對我國農村集體經濟發展的實地調查與問題分析

摘 要：通過分析運城市3196個農村集體經濟基本情況，分析發現目前農村集體經濟存在基礎薄弱、村級債務嚴重、收入來源單一、內生性動力不強、土地資源的潛在價值得不到發揮等問題。發展農村集體經濟，要根據地區特點，因地制宜；清查“三資”，減少債務發生；加強村兩委的班子建設，同時保障村干部的合法權益，提高其積極性；最后需要構建財政、稅收、金融等全方位的支持體系。

關鍵詞：農村集體經濟 資產 土地 收入

中圖分類號：F303.3 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）04-087-03

一、前言

農村集體經濟是我國社會主義公有制經濟的重要組成部分，是促進農村共同富裕實現城鄉一體化發展的重要途徑，也是十八屆三中全會提出的“堅持走共同富裕”道路的必由之路。“集體所有制”思想最早是由馬克思提出，后經列寧在俄國實踐并發展。新中國成立后，我國的農村集體經濟的發展大致經歷了兩個階段：人民公社時期的農村合作化階段和改革開放后的經濟要素合作階段{1}。農村集體經濟在我國農村的政治、經濟、社會三個方面的保障功能尤為突出。在政治上，它保障我國廣大農村的社會穩定；在經濟上，促進農民增收并有利于實現農業現代化；社會上，提供公共服務設施并維持著農村的村落文化{2}。

改革開放后為了促進生產力的發展和提高農民的積極性，農村實行家庭聯產承包責任制，土地承包到戶，開始以戶經營。而我國農村集體經濟是以土地集體所有為制度基礎，集體土地是最主要的核心生產資料，因此當土地被均分到戶后，農村集體經濟的整體控制力就逐漸減弱，尤其是2006年1月1日開始取消農業稅之后，絕大部分的農村集體經濟已經“形同虛設”。同時，隨著市場經濟的發展和土地市場化的改革，集體經濟組織的共有性質已經嚴重弱化{3}。于是，在一些農村地區出現了一批關于農村集體經濟不必發展，無需發展，發展不起來的思想誤區{4}。

為了進一步了解當前農村集體經濟發展中存在的問題，以及如何有效地盤活農村現有資源，發展農村集體經濟，我們于2015年對山西省運城市的3196個村進行了集體經濟發展基本情況的調查，同時選擇了夏縣、平陸縣、鹽湖區、新絳縣、河津市等數十個地區不同類型的典型農村進行了深度訪問。調研結果表明，目前的農村集體經濟發展基礎相當薄弱，不同類型農村經濟發展水平相差甚遠，大部分村集體債務比較嚴重，土地等可生息資源利用率低。

二、運城市集體經濟發展的基本情況

運城市位于晉、陜、豫三省交界處的黃河金三角中心地帶，屬于晉南地區。全市下轄1區2市10縣。本次調查統計的對象是運城市13個縣（市、區）的3196個行政村，幾乎涵蓋了所有運城各縣區的農村，數據全面，因而避免了抽樣調查的特殊性，也給我們分析總結的結果提供了權威性。

（一）四類主要地域類型的分布

為了便于總結各類不同農村集體經濟的發展情況，根據地域類型及發展將運城市農村分為平川農業區、丘陵山區無資源區、城鎮工廠近郊區和四荒地等資源豐富區四種類型。3196個村中，平川純農業區的農村有1710個，占全市農村總量的53.50%，丘陵山區且無資源的農村有1155個，占36.05%，城鎮工廠近郊農村有206個，占6.45%，四荒地等資源豐富型有125個，占3.91%（詳見表1）。從分布數量上來看，超過一半的農村都是平川純農業類型，因為運城市地處黃河金三角地區，自古以來就是糧棉生產重地，收入基本還是以種養殖業為主。其次是丘陵山區無資源類型，這類型的農村占比還是比較大，它們普遍自然條件較差，并且區位優勢不明顯，水利條件也較差，給集體經濟的發展造成一定的障礙。再次就是城鎮工廠近郊區和四荒地資源豐富的地區，這兩類地區的比重占到10%左右，可以分別利用區位優勢和資源優勢來發展農村集體經濟。

（二）村級集體經濟的收入水平及其分布

截至2014年，全市的集體經濟收入情況如下（詳見表2）：全市無集體經濟收入的村1244個，占總村數的38.92%；集體收入在1萬元以下的村936個，占總村數的29.29%；二者共計占總數的68.21%，意味著全市大約2/3以上的農村集體經濟收入極為薄弱。年集體收益在0～10萬元的有1341個，占全村數量的41.9%；全年收益在10～50萬元的有435個，占總村數的13.6%；50萬元以上的有176個，占總村數的5.6%；從二者合計上看，全市大約1/5的農村有一定的自我發展能力和基礎。從各縣的分布情況來看，收入50萬元以上的農村較多分布在鹽湖、永濟、河津以及芮城，原因是這四個縣（區）基本上都是以工業為主，相比稷山、聞喜、垣曲等以山地和純農業為主的縣（區），經濟發展較快。

（三）村級集體資產和資源的分布狀況及利用情況

資產的分布及利用狀況。為了能夠清楚地分析和有效盤活集體資產，我們將集體資產分為經營性資產和非經營性資產。經營性資產主要是能夠給集體帶來流動收益的資產，如門面房、機井、專利和技術等；非經營性資產主要是指公益性資產，如學校、衛生所、養老院以及公共辦公場所等。截至2014年，運城市的農村集體經濟資產總額為54.63億元，其中，經營性資產僅為4.79億，占總資產的8.8%；非經營性資產為49.74億，占總資產的91.2%（具體各縣區分布詳見表3）。經營性資產占總資產的不足10%，可產生收益的資產十分有限。

土地資源的分布及利用情況。運城市村集體擁有的土地資源總量為1389.7萬畝，其中農用地中家庭承包用地831.18萬畝，占農用地的87.8%，集體支配用地67.26萬畝，占農用地的7.14%；剩余還有5.06%的土地存在產權不明晰的歷史問題。建設用地中宅基地118.09萬畝，占建設用地的68.1%，公益事業用地54.03萬畝，占建設用地的31.1%，村辦企業用地1.48萬畝，占建設用地的0.8%。四荒地占253.56萬畝，占土地資源總量的18.5%（詳見表4）。可以看出，土地類型仍以農用地為主；在建設用地中宅基地用地占大部分比重；四荒地的面積仍然是一個不小的比重，可以考慮土地資源的價值利用。

（四）50萬元以上村集體的收入及其來源分析

通過分析收入較高的村級集體經濟，可以發現其集體經濟發展的原因：是偶然的因素還是必然的因素？這樣更有利于我們分析原因，總結經驗。在被調查的3196個村集體中，2014年集體經濟年收入達到50萬元以上的有176個。收入1000萬元以上的有6個，占3.4%，其中有3個村的收入來源都是城鎮近郊區的征地補償款；500萬元～1000萬元的有14個，占8%；數量最多的就是100萬元～500萬元和50萬元～100萬元，分別占37.5%和占51.9%。收入的來源依次有：資源發包租賃收入、征地收入、資產發包租賃收入、利息捐資、工業占地、統一經營村辦企業收入、入股投資收益以及其他（詳見表5）。

可以看出，資源發包租賃收入與征地收入是最大的兩個收入來源，共占60.7%，超過整個收入來源的一半。而征地收入只是偶得收入，不具有普遍性。資源發包租賃收入是大部分村集體經濟收入的主要來源，可以說擁有土地資源仍然是最有可能帶來收益的。統一經營及村辦企業收入和入股投資收益的占比比較小，分別占6.8%和4.6%，對于需要一定的知識和技術來說的經營收入和投資收入是村集體普遍缺乏的。

三、農村集體經濟發展普遍存在的問題及原因

（一）從運城市調查的內容和結果來看，目前農村集體經濟發展相對薄弱，問題突出

1.農村集體經濟基礎薄弱。從表2中可以看出，全市2014年無收入的村集體數量就達1244個，10萬元以下的村集體數量達1341個，一共占被調查村集體總數量的80%，也就是說有五分之四的村級根本沒有自身發展能力。而農村每年的基礎設施包括水利設施、電力設施，還有村干部的工資都得由村集體來負擔，但是如此薄弱的經濟收入在公共事業支出方面是微不足道的，大多數的村級只能靠政府每年的財政轉移支付來勉強維持。

2.村集體債務嚴重。截至2014年，全市農村債務總額為14.4億元，債權總額4.8億元，凈債務總額9.6億元，平均每個村有凈債務30萬元，債務負擔比較嚴重。其中2006年以來形成的債務達到了6.26億元，占債務總額的43.4%，并且根據實地調研來看，主要債務的形成原因是農村公共服務設施建設所形成的債務（如學校、道路、養老院、廣場等），這些無法生息的資產難以形成流動性，債務靠村集體自身難以消化。2014年，全市農村報刊訂閱支出的資金額為1499.1萬元，平均每村大約5000元，占全村可支配收入的比重較大，正面來看，這對農村了解政策、學習技術起到了推動作用；負面來看，這對于經濟薄弱村來說，有可能加重了村集體的負擔。

3.收入來源單一，村集體“內生性”動力不足。表5中，可以清晰地看出，即使是年收入50萬元以上的“富裕”集體，其收入來源也主要是資源發包租賃收入和征地收入，這兩者就占到了總收入來源的60.7%，來源比較單一。進一步分析發現，靠資源發包租賃與征地的收入，也主要是依靠現有的土地資源和外在的城鎮化因素的發展，而這些村級也只是個別現象。真正靠內生動力，自辦企業能夠長久持續經營發展的，在176個收入萬元以上的村集體中，只有不到10個。

4.土地資源的潛在價值沒有得到發揮。在城鄉差距不斷拉大，農村的資金、人才等資源不斷向城市流動的今天，土地作為農村唯一的最大財富，其價值卻沒有得到體現。一方面，土地資源浪費現象嚴重。集體建設用地中主要是新世紀以來農村教育改革實行的“撤點并校”留下的舊學校、鄉鎮企業的廢舊廠房，以及“四荒地”等土地資源浪費嚴重。在被調查的村級中，90%以上村級的舊學校和舊廠房仍然閑置；運城市“四荒地”面積達到253.56萬畝，占土地總面積的18.5%，也就是說至少有將近五分之一土地是被荒著。另一方面，土地資源的價值沒有得到最大化利用。一些有村級土地資源的村干部不是考慮如何發揮土地效益，引進企業，入股投資，為百姓帶來收益，而是為了追求穩定，避免擔責任，將閑置土地承包出去就事不關己，每年坐等每畝幾百元甚至幾十元的租金，有的甚至一租就是幾十年。

（二）鑒于調研中發現的農村集體經濟的普遍現實現狀和存在的問題

主觀方面：

1.思想認識不足。隨著市場經濟的不斷完善，基層村干部對農村集體經濟存在的必要性認識不足，認為在一家一戶為主體的聯產承包責任制條件下，農村集體經濟的作用已被迅速崛起的“大戶”或合作經濟組織所替代，在市場經濟條件下發展壯大集體經濟與市場經濟要求相背離。

2.改革創新不足。有很大一部分村干部年齡都偏大，觀念相對保守，缺乏改革創新精神。對發展集體經濟有畏難情緒，存在比較嚴重的“等、靠、要”思想，市場經濟意識不強，發展經濟的能力較低。

3.長期謀劃不足。目前，村委主任和書記實行的是三年一換屆制度，這種制度導致許多村干部重點考慮的是短期能夠見效的工作，對長期謀劃性工作考慮不足，這也是村債務迅速增加的重要原因之一。再加上有些村干部之間不協調、不團結的情況，更缺乏對長遠發展的考慮。

客觀方面：

1.基礎條件差，可利用資源有限。由于巨大的城鎮化效應，農村的流動資金、年輕勞動力大量向城鎮轉移，農村可利用的生息資源和優質人才明顯不足，發展受限。并且除少數城中村、城郊村和資源村可享有城鎮紅利和資源紅利外，多數農村遠離城市，交通不便，可利用資源匱乏，再加上比較嚴重的村級債務，農村集體經濟難以有效發展。

2.制度不完善，主動性明顯不足。當前在如何經營農村集體資產資源使其保值增值上還沒有一套行之有效的激勵約束機制，村干部缺乏主動性，生怕“賺了都是集體的，賠了全是自己的”的結局。

3.干部素質低，經營能力不足。從調研來看，村干部受教育程度普遍不高，市場認知能力和經營能力不足，再加上村民的不信任和管理制度的約束，多數村選擇了以收取土地租金、門面租金等風險小的固定性收益為主的發展模式，經營性的農村集體經濟發展明顯不足。

四、對集體經濟發展的幾點建議

（一）根據地區特點理順思路，因地制宜發展

要發展集體經濟，每個村所面臨的資源完全不一樣，那么對應的發展模式就不一樣。

對于純農區類型的農村，大都地勢條件比較好，可以大力發展糧食及經濟作物種植業，進一步延伸農業產業鏈，建立自有的特色農業品牌。運城市新絳縣近年來憑借平坦的地理位置優勢和政府的支持，大力發展綠色蔬菜產業。目前，新絳縣新龍蔬菜專業合作社和縣供銷社聯合投資400萬元，建一座占地100畝的現代化“絳州綠”有機蔬菜生產基地批發市場，形成產、供、銷全程服務（資料來源：新絳農經信息網）。

對于丘陵無資源類型的農村，自然條件較差，并且區位優勢不明顯，給集體經濟的發展造成一定阻礙，但仍然可以探索發展當地特色種植作物。如平陸縣的東車村，地理位置偏僻，山高路陡，但該村書記不辭辛苦，遠赴山東學習并引進玫瑰和菊花等經濟作物種植，由于這兩種作物比較好管理，技術含量也不太高，當地村民對其的管理也很容易上手，目前的畝收益已達到3000～5000元。另外，由于丘陵地區的特殊地勢，可以通過植樹種草等項目工程將丘陵地區改造成生態公園，進而發展綠色農業等項目，不過這也需要當地政府的重視與支持。

對于城鎮工廠近郊區的農村，區位優勢相當明顯，大部分也擁有征地補償款。首先，必須用好、用活集體的征地補償款。可以利用村集體資金進行固定資產的投資，在地理位置較好的地段購買房產、沿街商鋪、建立市場以及開發商場等，憑借其城鎮工廠近郊的明顯區位優勢，通過出租房屋、商鋪和收取管理費等方式來保證村集體有穩定的經濟來源。其次，可以利用區位優勢和低成本的優勢發展面向城鎮工廠的多元產業，如城郊農業、商貿流通業和服務業等。

對于四荒地等資源豐富的農村，由于土地優勢明顯，發展潛力還是比較大的。首先，通過招標、拍賣、公開協商等方式實行承包經營，也可以將土地承包經營權折股分給本集體經濟組織成員后，再實行承包經營或者股份合作經營，以此來增加集體收入。其次，以土地入股或者參股的模式引進一些中小企業，發展縣域經濟成長急需的建材、食品生產加工、城建等小規模企業。合理利用“四荒地”既可以充分地利用閑置資源、增加就業、提升村民農產品的價值含量，又可以壯大村集體經濟勢力。

（二）清理清查“三資”，減少債務發生

要引入第三方監理和審計人員，公平、公正、公開的清資核產，摸清底數。妥善地做好鄉村債權債務劃界工作，積極化解各類不同債務，堅決制止發生新的債務。要建立健全“三資”管理長效機制，進一步規范村級財務，對集體資產的占有、經營及日常管理做出明確規定。要加強資產核查，盤活集體存量資產，構筑集體資產增值機制，實行集體經濟收入分配比例和分配總量的控制，防止分光吃光，增強集體經濟發展后勁。

（三）加強村級班子建設，明確領導責任

一個好的村集體是農村發展的關鍵。首先，要加強村級領導班子的選拔和管理。要積極引導村民科學合理的運用“村民自治”權力，選好領頭人。其次，要通過內選和外調等多種方式加強領導班子建設，彌補村民自治制度的不足，避免村干部老齡化、家族化問題。第三，加強對班子成員的培養和教育。對村干部要有目的、有計劃的培訓，實施“走出去”學習工程，提高村干部經營管理水平和科技素質。

（四）完善激勵約束機制，保障村干部合法權益

雖然時常有報道爆出某村領導由于工程建設或征地而貪污受賄，私吞利益，但大多也僅僅是個別城中村或城郊村。目前我國絕大部分的農村仍然是以傳統農業為主，村干部月工資也僅僅為300～500元，收入少，甚至“出力不討好”，群眾對干部存在戒備心里，極大地挫傷了干部的積極性。因此，要制定能充分發揮村干部工作積極性的誤工補貼制度，建立和完善對干部工作業績和收益掛鉤制度。要制定和完善農村集體經濟增值分配制度，重點是要明確劃分出集體經濟增值部分的一定比例，用于獎勵那些為集體經濟發展做出突出貢獻的人。對于村干部在引領發展中出現的失誤要給予寬容和幫助。

（五）構建全方位支持體系，加大支持力度

要制定多層次的扶持發展政策，首先，要加大對集體經濟組織的財政扶持力度和項目扶持力度。建立農村集體經濟發展財政扶持基金，用于對集體經濟發展的項目資金支持。其次，要加強基礎設施建設補貼力度。要提高集體經濟的“造血功能”，實現變“輸血”為“造血”，前提是要形成和激活“造血組織”，重點是通過加大農村基礎設施建設力度，完善基礎設施的配套工程，壯大農村的可以生息的固定資產，激活集體經濟的“造血組織”。第三，要制定稅費減免政策并簡化行政審批手續。通過稅費減免和行政提效促進農村集體經濟的全面發展。第四，鼓勵金融信貸扶持。要鼓勵各金融機構特別是涉農金融機構（農行、農商行、農信合）對符合條件的集體經濟發展項目積極提供信貸支持，提高信貸額度，降低信貸利息。

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[4] 李建文.農村村集體經濟存在的問題及發展途徑探討[J]，經濟問題探索.2011（6）

（作者簡介：寧玙瑋（1990—），女，山西大學碩士研究生，政治經濟學市場經濟方向。）（責編：趙毅）