監督，保證行政執法活動嚴格依照法律法規辦事，及時糾正和嚴肅查處違法違紀行為和行政執法中的不正之風。四是要認真總結梳理余杭“法治指數”的實踐經驗，并借鑒我國香港地區“法治指數”以及國際上其他指數測定方法，建立“杭州法治指數”， 以此來全面、科學、客觀地衡量各區、縣（市）和市直各單位法治建設的狀況和水平，并將考評結果作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績的重要內容，作為選拔任用領導干部的重要依據。

第三，從制約司法公正的突出問題入手，扎實推進司法體制改革，促進社會公平正義。“深化司法體制改革，建設公正高效權威的社會主義司法制度，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。”[40]深化司法體制改革是黨的十八大以來黨中央作出的全面深化改革的一項重要內容，2016年是司法體制改革的攻堅之年、關鍵之年。積極穩妥推進杭州市司法體制改革，認真學習貫徹全國司法體制改革試點工作推進會和省市委相關決策部署和會議精神，進一步堅定改革的信心和決心，穩步有序做好各項改革工作，不斷提高司法公信力。一是要有前瞻意識，做到遠近結合，要在提升司法公信力這個關鍵點上統籌近期和遠期兩個目標；二是務實創新，做到上下協調，統籌宏觀和微觀兩個層面，尋找推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合的切入點，不斷增強改革的整體性、聯動性，確保改革方向不偏、標準不降；三是要緊緊牽住司法責任制這個“牛鼻子”，統籌兼顧有形和無形兩個機制，凝聚改革正能量，為實現公正司法鍛造一支過硬的政法隊伍；四是要從完善司法管理體制和司法權力運行機制、堅持嚴格規范公正文明執法、加強對司法活動的監督、推進公共法律服務體系建設等重點工作入手，積極探索，勇于創新，努力為浙江省乃至全國司法體制改革提供可復制、可推廣的經驗和做法。

第四，大力扶持公共法律服務業發展，進一步完善覆蓋城鄉的公共法律服務體系，凸顯法治惠民利民。建立公共法律服務體系旨在維護公共利益，解決群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，以更好地實現社會公平正義、和諧穩定，弘揚社會主義法治精神。公共法律服務具有優質、高效、無償和低廉等特征，體系的健全和完善有賴于司法行政部門的組織指導，有賴于律師、公證、法律援助、法律服務組織等各種法律服務資源和社會力量的有效整合。[41]近年來，杭州以市級和區縣法律援助中心為龍頭，形成了市、縣、鄉、村多級聯動的公共法律服務體系，建成了30分鐘法律服務圈，為推進公共法律服務業的發展和服務體系的完善打下堅實的基礎。法律服務體系建設應按照黨的十八屆五中全會及“十三五”規劃綱要的要求，不斷創新服務載體和方式，開發順應實際需求的法律服務產品，積極為各級政府機關提供有效的個性化服務和支持。為此，應做到以下幾點⑴加強調研，明晰供需狀況，細化公共法律服務產品目錄和相關服務流程，“精準”服務者和服務對象，改善政府購買公共法律服務的機制和社會效益，“將老百姓最需要的公共法律服務產品，委托給最合適、最擅長處理此類事務的律師。”[42]⑵規劃先行，通過規劃的引領作用著力培育一批立足杭州，輻射省內外，面向世界的專業化、品牌化法律服務機構，杭州市要從原來的法律體系全覆蓋轉型為將專業法律服務嵌入經濟社會發展的每一個環節，[43]逐步實現在法律服務全覆蓋基礎之上的轉型升級。⑶改革創新，積極探索建立“除上位法規定必須審批的環節之外，其他的都可以向法律服務機構開放”的制度體系和服務體系，建設全國領先法律服務高地。[44]⑷順勢而為、借勢而動，積極擁抱“互聯網+”，全力打造全國公共法律服務體系的“杭州樣板”。例如：設計開發專屬杭州的法律顧問APP，借此市民可以尋找“最近的社區律師”“我所在的社區律師”等，并可一鍵通話對接律師，完成法律問題咨詢或選定服務律師；[45]還可探索建立檢索導流模式、互聯網法律工具類模式、互聯網法律服務交易平臺等，為社會公眾提供高質量“互聯網+法律服務產品”。[46]⑸探索建立與經濟社會發展水平相適應的公共法律服務政府購買投入動態增長機制、公共法律服務政府購買機制和補償機制，推進法律援助對象由低保人群向低收入人群擴大，不斷提高公共法律服務水平和均等化程度，以及常態化、可持續化。[47]

第五，弘揚社會主義法治精神，增強全社會特別是公職人員尊法學法守法用法觀念，努力在全社會形成良好的法治氛圍和法治習慣。全民守法，就是“任何組織或者個人都必須在憲法和法律范圍內活動，任何公民、社會組織和國家機關都要以憲法和法律為行為準則，依照憲法和法律行使權利或權力、履行義務或職責。”[48]習近平總書記的這一重要論述，不僅明確了全民守法的基本含義，更對全民守法提出了基本要求：⑴全民守法要求必須在憲法和法律范圍內活動，不允許有超越法律的特權，一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究；[49]⑵全民守法要求全社會確立正確的權利義務觀，社會公眾既要正確享受法定權利，也要切實履行法定義務；⑶全民守法要求弘揚社會主義法治精神，堅持不懈地在全社會進行法治宣傳教育，助推廣大社會公眾由傳統社會強制守法向法治社會自覺守法用法的積極轉變，形成“信仰法治、守護公正”的良好社會氛圍。

“全民守法是一項系統工程”。“十三五”期間，黨和政府將更加注重培養領導干部、公職人員的法治思維和法治信仰，用實際行動堅定人民群眾對法治的信心。[50]怎樣提升領導干部的法律素養和法治意識？是當前擺在我們面前的重要任務。陳旭峰等學者認為，有效提升領導干部的法律素養和法治意識，需要構建一個涵蓋文化支撐、制度支撐、組織支撐在內的完整的“三位一體”支撐體系。[51]所謂文化支撐，主要是指在社會層面，努力在全社會培育深厚的法治文化，形成良好的法治氛圍，為領導干部和廣大公職人員法治意識的提升營造良好的文化環境；所謂制度支撐，主要是指在政府層面，要從制度頂層設計的角度為提升領導干部法治意識提供制度環境，讓領導干部在制度的框架內行事，從而提升其法治意識；所謂組織支撐，主要指在組織層面，要強化對領導干部依法行政的引導、鼓勵，從而能夠從行動的角度為提升領導干部的法治意識提供現實載體，使得領導干部能夠在文化支撐這個地基上把制度支撐轉化為現實的行動力。只有黨員領導干部和國家公職人員帶頭敬法、守法，真正成為法律的執行者，成為“全民守法”的示范楷模，才能真正營造起“法治中國”的深厚氛圍。[52]

【參考文獻】

[1]唐皇鳳.構建法治秩序：中國國家治理現代化的必由之路[J].新疆師范大學學報（哲社版），2014，（04）.

[2][7]中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議（全文）[EB/OL].http：//news.cnr.cn/native，2015-11-03.

[3]池英花，閆麗彬.十八屆五中全會給政府法律服務帶來新契機[EB/OL].http：//www.acla.org.cn/html/xinwen，2015-11-05.

[4]李建國.把經濟社會發展納入法治軌道[N].人民日報，2015-11-13（06）.

[5][6][16][18][23][29]王夏斐，何去非.法治中國的杭州實踐 法治杭州建設為改革發展護航[EB/OL].http：//hzdaily.hangzhou.com.cn/hzrb/html，2014-12-25.

[8]運用法治思維和法治方式推動發展——第二屆“法治中國論壇”發言摘要之一[EB/OL].http：//epaper.gmw.cn/gmrb/html，2015-11-05.

[9][17]學習貫徹省委會議精神 全面深化法治杭州建設[N].杭州日報，2015-07-28（01）.

[10]晏揚.刑法修正案（九）是民主立法好樣本[N].法制日報，2015-09-01（07）.

[11]肖朝紅.2015年立法計劃閃現亮點[N].杭州日報，2015-02-04（12）.

[12][14][15]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29（01）.

[13]肖朝紅.適應新常態 開創新局面 [EB/OL].http：//www.hzrd.gov.cn/zxzx/rdsp，2016-02-29.

[19]杭州市人民政府關于深入推進依法行政加快建設法治政府的實施意見（杭政函[2015]82號）[EB/OL].http：//www.hangzhou.gov.cn/art，2015-06-29.

[20]杭州市人民政府辦公廳關于全面推行政府法律顧問制度的意見（杭政辦函〔2015〕137號）[EB/OL].http：//www.hangzhou.gov.cn/art，2015-10-29.

[21]劉雪松，寧虹超.社會治理與社會治理法治化[J].學習與探索，2015，（10）.

[22]李步云.社會治理創新必須納入法治軌道[N].人民日報，2014-01-15（19）.

[24]何去非，王雅.創新社會治理機制 依法保障平安創建[N].杭州日報，2015-01-31（03）.

[25]杭州市委政法委2015年向社會公開承諾的重點整改目標完成情況[EB/OL].http：//www.pahz.gov.cn/index.php/cms，2015-12-09.

[26]2014法治記憶之五：下大氣力加強對司法活動的監督[EB/OL].http：//www.jcrb.com/prosecutor/important，2015-01-09.

[27]法院將探索成立電子商務訴訟指導中心[EB/OL].http：//hzdaily.hangzhou.com.cn/mrsb/html，2015-02-08.

[28]張天科.淺談地方人大監督中存在的問題及對策[EB/OL].http：//www.qstheory.cn/laigao，2015-06-18.

[30]全面落實“依法治國”的八個標志[EB/OL].http：//jnrb.e23.cn/shtml/jinrb，2015-03-03.

[31]杭州公共法律服務中心8月啟用[EB/OL].http：//www.zj.xinhuanet.com/finance/region，2015-03-18.

[32]2015杭州十件民生實事 覆蓋多個新領域[EB/OL].http：//ori.hangzhou.com.cn/ornews/content/2015-02-04.

[33]吳建華等.杭州市社區矯正工作的實踐與思考[A].張祝平執行主編.杭州藍皮書：2016年杭州發展報告（社會卷）[M].杭州出版社，2016.130.

[34]許梅.發揮法治引領保障作用 縱深推進平安杭州創建[N].浙江法制報，2015-04-07（01）.

[35]省委副書記王輝忠來杭州市檢查驗收“六五”普法工作[EB/OL].http：//www.hangzhoufz.gov.cn/Html，2015-08-31.

[36]江必新等.法治的亮點、重點與難點—著名法學家解讀法治中國新進程[N].北京日報，2014-09-22（18）.

[37]中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報[EB/OL].http：//news.cnr.cn/native/gd，2015-10-29.

[38]張利祥.法治是中國現代化的必由之路[EB/OL].http：//ylxf.yn.gov.cn/Html/News/2014/12/9/57871.html

[39]卞新龍.如何在基層推進依法行政的幾點思考和建議[EB/OL].http：//www.qstheory.cn/laigao，2014-11-12.

[40]習近平.以提高司法公信力為根本尺度 堅定不移深化司法體制改革[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics，2015-03-25.

[41]張洪彬.關于加快構建長春市城鄉一體化公共法律服務體系的思考[J].法治吉林建設研究，2014，（02）.

[42][44][45]盧新曉.為推進公共法律服務體系建設議政建言[N].杭州日報，2015-11-07（04）.

[43]杭州市政協建言打造公共法律服務體系“杭州樣板”[EB/OL].http：//www.china.com.cn/cppcc，2015-12-07.

[46]盧新曉.樓宇律師、法律顧問APP 杭州政協委員建言“杭法十條”[EB/OL].http：//ori.hangzhou.com.cn/ornews/content，2015-10-22.

[47]民進江蘇省委.進一步完善公共法律服務體系[N].新華日報，2015-04-22（12）.

[48]中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學習 習近平主持[EB/Ol].http：//politics.people.com.cn/n，2013-02-24.

[49]朱學萍.維護法治權威 推動全民守法[N].天津日報，2015-03-16（13）.

[50][52]羅沙，榮啟涵.讓發展遵循法治軌跡——“十三五”規劃建議五大法治關鍵詞解析[EB/OL].http：//legal.people.com.cn/n，2015-11-03.

[51]陳旭峰.杭州市社區矯正工作的實踐與思考[A].張祝平執行主編.杭州藍皮書：2016年杭州發展報告（社會卷）[M].杭州出版社，2016.142.

（責任編輯：牟春野）