司法責任制改革中需強化辦案內部監督制約

項谷　張菁

內容摘要：司法責任制改革在突出檢察官辦案主體地位的同時，需要強化執法辦案的監督制約，確保檢察官依法獨立公正行使檢察權。作者擬結合司法責任制改革實踐，從案件分流、流程監控、報備審核、質量評查、紀檢監察等方面，就檢察機關如何強化內部執法辦案監督制約工作機制提出具體的建議及措施。

關鍵詞：司法責任制 內部監督制約 路徑

黨的十八屆三中、四中全會對健全司法權力分工負責、互相配合、互相制約機制，加強和規范對司法活動的法律監督和社會監督提出了明確要求和具體部署。為落實黨的十八屆三中、四中全會關于完善司法責任制的部署任務，2015年9月25日，最高人民檢察院下發《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》（以下簡稱《意見》），在健全司法辦案組織及運行機制的基礎上，構建了權責統一、權責明晰、權力制約的司法權力運行機制和司法辦案責任體系。為貫徹落實最高人民檢察院《意見》，上海市檢察院于同年12月制定《上海檢察機關落實司法責任制工作細則（試行）》（以下簡稱《細則》），按照“組織-職權-監督-責任”的思路進一步作出細化規定?！兑庖姟泛汀都殑t》均堅持突出檢察官辦案主體地位與加強監督制約相結合。特別是《細則》在充分授予檢察官辦案職權的同時，從檢察業務管理、案件審核、流程管理、檢察官聯席會議、案件質量評查和司法責任評鑒等方面，進一步健全和強化執法辦案的內部監督制約機制。上海《細則》作為一項試行制度，其中的一些規定仍比較原則，本文擬結合司法責任制改革實踐，就檢察機關如何強化內部執法辦案監督制約工作機制提出具體的建議及措施，以期更好地為落實司法責任制提供參考。

一、事前強調自主管理，把好案件分流處理關口

檢察機關長期以來實行的“三級審批制”既是一種辦案模式，又是一種內部辦案監督模式。通過檢察人員承辦、部門負責人審核、檢察長、檢委會決定這種層層審批、事前把關的方式，在對案件處理意見作出決定的同時，亦對辦案質量實現同步管控。檢察官辦案責任制改革后，檢察官、主任檢察官對經檢察長授權的案件可以獨立作出處理決定，原先的事前把關、同步監督模式顯然已無法適應新的權力行使方式。因此，應當積極完善案件分配機制，加強事前自主管理，嚴格把好案件的入口關。

一是確定案件決定主體。根據辦案職權授權清單規定，在各辦案主體的職權范圍，首先明確案件應由檢察長、檢委會還是由主任檢察官、檢察官作出處理決定。

二是規范案件分配流程。案管部門受案后，對屬于檢察官決定范圍的案件，可由其隨機分配至相應業務部門的獨任檢察官；對屬于主任檢察官決定范圍的案件，由辦案部門負責人根據案件情況指定分配至相應的檢察官辦案組；對屬于檢察長、檢委會決定范圍的案件，由辦案部門負責人指定主任檢察官按照審批制流程辦理。

三是建立案件風險評估機制。對一些雖在授權范圍內，但經案件風險評估后，屬于案情特別疑難復雜、社會影響特別重大等高風險案件的，規定主任檢察官有報告義務，并賦予其提議權，可以主動提議部門負責人審核。同時亦賦予部門負責人提出報請檢察長、檢委會決定的建議權。對主任檢察官的提議或部門負責人的建議，檢察長可直接決定按審批制辦理，也可要求主任檢察官獨立決定，并在事后報備。

四是賦予部門負責人個案分配的調整權。部門負責人可按照專業化分工要求，以及根據案件適時介入引導偵查情況，調整承辦案件的檢察官或檢察官辦案組。

二、事中強調過程控制，實現對案件訴訟進程的程序監督

為確保檢察權的依法公正行使，在不隨意、任意干預檢察官、主任檢察官對案件實體審查的同時，應當進一步加強辦案過程控制，通過對網上檢察業務辦理過程中執行信息填錄、文書制作、業務網上流轉等相關操作的監督和管理，將案件在檢察階段的整個訴訟進程納入監督范圍。

首先，充分發揮案管部門對辦案流程監控的職能作用。案管部門應指定專人負責對案件進行流程監控，并制定相應的工作標準和操作規程，確保各辦案期限、辦案程序均能得到嚴格管理和有效監控。

其次，實行案件全程網絡化監控。依托高檢院統一業務應用系統，對案件流轉中的各個環節實行節點監控，同步跟蹤審查辦案程序的執行情況，發現問題后，及時向檢察官、主任檢察官提出口頭督促或書面糾正意見。

再次，建立辦案期限的即時預警監督機制。通過案件管理平臺，實時審查案件辦理進度，對臨界到期的案件即時向檢察官、主任檢察官發布期限預警，防止超期羈押、超期結案。

第四，建立辦案流程監控情況通報機制。案管部門每月以書面形式通報全院案件辦理、管理情況，并對流程監控過程中發現的檢察官在程序上的執法不規范問題，提出有針對性的建議和意見。

三、節點強調報備審核，加強部門負責人對辦案過程及處理的監督制約

辦案責任制改革后，業務部門主要負責人同時兼任主任檢察官，除了對授權范圍內案件有審批決定權外，對依法應當由檢察長、檢委會決定的案件，雖然還是有“審核”權，但審核意見不得改變主任檢察官的處理決定且不影響案件進入下一辦案環節和審批程序。對于此種帶有“復核”性質的審核權，在行使時應淡化其“行政性”而強化其“監督性”，加強業務部門負責人對主任檢察官辦案的日常管理、組織協調和指導監督。

（一）辦案組織調配權力

對于上級交辦或督辦的案件，可以指定檢察官辦案組辦理，同時可根據各個檢察官辦案組辦理案件的進度調整辦案量。

（二）啟動檢察官聯席會議的權力

對于主任檢察官授權范圍內的案件，經辦案組集體討論仍存在重大分歧的，可以組織召開檢察官聯席會議，為辦理案件提供有益參考。

（三）協助檢察長指導督辦重大疑難復雜案件的權力

對主任檢察官辦理授權范圍內的重大、疑難、復雜或者社會關注度高的案件，可以調閱案卷材料，了解辦案進度和相關處理情況，必要時可以聽取主任檢察官對案件進展的專項匯報。

（四）審核案件處理決定文書的權力

借鑒臺灣地區設置的協助檢察長處理有關事務的“襄閱”制度，檢察官、主任檢察官對授權范圍內案件作出處理決定后，在尚未正式流轉至下一訴訟環節前，可對案件相關文書進行備查并提出意見，檢察官、主任檢察官不接受的，可提請檢察長決定，但備查不影響案件進入下一辦案環節。

四、事后強調辦案文書復查，加強對辦案質量的評估

質量是辦案的生命線，辦案質量對實現司法公正及提高司法公信力具有直接而重大的影響。加強對獨任檢察官及檢察官辦案組辦案質量的檢查，是適應檢察官辦案責任制改革，堅持“授權”與“監督”并重的原則，強化對檢察官內部監督制約的重要舉措。

（一）確立案管部門對辦案質量進行事后監督的職能定位

建立案件質量評查機制，由案管部門設置案件評查員崗位，并配備辦案經驗豐富的資深檢察官、檢察業務專家承擔此項工作，經檢察長授權，代表檢委會以辦案法律文書如公訴案件的起訴意見書、起訴書、判決書等對照復核等方式，并輔以案件檢查、案件評議等形式對辦結案件進行逐案檢查和評估。

（二）案件質量評查可分為一般評查和重點評查

將辦結的全部案件劃分為一般案件和重點案件，各有側重開展質量評查。重點案件的線索可由案管部門統一管理和移送，重點案件一般包括：（1）判決無罪的；（2）決定刑事賠償的；（3）捕后不訴或捕后撤案的；（4）撤回起訴后未重新起訴的；（5）被排除非法證據的；（6）復議、復核和刑事申訴復查后改變原處理決定的；（7）人民監督員實施監督的涉及違法搜查、扣押、凍結或者違法處理扣押、凍結款物等情形的；（8）提起公訴的案件訴判不一影響定性或跨幅度量刑的。一般案件由評查員進行程序性督查，主要通過對照復核法律文書和檢察工作文書，提出案件質量檢查的審查評鑒意見。對于重點案件，可由檢委會專職委員牽頭組織實體性督查，主要在程序性督查的基礎上，通過審閱案卷，調取相關證據材料，訊問犯罪嫌疑人（被告人），詢問有關當事人等，提出案件質量檢查的審查評鑒意見。

（三）細化案件質量評估標準

根據檢察業務性質，對辦結案件可能存在的一般質量問題、較大質量問題和重大質量問題分別細化評估標準，為評查員、檢委會專職委員進行案件質量檢查提供具可操作性的評判依據。劃分一般、較大和重大質量問題要體現辦案進程的層次性和階段性特征，既要根據不同檢察業務的特點，又要結合好案件所處的訴訟階段。其中對于重大質量問題的界定要嚴格慎重，只有因主觀過錯使案件質量發生重大差錯，導致案件在訴訟程序上或者檢察辦案環節上出現終結性的實體處理結果，產生不可逆轉性后果的，才能認定為重大質量問題。重大質量問題屬于執法過錯的范疇，應追究檢察官相應的辦案責任。

（四）完善案件質量評查相關配套機制

建立評查結果反饋機制，案件存在一般質量問題或較大質量問題的，經案管部門負責人或分管檢察長審批后，在作出評鑒意見后的兩日內書面反饋檢察官、主任檢察官。實行評查工作定期通報制度，督查員每季度形成全院《案件質量評鑒報告》向檢委會專題匯報，經檢委會審議通過后在局域網發布。建立檢察官申辯機制，檢察官對案件質量評鑒意見有異議的，可以向本院檢察長申請復議，對復議決定不服的，可以向上一級檢察院提出申訴。案件質量評鑒意見記入檢察官執法檔案，并將之作為檢察官年度實績考核、晉升、獎懲等的重要依據。

五、全程強調紀檢監察，確保執法辦案公正文明廉潔

公生明，廉生威。沒有自身的公正和廉潔，也就沒有司法權威和司法公信的基礎所在。辦案責任制的改革，擴大了檢察官的權力邊界，執法不嚴、司法不公問題發生的概率也會隨之增加。為確保檢察官依法行使職權，杜絕關系案人情案金錢案的發生，要保持對司法腐敗零容忍的堅決態度，加強對檢察官執法辦案的全過程的紀檢監察，確保嚴格公正文明廉潔執法。

（一）由紀檢監察部門負責對檢察官執法辦案活動是否公正廉潔進行全程監督

設立專人專職受理、調查、處理對主任檢察官涉及徇私枉法、濫用職權、執法不公等違法違紀行為的舉報線索，并形成書面調查報告向檢察長辦公會匯報。

（二）以檢務督察為重點定期開展執法規范化專項檢查

成立檢務督察委員會，以檢察官自查、檢務督察委員會抽查等方式對檢察官遵守檢察職業道德和職業紀律的情況開展專項檢查，并對發現的傾向性問題進行通報，督促整改。

（三）積極開展重點案件的個案督察

依據《人民檢察院執法辦案內部監督暫行規定》，對上級督辦、交辦、領導批示的案件，以及其他群眾反映強烈的不文明、不規范辦案等問題，開展個案督察。

（四）建立逐案通報機制和定期通報機制

對檢察人員違法違紀案件要發現一起，處理一起，通報一起，充分運用典型案例以案說法，加強警示教育。定期對受理檢察官舉報情況、查辦檢察官違法違紀案件情況進行綜合分析，提出堵漏建制的具體建議，并向檢察官通報，推動從源頭上預防自身腐敗。

（五）建立檢察官廉政檔案

將檢察官執法辦案過程中的檢紀檢風情況記入個人廉政檔案，并將之作為評優表彰、晉職晉級、崗位調整以及績效考核等方面的重要依據。

六、同程強調外部監督，為權利監督權力提供機制保障

公權力來源于人民權利，是人民權利的讓渡，因此人民群眾必須要對公權力進行制約和監督。陽光是最好的防腐劑，構建陽光司法機制，加大司法公開力度，保障當事人及社會各界的知情權、參與權和監督權，是加強對檢察官執法辦案外部監督的重要途徑。

（一）深化檢務公開工作

更多運用信息化手段，依法及時公開各檢察環節執法辦案的依據、程序、流程、結果；建立終局性法律文書統一上網和公開查詢制度；探索實行公開審查制度，對不起訴決定公開宣告，對擬不捕、不訴、刑事和解案件及刑事申訴案件、民行申請監督案件實行公開聽證，為社會各界了解知悉案件信息創造條件。

（二）完善人民監督員制度

拓展人民監督員監督案件的范圍，在重點監督檢察機關查辦職務犯罪的立案、羈押、扣押凍結財物、起訴等環節執法活動的同時，適度將不起訴等檢察機關作終局性處理的普通刑事案件納入監督范圍；建立人民監督員查閱案件臺賬制度，邀請人民監督員參與案件跟蹤回訪、執法檢查、聽庭評議、績效考核等活動，不斷拓寬社會各界有序參與司法的渠道。

（三）建立健全當事人監督制約機制

建立監督途徑和事項告知制度，在接待當事人、授受舉報及各辦案環節，告知當事人和其他訴訟參與人在行使訴訟權利被阻礙時的投訴渠道、投訴范圍、處理流程等內容；建立專門的網絡郵箱、微信賬號、手機號碼等移動投訴端口，拓寬當事人及其他訴訟參與人向檢察機關提供監督信息、線索的途徑；對當事人反映檢察官執法辦案中違紀違法行為的舉報進行調查，

并及時將調查結果反饋舉報人。