社會治理視閾下社會組織的困境與發展

摘 要：社會組織是社會治理的重要主體和依托，也是當前社會治理創新的重要力量。近年來，我國社會組織逐步實現了有序發展并面臨前所未有的機遇，但從世界范圍以及我國經濟社會發展的現實需要來看，社會組織的力量仍比較薄弱，在發展過程中還面臨發展規模、管理體制等困境，需要從社會組織立法、自身建設等方面進一步促進社會組織健康發展，以充分發揮其在社會治理中的重要作用。

關 鍵 詞：社會組織；社會治理；困境；發展

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）04-0054-07

收稿日期：2015-09-20

作者簡介：劉霞（1975—），女，山東煙臺人，山東省煙臺市委黨校副教授，行政管理教研室副主任，公共管理碩士，研究方向為公共管理。

基金項目：本文系煙臺市社會科學規劃研究項目“煙臺市基層社會治理模式創新的實踐研究”的階段性成果，項目編號：ytsk2014-010。

社會組織是社會治理中除政府之外，最為重要的一類組織類治理主體。[1]黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出“激發社會組織活力”，并對社會組織發揮作用的領域和范圍進行了全新的界定，為社會組織的進一步發展指明了方向。長期以來，我國社會組織在發展過程中遇到了諸多問題和困境，而如何最大限度地發揮社會組織在社會治理中的協同作用，已成為社會治理創新中面臨的重大現實課題。

一、社會組織是推進社會治理

創新的重要力量

社會組織不同于政府和營利性組織，它具有非營利性、非政府性、公益性和志愿性等獨特屬性，具有通過“以志愿求公益”來彌補政府缺陷和市場不足的一般功能，這已經被國內外非營利組織發展實踐所證明。當前，我國正處于全面深化改革的新階段，社會組織還承擔了特殊的時代使命，在實現國家治理現代化進程中扮演著重要的角色，是社會治理和公共服務的重要合作者，在推進社會治理創新過程中發揮著重要作用。

（一）社會組織能夠增加就業崗位，助推經濟社會的轉型發展

當前，我國正處于經濟增長速度的換擋期，過度依賴政府投資和開發的經濟增長模式已難以為繼，而社會組織在增加就業崗位，促進經濟發展方面潛力巨大。據美國霍普金斯大學對美國等36個國家所作的分析統計結果，社會組織的平均就業人口占經濟活動人口的5%，占服務行業就業的10%，總支出占這些國家GDP的5.4%。據國內學者對2009至2010年的就業研究發現，社會組織每增加1個百分點，其所帶動的就業就增加4個百分點，折算成人數，則社會組織每增加1個百分點，將帶動21.78萬人就業。[2]從我國的實際情況來看，社會組織在增加就業方面發揮著越來越重要的作用。截至2014年底，全國社會組織形成固定資產1560.6億元，社會組織增加值為638.6億元，比上年增加11.8%，占第三產業增加值比重為0.21%，吸納社會各類人員就業682.3萬人。[3]由此可以看出，社會組織在增加就業方面發揮了重要作用。社會組織是促進經濟發展方式轉變和實現經濟平穩較快發展的“助推器”，社會組織可以利用自身的信息、人才等優勢完成僅憑單個企業組織無法做到的、政府能做到但效率比較低的工作。各類社會組織通過行業規劃、制定行業相關標準、開展行業調查統計等途徑，加強行業自律，能夠很好地協助政府加強宏觀調控和市場監管，從而進一步助推經濟社會轉型發展。

（二）社會組織貼近公眾，能夠架起公眾與政府間溝通的橋梁

及時了解和反映民生訴求是有效開展社會治理的內在要求。社會組織來自于社會基層，與老百姓關系密切。社會組織的這一天然優勢使其成為了除國家制度安排之外的公眾與政府間溝通的橋梁。一方面，社會組織是公眾表達訴求的“傳聲筒”。社會組織中的社會工作者、志愿者本身就來自于基層，他們了解公眾的實際困難和需要，能夠及時把握民生訴求的變化。同時，社會組織具有較強的合作意識，善于通過各種合作平臺在同行之間實現信息共享，能夠將“碎片化”、分散的民生訴求信息進行有效的匯聚和整合，進一步增強信息的效用；能夠在第一時間將這些民生訴求信息匯集到所在的社會組織，通過座談、聽證等途徑理性地向政府相關部門及時傳遞。另一方面，社會組織是化解矛盾沖突的“調節器”。社會組織能夠及時消除可能引起沖突的各種苗頭，做到防患于未然。即使矛盾升級，沖突爆發，社會組織也可以充分利用其公益立場的優勢，迅速有效地做出回應，引導公眾合理表達訴求，避免沖突進一步升級。

（三）社會組織可以提供多樣化的公共服務，補充和完善公共服務體系

隨著經濟社會的快速發展，公眾對于公共服務的需求越來越多樣化，原有的公共服務體系已難以滿足多樣化的公共服務需求，這就需要動員社會力量，構建多元化的公共服務供給體系，更好地滿足公眾多樣化的公共服務需求。社會組織運行機制靈活，貼近公眾生活，拓展了公共產品供給渠道，豐富了公共服務內容，在提供公共服務方面有著得天獨厚的優勢。民政部部長李立國在2013年云南推進社會建設創新社會組織座談會上的講話中提到：“在教育、科技、文化、衛生等公共服務領域，社會組織也逐漸參與生產供給。迄今全國民辦幼兒園有8.3萬所，占全國總數的62%；民辦高校640所，在校學生占全國高校在校學生總數的19.4%；科技文化服務機構6萬多個，民辦養老等社會服務機構3.6萬個，民辦衛生服務機構2.7萬個。”[4]2013年9月，國務院發布了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，由此越來越多的社會組織會成為社會公共服務產品的生產者和供給者，政府與社會組織在提供公共服務方面會形成一種新型的合作機制。這樣，社會組織不僅可以改進公共服務供給方式，補充和完善現有公共服務體系，彌補政府無力或低效提供公共服務的不足之處，而且可以降低公共資源和社會資源配置成本，提高社會管理和公共服務效率，惠及更多的社會公眾。

（四）社會組織能夠提升公眾的參與意識，引導公眾有序參與社會治理

公眾是參與社會建設的重要主體，公眾參與社會治理是我國社會治理創新中的主要環節，也是目前較為薄弱迫切需要加強的環節，可以說，擴大公眾參與范圍是實現社會治理現代化的客觀要求。從我國的實踐情況來看，由于公眾的參與意識比較薄弱，因而其參與社會治理的積極性、主動性和自覺性以及參與社會治理的組織化程度都相對較低，只有依托社會組織參與社會治理才能更好地發揮作用。作為承載公眾參與社會治理的社會組織，能夠為公眾參與社會治理提供支撐與幫助，不僅實現了公眾的有序參與，而且降低了政府的治理成本。社會組織分布廣泛，貼近人民群眾，其所具有的公益理念和志愿精神可以激發公眾參與社會治理的愿望和熱情，能夠為參與社會治理的公眾提供較為專業的協助和咨詢，從而彌補個體參與社會治理在動力與能力方面的不足。尤其是一些公益類的社會組織，在開展公益活動的同時，向社會傳遞出公益理念和志愿精神，潛移默化地影響著公眾的思想意識，潤物無聲地將參與意識內化到公眾的內心深處，使其成為社會治理過程中真正的參與主體。

二、社會組織發展面臨的現實困境

社會組織是社會治理的重要主體和依托。目前，雖然理論界和各級政府部門都意識到了發展社會組織的重要性，社會組織也逐步實現了有序發展，但從世界范圍以及當前我國經濟社會發展的現實來看，我國社會組織還比較弱小，參與社會治理的能力和空間還很有限，還不能適應我國社會轉型的需要。

（一）社會組織的發展規模困境

社會組織的發展規模不僅體現在數量上，還體現在社會組織總支出在GDP中的比重以及對就業的貢獻等方面。從目前社會組織的發展情況來看，其發展規模依然面臨著困境：一是社會組織數量仍不能滿足社會發展的現實需要。每萬人擁有社會組織的數量，發達國家一般超過50個，發展中國家一般超過10個，而我國僅擁有4.4個（按2014年底首次突破60萬個來計算）。[5]近幾年，社會組織在發展數量上確實有了很大的增長，但是人均數量在世界上還是偏少，難以滿足社會發展的需要。二是社會組織總支出規模比較小。2012年，我國社會組織年度總支出1242億元人民幣，僅僅是當年52萬億元GDP的0.24%，若按國外學者薩拉蒙等人研究的5.4%的均值來計算，我國2012年的社會組織支出應該接近2.8萬億元人民幣，可見差距之大。[6]三是社會組織對于就業的影響不夠顯著。按照薩拉蒙等人研究的全職雇員人數①占經濟活動人口總數2.78%和社會組織志愿者人數占經濟活動人口1.68%的比例計算，以2013年我國經濟活動人口數77920萬人為基礎，當年我國應有2166萬全職雇員，1309萬志愿工作者，而2013年的實際情況是全國社會組織各類就業人員（即全職雇員人數）為636.6萬人，同年有3579.7萬小時的志愿服務，可折算為9.6萬個志愿者，折算成將近1.92萬個社會組織。[7]由此可見，目前社會組織的發展規模與實際需求還存在著一定的差距。

（二）社會組織的管理體制困境

2013年，《國務院機構改革和職能轉變方案》提出：“完善相關法律法規，建立健全統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織管理體制，健全社會組織管理制度，推動社會組織完善內部治理結構。”但實踐中，社會組織的管理體制與社會組織發展不相適應，社會組織發展面臨著管理體制方面的困境：一是社會組織政社不分、管辦不分的狀況沒有從根本上得到改變。一些社會組織尤其是行業協會、商會行政化傾向比較明顯，與官方有著千絲萬縷的聯系，獨立參與社會建設和管理的能力不足。此類社會組織很多都是“一套人馬，兩塊牌子”，在人員構成、組織架構、經費來源等方面都體現出較強的行政化色彩，缺乏自身“造血功能”，對政府有著很強的依賴性，大大降低了社會組織應有的活力。二是社會組織登記制度不夠完善。雖然當前四類社會組織可以直接進行民政登記，但注冊的申請手續和審批條件比較繁雜，已成為制約我國社會組織發展的瓶頸之一。三是社會組織原有的“雙重管理體制”的制度慣性仍然存在。一方面，部分注冊成功的社會組織仍然對相關部門有著很強的依賴性，社會組織的獨立性和自治性作用發揮得不明顯；另一方面，“雙重管理體制”改革后，有的部門對相關政策存在誤解，認為取消掛靠單位后就可不再擔負監管責任，以致于出現了監管責任空置的現象。

（三）社會組織的法律困境

當前，我國有關社會組織的立法主要是三個條例和一些部門規章，即《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等。這些法規為社會組織的健康發展提供了依據和支持，但同時我們也看到，現有社會組織法規體系還不夠健全，隨著社會組織的發展壯大，其法律滯后的弊端也日漸顯露。一是立法層次較低，缺乏一部專門針對社會組織的法律。社會組織管理主要依靠三個條例和一些部門規章，沒有針對《中華人民共和國民法通則》賦予的社團法人地位制定專門的社會組織法人法。上位法的缺失削弱了社會組織的獨立法人地位，與社會組織日益壯大的規模和日益重要的作用尚不匹配。二是法律規范不夠明確。現有的社會組織法律法規缺乏系統的、明確的關于社會組織的社會地位、權利義務和法律責任等具體條款，無法切實保障社會組織的合法權益。另外，還存在著重程序輕實體、嚴進寬出等限制性條款，過高的法律門檻將一些社會組織拒之于合法組織之外，進而削弱了這些社會組織在社會服務方面的功能。同時，還缺少規范行業協會、公益慈善組織、涉外組織等分門別類的管理法規，一些組織還處于無法可依的狀態。

（四）對社會組織的監管困境

目前，我國社會組織的數量和規模均在不斷壯大，社會組織的活動也越來越多，要促進其良性發展，對其進行必要的監管則顯得尤為重要。但由于相關部門對于社會組織監管的忽視以及體制機制等方面的原因，導致政府對社會組織的監管效率較低，有時出現監管漏洞，從而影響了社會組織作用的發揮。一是政府部門的監管意識比較薄弱。片面強調放松管制，而忽視持續的執法監管，一些本應由政府部門管理的事項沒有管好，對社會組織的個別行為聽之任之，導致社會組織偏離公益軌道演化為商業組織。二是政府的監管手段比較單一。長期以來偏重于社會組織的設立登記審批權的單一手段，對注冊登記后的業務監管、財務監管等關注程度較低。重視對社會組織的年檢，忽視了日常監管；重視事前監管，而事中事后監管則呈現弱化的態勢。三是社會輿論監督比較乏力。近年來，由于社會組織信息不透明、不公開，公眾和新聞媒體難以及時全面地掌握社會組織內部的真實情況，加之公眾監督的渠道不夠暢通，使輿論的監督效率不高，無論是公眾還是新聞媒體對社會組織的監督都未發揮出應有的作用，在某種程度上也制約了社會組織的健康發展。

（五）社會組織自身建設困境

隨著我國政治體制改革的不斷深入，社會組織已進入前所未有的發展機遇期，面對公眾多樣化的需求和社會賦予的新任務，社會組織自身建設方面仍存在諸多不足。一是社會組織缺乏專業人才，導致社會服務能力不強。比如南都基金會在2008年“5.12”地震之后拿出1000萬元資助了70多家草根組織參與救災和災后重建項目。后經第三方評估，得出的結論幾乎都是“不及格”。不少社會組織負責人都無奈感嘆：“一流人才在黨政機關，二流人才在國有企業，三流人才去研究院所，四流人才去社會組織。”二是社會組織承擔公共服務的能力不足，導致政府轉移出來的相關職能承接有限。比如2013年，中央國家機關政府采購中心承擔的中央機關失能和半失能老人居家養老服務采購項目，通過向供應商征集意見和專家論證發現，北京市場能夠承擔每天100人次服務規模的養老服務機構只有1家，最終只能向財政部門申請單一來源方式采購。三是社會組織內部治理不完善，導致社會組織出現行為失范現象。社會組織在開展活動過程中由于信息透明制度尚未形成而遭遇信任危機；由于社會組織內部運行不夠規范，出現了社會組織亂作為、不作為現象。四是社會組織缺乏應有的經費支持，導致社會組織的作用發揮得不夠充分。我國社會組織雖發展較快，但因起步較晚，其發展不夠成熟，不少社會組織的經費依靠自身都難以解決。實踐中，社會組織工作者發現，一些能夠被列入政府采購的項目，獲得扶持的門檻仍比較高，大多數社會組織主要依靠負責人較強的活動能力才能爭取到某些活動的專項資助，資金來源不夠穩定。

三、大力發展社會組織推進社會

治理創新的路徑

改革開放以來，隨著我國人民生活水平的普遍提高，人們對生活質量、生活條件和社會服務的要求也大大提高。面對公眾不斷增長的社會服務需求，僅靠政府單一主體來提供服務，不僅成本較高，而且效率較低，甚至出現了服務不到位的現象。因此，必須大力發展社會組織，充分發揮社會組織參與社會治理的重要主體作用。

（一）敞開準入大門，大力培育和發展社會組織

大力培育和發展社會組織的目標是到2020年，爭取平均每萬人擁有社會組織8個以上；全

職雇員人數占經濟活動人口比重爭取接近3%；

社會組織總支出占GDP比重、社會組織活動總增加值占GDP比重、社會慈善捐贈占GDP比重，都達到或超過發展中國家平均水平，[8]在經濟、政治、文化、社會、生態文明建設中發揮主力軍的作用。為實現這一目標，一是要重點培育和優先發展四類社會組織，實行直接登記。對于行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類等四類社會組織，取消業務主管單位初審，在成立時可以依法直接向民政部門申請登記。如溫州市及各縣（市、區）將直接登記范圍擴大到教育、衛生、社會福利機構等領域，對公益慈善類、社會福利類、社會服務類社會組織和基層社區社會組織進行“零資金門檻”登記，切實解決了部分服務性、公益性、互助性組織長期以來沒有合法身份的問題。二是要進一步降低社會組織登記門檻，實行登記備案雙軌制。對于降低門檻后仍不具備登記條件的，尤其是對于城鄉基層的農村經濟合作類、慈善救助類、社區服務類等不具備法人資格的社區社會組織的發展，可在民政部門或民政部門授權的民政所（辦）備案，以解決其合法性問題。三是建立社會組織孵化平臺，推行合理的培育扶持方式。各級政府可以通過建立發展基金和專門場所的方式為處于起步階段的公益類社會組織提供培育孵化平臺，重點扶持發展貼近居民、服務居民的社區社會組織，但要注意規定培育孵化的“出殼”時間，避免出現新的政社不分現象。

（二）加快實施政社分開，正確處理政府與社會組織的關系

政社分開是建立現代社會組織管理體制的重要標志。政社分開就是政府與社會組織各司其職，對政府與社會組織的職能進行清晰定位，明確哪些應該是政府管的，哪些屬于社會組織管的，打破以往政府對公共事務完全大包大攬的局面，形成社會組織與政府共治的新型治理結構，這也是激發社會組織活力的關鍵。一是厘清政府與社會組織的職責邊界。合理劃分政府與社會組織各自的管理范圍、權責和職能，促進社會組織自主地開展活動，發揮其依法自治的功能。二是實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤。要從機構、職能、人員、財務等方面與政府及其相關部門、企事業單位徹底分開，從對政府的過度依附中相對獨立出來，成為具有相對平等地位的社會治理主體。三是加快政府職能轉變步伐，合理放權。黨的十八屆三中全會《決定》明確指出：“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”。對于政府做不好、做不了的，又適合由社會組織提供的公共服務和解決的公共事項，可以通過招投標等方式向社會組織招標，選擇一些優質的專業社會組織去完成。

（三）加強社會組織立法，建構社會組織法律制度體系

目前，已有的與社會組織相關的“條例”“規定”“辦法”“意見”等50多個規范性文件，有的相互之間存在矛盾，需要做出調整。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》首次明確提出：“加強社會組織立法，規范和引導各類社會組織健康發展。”這對于加強社會組織法治化建設，更好地發揮社會組織的作用，具有里程碑意義。一是強化社會組織的主體資格，明確其法律主體地位，從法律和政策層面保證社會組織與政府組織、企業組織擁有同等的地位，享有平等的權利。二是彌補缺口，完善現有的社會組織法律體系。根據黨的十八大報告提出的“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”的要求，對現有的與社會組織相關的所有規范性文件進行全面梳理，逐步建立起一個協調一致的法律體系。同時，應抓緊制定一部涵蓋所有社會組織、具有領域統領作用的專門的《社會組織法》，為各類社會組織包括行業協會、公益慈善組織及境外在華組織等提供依據和保障，引導其依法依規開展各項活動。

（四）加大監管力度，創新和完善社會組織綜合監管體系

社會組織的發展必然會帶來監督管理問題。當前，在激發社會組織活力，使其在治理國家事務和社會事務中發揮積極作用的同時，仍要加強對社會組織的監管，及時發現新問題、新情況，創新和完善社會組織綜合監管體系，進一步推動社會組織良性運轉。一是實行“寬進嚴管”，加強對社會組織的事中和事后管理，將監管重心放在社會組織成立后運營活動的監管上。如深圳在全國率先出臺了《深圳市社會組織抽查監督辦法》，實施不預先通知的抽檢監督制度。從2014年底開始，以“抽查+年度報告”代替了年審制，開始了“社會組織史上最嚴監管”。以往的年審合格率是80%，但2014年抽檢卻發現80%都有或多或少的問題。這種動態監管的做法有利于社會組織加強自律，注意自我檢查、規范管理。二是拓寬社會監督渠道，探索社會、各部門、公眾聯合參與的綜合監管機制，建立由政府部門、專家學者、媒體、行業組織、普通公眾等多方參與的評審與監督隊伍，規范對社會組織的管理、服務和監督。2015年5月26日，廣東省民政廳出臺了《關于社會組織法人治理的指導意見》，提出探索建立社會監督委員會制度，這一做法將會有效拓寬社會公眾對社會組織進行評價和監督的渠道。三是加強信息平臺建設，推進社會組織信息公開。即將民政部門對社會組織的登記、檢查、評估等情況以及社會各方面對社會組織的評價情況及時反映在信息平臺上，實現監管的常態化。如寧波各縣（市、區）、義烏等地都已建立了社會組織數字化信息平臺，及時將社會組織的登記、年檢、評估、執法以及重大活動、財務狀況、接受捐贈的使用情況等信息全面公開，接受社會監督。

（五）加強自身建設，完善社會組織的內部治理結構

社會組織作為社會治理創新的重要主體之一，要充分發揮其在實現社會治理現代化中的重要作用，必須加強自身建設，提升自身的社會服務能力。一是加強社會組織的能力建設，提升社會組織承接公共服務的能力。社會組織承接公共服務就是把原來由政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務交由社會組織來提供。加強社會組織能力建設，培育和催生經濟社會發展新動力，應注重培育社會組織的公共服務能力、合作協調能力，以增強社會組織的社會責任及擔當能力。二是加強社會組織黨建工作，促進社會組織健康發展。2015年5月29日，中共中央政治局會議審議通過了《中國共產黨黨組工作條例（試行）》，要求“中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織、社會組織和其他組織領導機關中，有黨員領導成員3人以上的，經批準可以設立黨組”。在社會組織中開展黨建工作，能夠有效避免我黨在社會治理中的“缺位”。2015年9月28日，中共中央辦公廳又印發了《關于加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》，明確提出：“推進社會組織黨的組織和黨的工作有效覆蓋。本著應建盡建的原則，加大黨組織組建力度。”在社會組織中開展黨建工作，有利于保證社會組織的發展方向，促進社會組織健康發展，使其在國家治理體系和治理能力現代化進程中更好地發揮作用。三是加強社會組織專業人才隊伍建設，拓展社會組織工作者的發展空間。按照民政部《社會工作專業人才隊伍建設中長期規劃（2011-2020）》提出的標準，到2020年，社會工作專業人才總量目標是增加到145萬人。圍繞這一目標，政府及相關部門應研究制定社會組織人才引進、職稱評定及職業資格認證等政策，推動社會組織人才與經濟、科技人才在薪酬標準、社會保障等方面享有同等待遇，培養一批高素質的社會組織專職工作者，造就一批領軍型的社會組織人才隊伍。

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（責任編輯：馬海龍）