論農民金融發展權：屬性、內涵及國家義務

廖丹 左平良

摘 要：確立和保障農民金融發展權是國家的基本義務。農民金融發展權具有基本人權屬性，國家憲法及相關法律對這一權利的承認和保障，不僅有利于農民自身的發展，而且有利于國家金融體制的持續健康發展。因此，國家應從公共產品提供者、市場秩序規制者以及金融市場宏觀調控者的角度去設定和履行實現農民金融發展權的基本義務，并在立法、司法上構建相應的保障機制。

關 鍵 詞：農民金融發展權；權利內涵；國家義務

中圖分類號：D922.28 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）04-0089-07

收稿日期：2015-11-05

作者簡介：廖丹（1977—），女，苗族，湖南岳陽人，湖南理工學院政治與法學院講師，碩士，研究方向為經濟法；左平良（1968—），男，湖南岳陽人，湖南理工學院政治與法學院教授，博士，研究方向為民商法。

基金項目：本文系2014年湖南省情決策與咨詢項目“農地流轉金融支持狀況及對策研究”的階段性成果，項目編號：2014BZZ229；2014年湖南省教育廳科研項目“湖南省農民專業合作社融資法律問題研究”的階段性成果，項目編號：14C0518。

農民金融發展權是農民作為社會成員在金融發展領域以獲得金融發展機會和分享金融發展成果為目的的權利，是農民作為社會主體要求參與社會金融發展、分享社會金融發展成果的應然性憲法權利。其權利屬性經歷了從公民私權利到公民憲法基本權利轉變的過程。隨著農村金融體制改革的不斷深化，越來越多的學者開始關注農民金融發展權保障問題，從理論分析和社會實證角度論證了農民金融發展權保障之于農民及農村經濟發展的重要意義。但農村金融體制改革步履維艱、農戶資金需求無法滿足的現狀一再表明，明確農民金融發展權的權利屬性以及強化國家義務是實現和保障農民金融發展權的重要條件和基礎。

一、農民金融發展權的基本人權屬性

（一）農民金融發展權作為基本人權的歷史與思想基礎

金融發展權反映了人與資本共生、共存的行為關系，在一定的歷史條件下，只有借助于人權思想的不斷發展，才能形成具有法律意義的權利客體。

首先，農民金融發展權的產生與發展是以金融資源分配不平等為條件的。在市場經濟條件下，作為一種稀缺性資源，資金供給者希望通過貸出貨幣來獲得財富增值，資金需求者希望通過獲得資金換取對其他社會資源的使用權。此稀缺性決定了法律確認及保障公民合法金融權益的重要性，而金融資本的“趨富”性決定了平衡稀缺金融資源分配的國家義務性。長期以來，我國城鄉二元體制使得城市與農村金融資源分配的不平等態勢逐步擴大，這種金融資源分配上的不平等直接導致了城鄉金融發展成果享有上的不平等。正是在此基礎上，農民金融發展權才成為制約農村建設、農業發展以及農民增收的瓶頸之一。

其次，農民金融發展權的產生與發展是以金融產業的產生和發展為時代背景的。金融發展權并不是在所有社會制度中都存在，其必須依賴于特定社會歷史條件才可能產生。囿于勞動力、土地和生產工具的落后，傳統農業生產中資本對于促進農業生產發展的作用有限，但隨著社會的不斷發展，農業生產方式發生了巨大變革：一是農業生產規模不斷擴大，二是農業生產技術不斷創新，資本要素成為決定和影響農業生產效率的重要因素。新的社會發展時期產生了新的權利主張，于是金融發展權就成為人們滿足自身發展的又一重要的權利形式。

再次，農民金融發展權的產生與發展是以人權理論不斷發展為思想基礎的。從美國《獨立宣言》到聯合國《發展權利宣言》，人權經歷了以個人自由權為核心的第一代人權，到以社會權為核心的第二代人權，再到發展權等第三代人權的發展歷程。[1]金融發展權作為公民平等享有金融發展成果的權利，其實質是人們在金融社會里的權利主張和權利積累的結果，是“一種應有的基本生存權利”，[2]理應得到憲法的確認和保障，當然也包括農民金融發展權。

（二）農民金融發展權作為基本人權的法理基礎

農民金融發展權是歸屬于特定農民身份的公民所享有的金融領域內的基本人權。目前，雖然金融發展權尚無憲法依據，但從保障人權的應然角度分析，農民金融發展權符合憲法基本權利的屬性。

首先，從人權的內涵來看，人權是公民享有的自然性權利，是“一定主體的一種資格和優勢”。[3]在資本經濟時代，滿足公民金融資源的平等享有權，既是滿足公民生存和發展的自然性權利，也是公民的社會成員資格的具體體現。農民作為相對弱勢的社會群體，憲法確認和保障其金融發展權不僅是對農民在金融資本社會中公民身份的確認，同時也是維護農民實現其他人權的必要保證。因此，將金融發展權入憲，不僅是保障農民金融權益的重要權利基礎，也是保障農民合法權益持續發展的法治命題和現實所需。

其次，農民金融發展權并不單指某項具體的權利，因為“人權是一種具有派生其他人權形式并使之規范化的母體性權利”。[4]農民金融發展權同其他基本人權一樣，隨著法制的不斷完善，可以派生出具體的權利表現形式（如農業貸款權、農業保險權、農業金融合作權等），進而形成內涵豐富的權利集合。從經濟法理念來看，農民金融發展權不專屬于某個人、某個階層，而是立足于社會發展，其權利主體不僅包括當代農民，還包括后代農民，因此，農民金融發展權的實質是農民享有的一切個體和集體金融發展權利、代內和代際金融發展權利的總和。這一權利的實現要以“經濟法各項基本權利為基礎”。[5]

再次，農民金融發展權表現為權利義務的復合性。農民金融發展權的提出將發展權存在的具體領域、主體特征進行了細化，強調了農民與資本之間的權利義務的復合性特征：作為國家公民，農民希望通過創新農業金融服務機構、增加國家補助等措施實現自己的金融權利；相對應地，國家采取各種制度上、經濟上的措施，幫助農民獲得生產、生活所需的資金，是其應承擔的基本義務。但在獲得國家金融服務的同時，農民也應承擔一定的義務，如按期還款；同時，國家應在資金用途、資金金額、資金使用期限等方面對其設置一定的約束條件，以防止因農民濫用權利而導致國家金融資源的浪費。

通過上述分析可以發現，農民金融發展權應歸屬于憲法基本權利范疇，作為農民應然權利，國家有必要完善其權利表現形式和內容。

二、農民金融發展權實現與保障中的

國家義務主體地位

農民金融發展權作為農民分享金融發展機會和成果的權利，其實現的前提是確立國家在其中的義務主體地位。

（一）確立及保障農民金融發展權是現代國家的基本義務

基于現代公共政策選擇理論，國家的義務就是讓人民過上最美好的生活。因此，多項國際人權條約中均無例外地將發展權義務主體界定為國家。根據夏勇“社會層面的需求與公共權力的責任之間的對應關系理論”，任何一種公共權力都要在某種程度上承擔和履行滿足社會層面多種需求的責任。[6]農民金融發展權正是需要借助國家公權力并采取各種積極扶持手段才能實現和保障的。

首先，農民金融發展權是農民因無法獲得或難以獲得足夠的金融資本，造成其生產、生活陷入困境，要求獲得國家金融幫助的一項權利。從該權利提出的現實背景可以看出，農民即使通過自己的努力也無法擺脫這種“融資”困境，因此農民金融發展權的實現不能僅靠農民自身的力量，而必須由國家以公權力的身份，形成與農民在金融資源配置上的權力（利）義務關系，如國家在加大農業財政投入時的身份即屬于此種。此種情形下的國家主體地位以及義務是實現和保障農民金融發展權的主要研究對象。如果從幫助農民擺脫生產、生活資本困境的角度出發，農民獲得他人或團體幫助的可能性也不大。因為這種融資援助基本上是公民之間的無償民事贈與或團體的公益資助行為，其無法承載農民生產、生活的資金支持功能。因此，從社會保障層面來看，國家不僅有權力通過制度構建賦予農民金融發展權，更有義務通過積極履行社會經濟管理職能實現農民金融發展權。 當符合條件的權利人提出求助請求時，國家應以積極作為的方式予以滿足。如國家投資設立的農業金融機構與農民之間的資金借貸合同，國家要按約及時給付款項，農民要按約及時還本付息。

其次，從農民金融發展權提出的歷史背景來看，農民以參加農業生產的方式為社會做出貢獻，國家應滿足其對金融資本的合理需求，從而保障其分享國家金融發展福利的權利。從消極意義上說，只要是獨立、自由的法律人格主體，國家就應平等賦權，不論財富、地域等差別；從積極意義上說，為實現實質正義，應在還原現實法律主體強弱差異的基礎上，給予農民在金融發展領域以傾向性的保護。

（二）保障農民金融發展權的國家義務屬性變遷：從干預到給付

國家在保障農民金融發展權問題上負有主要義務。“國家義務是指由國家公權力主體負責實施的，經法律規范確定的公共任務”。[7]建國以來至本世紀初，在農村經濟領域，國家為保障農業生產、農民生活，干預性保障義務較為明顯。從1982年《憲法》、2004年《土地管理法》到2007年《物權法》都反復明確了農村土地集體所有的產權性質，農民所擁有的土地使用權實際上是一種“受限”“不完整”的產權，農民金融發展權更多地還表現為一種“觀念”上的權利。國家在平等保障農村金融資源分配上，更多地是通過制定農村經濟發展計劃、農業產業政策等宏觀調控手段，引導金融資源向農村流動；或通過設立國家政策性銀行、政府財政撥款項目等直接或間接投資農業生產的方式，滿足重要農業生產項目所需的資金。

隨著城鎮一體化進程的加快，需要國家在保障農民金融發展權問題上積極干預經濟生活，保護和幫助弱者。黨的十八屆三中全會提出：“穩定農村土地承包關系并保持長久不變……賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能……”土地的資本化運作被放開，而且各地方政府積極作為，鼓勵、支持農地抵押、擔保，如針對農民制定了特殊的金融支持政策等。國家在農民金融發展權保障方面的“給付性”義務開始發揮作用，國家“以公平、均富、和諧為理念，開始積極提供各階層人民生活上之照顧，從而不再是‘夜警，而是各項給付之主體”。[8]

三、農民金融發展權的權利內涵

國家在實現農民金融發展權方面究竟應承擔何種保障義務，取決于不同金融環境下農民金融發展權的具體形式。

（一）作為公民的農民金融發展權

作為國家公民，農民可以要求享有國家無償提供的公共金融產品及金融服務。這種公民角色性質的農民金融發展權具有典型的社會權屬性，因為農民分享社會金融發展成果的義務主體主要指向國家及其行政機關，包括國家金融主管部門、農業主管部門以及其他國家金融管理機構，要求國家以義務主體身份向農民提供生產、生活以及農村經濟建設發展所需的金融設施與服務。金融設施是指由國家投資設立或國家批準社會資本設立的各種農村金融機構，如國家農業發展銀行和農村信用合作社等農村金融機構；金融服務則指由上述金融機構提供的、滿足農民資金需求的各種公共、準公共和私人金融服務，如農業信貸服務、農業保險服務以及農業合作金融服務等。除此之外，公民性質的農民金融發展權還包含自由權屬性，即在選擇何種金融設施、享有何種金融服務項目上具有自由選擇權，這實質上是憲法意義上公民自由權的一種延伸。選擇金融設施和金融服務的權利既反映了農民的自主性，同時也可以確保其以積極的心態參與到所選擇的金融活動之中，這對于農民實現自身金融發展價值具有較大的激勵作用。

（二）作為融資者的農民金融發展權

融資者即農民作為金融活動中的資本消費者，為實現自身金融發展需求而與農村金融機構間形成的融資法律關系。社會主義市場經濟體制確立之前，農業生產和發展中的融資需求是國家基于農業基礎性產業地位而主動承擔的一種公共融資服務，農村金融機構并沒有決定是否融資以及如何融資的決策權，且農民自身也無主動向金融機構進行資本交換的意愿，因而是一種政策性資本融通關系。社會主義市場經濟體制確立之后，隨著國家金融體制改革的深入，農村金融機構開始向商業化經營轉軌，遵循市場經濟規律，向農民提供商業性資本融通服務。因此，建立在公民身份上的“無償享用國家提供公共金融產品與服務”的法律關系轉換成了“因為付費而得以享有等值金融商品或金融服務”的法律關系。特別是隨著國家開放民間資本進入金融領域以來，金融市場日益成為社會個體通過資本交易有償獲得融資產品或服務的重要平臺。農民作為新興的資本消費主體，與金融資本經營者之間也形成了一方提供融資產品或服務，另一方承擔給付融資費用及利潤的法律關系。

以資本消費者身份參與金融活動，農民金融發展權的內容往往是以金融市場中的消費者權益形式表現出來的，如知情權，即知悉國家有關金融法律、金融機構、金融產品、金融服務等信息的權利；自主選擇權，即依據自我意愿，自由選擇金融機構、金融產品及服務的權利；公平交易權，即金融機構不得在合同中因消費者的地域差別設置違反公平條款的權利以及享受金融服務的權利等。

（三）作為貸資者的農民金融發展權

作為貸資者的農民金融發展權，指的是農民作為金融活動的主體，可以直接或間接參與、經營資本融通業務。以往農民主要是通過存款獲取利息的方式參與金融活動的，并沒有開展任何直接或間接形式的資金融通的主觀動機。但隨著國家對農民增加財產性收入問題的重視以及農村不斷上漲的資金需求，農民資金融通活動日益頻繁，但現實是大多數農民的資金融通活動都不是與正規的農村金融機構展開的，而是體現為民間融資活動。為滿足農民融資需求和規范農村融資行為，從2005年開始，銀監會出臺了一系列文件，允許并鼓勵農民集體組織開展內部資金融通活動，如農村經濟合作社與合作社社員之間的資金互助行為。農民融資渠道的擴展，有利于農民金融發展權的實現。

與融資者身份不同的是，此時的農民個體進入金融市場，不是消極地通過市場來選擇已有的金融設施及服務，而是積極地參與到金融設施建設與金融產品創新的生產、流通環節中來，由融資消費者轉變為資本經營者，由資本的受方變成供方，從而得以更多地分享資本收益。因此，貸資者身份的農民金融發展權的權利內容更多地應表現在市場準入方面，如國家在農村金融市場準入條件的設置要合理，應盡可能放開準入限制，包括主體、資金、業務范圍等；要維護公平競爭的金融市場秩序，既要防止出現金融壟斷，又要防止過度競爭帶來的資本浪費；國家要依法調控農村金融活動，在利率、貨幣政策以及財政政策上，既要依據農村金融市場發展的實際有所側重，又要有所協調。

四、農民金融發展權國家

義務之履行路徑

“如果權利要有價值，便必須有人尊重該權利”，[9]“國家義務是人民主權的邏輯衍生，并且只有在實踐人民主權的機制之中，國家義務才得以從應然走向實然。”[10]農民金融發展權國家保障義務的實施具有“漸進式”的特點：一方面，國家對實現農民金融發展權具有法定的、不可推卸的責任，如果不履行應承擔相應的法律責任，如尊重、保障義務；另一方面，國家在保障實現農民金融發展權過程中承擔的各項具體義務是隨著我國農村金融體制逐步完善而漸進式實現的，如平等保護義務。具體路徑如下：

（一）加強立法，完善與農民金融發展權相關的法律法規

首先，將發展權入憲。發展權是公民依法享有的基本權利已經成為國際社會的共識，國家應在憲法層面予以承認，這樣，既有利于引起國家對公民發展問題的重視，也有利于明確其在保障公民發展權利方面的義務，也包括農民在金融領域的發展權益問題。對此，筆者建議，可以在我國《憲法》第三十三條第四款“任何公民享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務”之后，增加“任何公民均有權參與、促進并享有經濟、社會、文化和政治發展權益”。

其次，推進農民金融發展權立法具體化，強化國家保障義務的實際履行。發展權入憲僅僅是為明確國家的義務主體地位提供了最高效力的法律依據，但要實現還需要具體立法。對此，學界有人提出，應制定一部《農民權益保護法》，[11]以特別法的形式對農民在政治、經濟、文化和社會發展中的權益加以規定。從一般性立法保護來看，這不失為一種立法選擇，但還應在金融法律中進一步體現對農民金融發展權的尊重和保障，包括在《農村金融機構定向費用補貼資金管理辦法》中強化對農村及農民的金融支持義務，在國務院行政規章中完善農村經濟主管部門的金融保障義務規定等。

（二）嚴格國家保障義務之履行

要實現農民金融發展權所指向的目的，國家作為基本義務主體需要根據不同金融環境下的農民金融發展權內涵，履行對應的義務。

首先，作為公共金融產品及服務提供者的國家義務。作為公共產品的提供者，國家對農民金融發展權承擔的首要義務就是尊重與保障。“尊重”義務強調的是國家不得以任何方式干涉農民金融權利，“保障”義務則是要求國家積極提供各種條件及環境保障農民得以擁有金融發展的權利。在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中，“提高國家財政對農村金融建設的投入，增加社會金融設施和服務的供給”的相關規定，正是國家對農民金融發展權保障義務的確認與承諾。

國家作為公共產品的提供者還需對社會中少數群體或弱勢群體的金融發展權予以平等保護。農民在社會經濟發展中的弱勢地位決定其需要得到來自政府更多的支持，為其搭建權利保障的平臺，建立利益補償機制。黨的十八大報告強調：“使發展成果更多、更公平惠及全體人民。”因此，關注和支持農民在金融領域的發展權益，不僅是政府的重要職責，更是促進社會和諧的重要條件。從國家義務層面看，應重點保障農村基層金融機構設置，優先安排涉農金融服務項目，保障農村金融機構業務運營。

其次，作為金融市場規制者的國家義務。農村金融體制改革的結果使農民以資本消費者身份直接面對商業銀行等市場經濟主體，但這并不意味著國家“不在場”。金融市場的有序運作有賴于國家法律對金融市場的合理規制。具體體現在：以法律形式明確市場準入條件、交易規則；以行政審批形式進行進入許可和經營監管；以司法手段設置救濟渠道，解決爭議。所以，農民金融發展權實際上是依賴于國家市場規制者的身份而實現的。雖然金融產品與其他商品存在一定的差異性，但需要國家干預的理由同樣存在。

此外，基于金融消費活動的專業性和復雜性，國家在對金融市場秩序規制的過程中，要通過立法來強化金融市場經營者的法定義務，如不得無理拒絕提供金融服務、強制信息披露等，確保經營者——國家——消費者在“自律”與“他律”的規范中實現義務主體共同的價值建構。

再次，作為金融市場調控者的國家義務。農業生產不同于一般商品生產，而貨幣本身又具有資本特質，不管是作為貨幣消費者還是貨幣經營者，農民金融發展權的實現都離不開國家宏觀調控。一是作為金融市場的調控者，國家在遵循市場規律的前提下，應通過制定各種宏觀經濟政策，如產業政策、財政政策等，利用利率、稅率、農產品價格等經濟手段，合理引導資本向農業和農村轉移，降低農業生產風險和資本運營風險，緩解農村建設和農業生產資金供求矛盾。二是作為金融市場的調控者，國家有必要借助公共資金（即財政投入），發揮國有經濟在農村金融經濟中的主導作用，強化國家對農村建設和農業生產的投資義務，如為重大的農業生產發展項目提供低息或無息貸款、制定農業強制保險制度等。三是作為金融市場的調控者，國家應加強金融監管：以中國人民銀行、銀監會、保監會和證監會等金融監管部門為核心，加強與工商、稅務、司法等部門的聯系，共同推進農村金融法治建設，保障農民金融發展權的實現。

（三）完善司法救濟機制，確保農民金融發展權的實現

如果說農民金融發展權的實現需要多方面共同努力，那么司法機關的義務就是要正確適用法律。就我國農民金融發展權的救濟現狀而言，首先是建立“違憲審查”機制，加強對違反《憲法》第三十三條行為的司法監督，保障農民金融發展權的實現。其次是對于農民金融消費者身份進行確認救濟。2012年，銀監會成立了金融消費者保護局；2015年，我國新修訂的《消費者權益保護法》第二十八條通過明確金融服務業經營者經營義務的方式將金融消費納入了生活消費范疇，至此，我國立法正式確認了金融消費者的法律地位。如果受到金融機構不公平交易行為的侵害，如產品、服務信息不準確，夸大或掩飾金融產品風險等，消費者可以依法提起訴訟，追究金融機構的侵權責任。但不同身份的金融消費者，其義務保障主體不同：一般金融消費者權益保障的主體主要是各類金融機構，而農村金融消費者權益保障的義務主體主要是國家。因此，如果國家及其行政主管部門在增加投入，逐步改善農村金融機構環境，完善農村金融服務網絡等方面，未履行保障農民金融發展的義務，應允許農民以行政訴訟的方式，請求法院判定政府不作為，督促行政主管部門積極履行保障農民金融發展權益的義務。

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（責任編輯：高 靜）