倡議聯盟框架下我國城市房屋拆遷政策的變遷分析

摘 要：我國自20世紀90年代起出臺了城市房屋拆遷政策，并隨著時代發展不斷進行政策變更，為城市房屋拆遷工作提供了相關指導。依據倡議聯盟框架，我國城市房屋拆遷政策變遷是該政策子系統相對穩定變量、外部動態系統事件和內部持不同信念的聯盟體互動共同作用的結果。基于各個聯盟體間的政策學習與政治活動家相關作用，我國城市房屋拆遷政策未來變遷方向是政府仲裁下的城市拆遷政策的不斷優化與創新。

關鍵詞：倡議聯盟框架 城市房屋拆遷政策 政策變遷

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）04-190-03

一、我國城市房屋拆遷政策的變遷

改革開放后，市場經濟體制逐步得到發展，我國的城市房屋拆遷政策也同時代發展隨之推進。到目前為止，我國的城市房屋拆遷政策歷經了三個階段，表現形式大都為各種法律和行政法規。

第一階段：1991年《城市房屋拆遷管理條例》。這是由1991年國務院第76次常務會議通過，并于1991年6月1日起施行。這一舉措標志我國著手進行城市房屋拆遷管理工作。

第二階段：2001年《城市房屋拆遷管理條例》。這是2001年國務院常務會議通過的，并于2001年7月1日起施行。2001年《城市房屋拆遷管理條例》較之1991年的條例，有較大的修改，較為明顯的是2001年的條例是按照戶籍人口進行安置，而1991年則是按照被拆遷房的面積及相關因素予以補償，這標志著由非市場資源配置方式向市場配置方式的巨大改變，體現出我國城市房屋拆遷逐步走向規范化的軌道。但值得一提的是，2001年的條例并未區分公益性拆遷和商業性拆遷。

第三階段：2007年《中華人民共和國物權法》。這是2007年第三屆全國人民代表大會第五次會議通過，并于2007年10月1日起施行。這標志著我國城市房屋拆遷政策逐步上升到法律層面，也為規范合法拆遷，保障居民合法權益提供了有利條件。

第四階段：2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》。這是2011年國務院第141次常務會議通過，并于公布之日起施行。新的條例不僅用列舉的方式對公共利益進行了界定，而且在立法程序上公開透明，征求民意，同時強調政府征收房屋補償金不得低于類似房地產市場價，這些舉措體現了國家治理過程中遵行“以人為本、依法行政”的精神。

這四個階段出臺了不同政策，這些政策有什么聯系與區別呢？這些政策是如何進行變遷？哪些因素導致了這些政策的變遷？本文運用倡議聯盟框架對這些政策的變遷進行分析，可以更清楚地了解多年來我國城市房屋拆遷的過程與發展方向。

二、倡議聯盟框架下我國城市房屋拆遷政策變遷分析

政策變遷實際上是對現行政策的漸進變革活動。一項政策從產生之初到結束，一般不會自始至終保持最開始的樣子，其隨著時間、環境等內外因素的影響，會發生持續不斷的變化，以適應不斷變化的政策環境。政策的變化過程：在一個政策子系統/社群中相互競爭的政策行動者之間的互動關系；子系統的外部變化環境因素；相對穩定的系統參數所產生的影響。

倡議聯盟框架是由保羅·A·薩巴蒂爾和漢克·C·詹金斯-史密斯在《政策變遷與學習：一種倡議聯盟途徑》中提出來的。該理論解釋了傳統的政策分析模型所未能解釋的因素，同時也提供了解釋政策變遷的新視角。

根據倡議聯盟框架，我國20世紀自90年代開始出臺城市房屋拆遷管理的各項政策，這些政策也在逐漸發生變化，實現了由最初國企主導到政府主導、再轉向以人民的利益為主導的變遷，這是在相對穩定變量的約束與外部動態事件變化的影響下，該政策子系統內對城市房屋拆遷持不同信念的聯盟不斷進行互動并由政治活動家進行協調而導致的結果。

（一）相對穩定的變量確定城市房屋拆遷政策的變遷范圍

相對穩定變量決定了城市房屋拆遷這一政策變遷所需要的一致性程度。構成我國城市房屋拆遷政策的穩定參數主要包括：

1.城市房屋拆遷問題的復雜性。城市房屋拆遷涉及到政府、開發商、當地居民的切身利益。如今政府財政收入的很大一部分來自土地，即土地財政，但政府又代表人民的意志，政府在“自利”的基礎上如何保證“公共利益”不受侵害實則為難。開發商作為改革開放后崛起的利益集團，一定程度上直接影響政策議程的設置。當地居民的居住問題、生活問題、安全穩定問題皆是政策所應考慮的主要問題。城市房屋拆遷問題本身就具有較強的復雜性，已超越經濟問題，日益擴展為嚴重的政治問題與社會問題。因而解決城市房屋拆遷問題必須考慮經濟發展、社會公平、政治穩定等諸多因素。

2.自然、社會資源的基本分布。自然資源與社會保障、教育、公共服務等公共資源的分布極大地左右著整個社會的富裕程度以及各個部門的物質條件、生存能力等各方面，城市房屋拆遷政策的變遷和可行性也受之影響。

3.主要社會文化價值和社會結構。隨著改革開放的逐步推進和社會主義市場經濟體制的建立，公正平等法治的價值觀、以人為本的執政理念在整個社會中不斷發揮作用，治理理念深入人心。同時隨著經濟發展，農業人口的轉移，城市規模逐步擴大，現有的資源與結構的長期存在與調整困境直接制約空間配置，對城市房屋拆遷政策有著巨大影響。

4.基本法律框架。我國現行的憲法與基本的法律規范、法律傳統等，總體上都保持穩定，即使有變化，也都以漸進過程逐步推行。

上述這些因素在比較長時間內一般很難發生較大改變，在總體上確定了城市房屋拆遷政策的基本理念、制約因素與價值取向。

（二）外部動態事件決定城市房屋拆遷政策的基本走向

外部動態事件在較短時間內可能發生巨大變化，這些新變化會改變城市房屋拆遷政策子系統參與者面臨的制約條件和機會。主要體現在以下幾方面：

1.社會經濟環境的變遷。影響城市房屋拆遷政策變遷的社會經濟因素可以分兩類，一是導致原來的城市拆遷政策出臺的主要因素依然存在，原來政策的制定和執行在一定程度上解決了最初的問題與矛盾，簡單回饋了原先這些因素的要求，但實質上并沒有解決最初問題；二是社會經濟環境出現了較大變化，使出臺的這些政策與實際上變化了的社會經濟環境更加不相適應，激化出了新的矛盾與問題。這些變化為拆遷政策的漸進變遷提供了原動力。這些變化主要包括：當地政府財政困境和執政理念的轉變、人們法制意識增強和維權意識提高、政策執行障礙重重等。

當地政府財政困境和執政理念的轉變。雖然當地政府進行房屋拆遷的初衷可能基于公共利益的需要，然而分稅制體制下當地政府財政緊張，不得不依賴土地“借地生財”，來實現城市和公共基礎設施的建設。政府通過向房地產開發商出讓國有土地使用權收取轉讓金，成為解決地方政府財政收入的重要來源。同時，我國政府執政理念也在與時俱進，發生了重要改變。政府在進行決策是更多地尊重民意，征求民意，以人民的根本利益為出發點，并逐步踐行依法治國的理念。政府這些變化對城市房屋拆遷政策的變遷起了重要的影響。

人們法制意識增強和維權意識提高。改革開放后，民主法治自由平等觀念深入人心，人們逐漸接受并深刻的理解這些觀念，在日常生活中也在踐行這些觀念與理論。人們是政策制定和執行的客體，城市房屋拆遷政策的制定、執行，乃至變遷都深刻地受到人們思想和生活習慣等的左右。

政策執行障礙重重。從本質上來講，政府也在追尋自身經濟利益最大化，優于追求公共利益呵呵社會福利的最大化。所以，在公共權力介入到這種利益競爭格局中時，它將會面對來自各方的壓力乃至誘惑，從而使其政策執行的力度或者過程面臨重重困難，進而發生政策執行的阻滯。政策執行阻滯通常會使政策的執行表面化，政策難以深入解決問題；政策執行局部化，難以從全局上解決根本矛盾；政策執行全異化和停滯化，違背政策制定和實施的本意和宗旨。

2.系統內占統治地位聯盟系統的變化。隨著改革開放的深入發展，歷屆中央政府班子雖都在總體上堅持“一個中心，兩個基本點”，但是各界中央政府執政理念和執政方針會有差異，在一定程度上影響城市房屋拆遷政策的制定。90年代初，城市房屋拆遷政策制定必然服從和服務于國家的經濟建設。隨著經濟發展，中央政府更加在遵行“以人為本，依法行政”，注重社會保障和民生建設。城市房屋拆遷政策的變遷逐漸服務于社會建設，保障民生，構建和諧社會的理念逐漸成為更高的追求。

3.來自其他政策子系統的影響。就業、戶籍、社會保障、教育等其他政策子系統的變化逐漸影響著城市房屋拆遷政策的制定與變遷。

（三）各源流間的互動、各聯盟體之間的政策學習決定城市房屋拆遷政策的變遷進程

城市房屋拆遷政策子系統多種多樣，包含政府的各個層級、各個機構部門、利益集團、私營組織、學者研究者群體等持有不同信念的參與者。這些參與者通過合作，形成許多倡議聯盟，大都是為了實現自己的利益而采取行動來推動政策的制定與變遷。

根據城市房屋拆遷由誰主導這一命題，將聯盟體劃分為支持政府作為拆遷主導者聯盟、支持開發商作為拆遷主導者聯盟和支持拆遷無主導者聯盟。各聯盟體的參加者和信念如圖1所示。

在城市房屋拆遷子系統中，實際上并不是所有參與者都長時期地歸屬于某個政策倡議聯盟，參與者隨著自身利益的改變或外部事件的觸動會主動或被動地改變其信念，從而選擇新的政策子系統。

政策的各倡議聯盟體總是嘗試將聯盟體的信念轉化為法律或公共政策，能力取決于各聯盟體自身的資源，加之外部動態事件所帶來的新的政治資源。在城市房屋拆遷政策變遷的過程中，我們可以清楚地觀察到：政策行動者持續不斷地從實際生活情況中發現問題、尋找解決方案，并且也從已經發生的教訓中吸取經驗來學習，從而促成推動城市房屋拆遷政策變遷的內在原動力。新近政策中的所有改進都是政策行動者對前期反饋及環境變化做出的響應。當然，政策的變遷也會出現各種復雜的、非線性的現象。

三、我國城市房屋拆遷政策的前景預測：政府仲裁下的城市拆遷政策的不斷優化與創新

相比1991年和2001年的城市房屋拆遷政策，2007年的《物權法》和2011年的《國有土地上房屋征收與補償條例》有如下幾個明顯的特征：

一是用列舉的方式明確界定了公共利益。在實際的城市房屋拆遷過程中，當地政府和開發商為了實現其自身的經濟利益，經常用公共利益的名目遮掩商業性質的拆遷活動，這不僅損壞政府形象，而且侵犯公民的合法權益。

二是立法程序公開透明，新的政策廣泛征求民意，集民智，匯民心。政府踐行“以人為本，依法行政”的理念，在政策制定過程中廣泛征集公眾意見，把群眾的意見與建議納入到程序中，給與了民眾一定程度上的參與權和表達權。

三是政府征收房屋補償金不得低于類似房地產市場價。實際的拆遷過程中出現大量的強制拆遷，但究其根本，也是因為“補償安置”的不合理。當地政府和開發商在“建設大都市”的宣傳下，通過不公平的征收，地方政府獲取了土地財政，開發商也實現了其經濟目的。

總體而言，2007年的《物權法》和2011年的（下轉第193頁）（上接第191頁）《國有土地上房屋征收與補償條例》是對原有的城市房屋拆遷政策的改善和優化。雖然新政策的出臺對原有的城市房屋拆遷政策反饋的部分問題進行了解決，但仍存在許多局限性，從而醞釀著新一輪的政策變遷。

在城市房屋拆遷政策的變遷進程中，體現了政策行動者通過不斷發現新問題、不斷獲取經驗、從而不斷修正與優化的路線。在城市房屋拆遷過程中由誰來主導，使得相關政策也隨之發生變遷。無論是公益性質的拆遷還是商業性質的拆遷，政府都不可能處于明確的中立地位，更何況開發商。在這樣的拆遷模式下，民眾毫無他法。即使在拆遷補償或是司法救濟程序，政府已經為民眾預設了很多前提。這樣的拆遷模式主要是以犧牲民眾的合法權益為代價。在拆遷過程中，開發商和民眾各有自己的利益需求，可能會出現矛盾沖突，政府應作為拆遷過程的仲裁者，引導其在公平公正的框架下進行對話。

四、結語

本文將倡議聯盟框架用于研究城市房屋拆遷政策的變遷過程，重點分析了三個主要因素： 一是穩定的要素對城市房屋拆遷政策子系統的限制約束和對其資源分布狀況的影響； 二是外部動態事件，主要是社會經濟環境對城市房屋拆遷政策子系統的雙重影響； 三是城市房屋拆遷政策子系統中相互競爭的各個倡議聯盟體之間的互動。同時，政策學習在支持政府主導與支持開發商主導這兩大倡議聯盟體間實現，推導出城市房屋拆遷政策的未來變遷方向是漸進式政府仲裁下的城市拆遷政策。總之，倡議聯盟框架為解釋政策的變遷提供了一個新的視角，可以借此工具觀察較長時間內復雜的政策變遷過程，從而對政策走向進行預測評估。

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（作者單位：山西大學政治與公共管理學院 山西太原 030006）

（作者簡介：張雅倩，山西大學政治與公共管理學院行政管理專業碩士研究生，研究方向：公共管理與公共政策。）

（責編：賈偉）