檢察機關與紀檢監察機關辦理職務犯罪案件協作機制研究

內容摘要：檢察機關與紀檢監察機關在辦理職務犯罪案件過程中需要協調配合。但目前，這種協調配合存在許多問題，需要從樹立全局意識、提高規范化水平、加強辦案信息共享等方面完善檢察機關與紀檢監察機關的協作配合機制。

關鍵詞：檢察機關 紀檢監察機關 職務犯罪 反腐敗

在我國當前的反腐敗領導體制和工作機制下，紀檢監察機關和檢察機關是懲治腐敗與防止權力濫用最為核心的兩種力量，檢察機關與紀檢監察機關的協作配合無疑是反腐敗機制創新的重要組成部分。在新形勢下，進一步厘清檢察機關與紀檢監察機關的關系，明晰各自職責與定位，對于強化二者之間的協作配合，整合資源，優勢互補，形成反腐合力，構建反腐敗長效機制，具有重要的現實意義。

一、檢察機關與紀檢監察機關的職能定位

（一）檢察機關在反腐敗中的職能定位

《憲法》第129條明確了檢察機關的性質是“國家的法律監督機關”，檢察權是“依法監督國家機關和國家機關工作人員、企事業單位、人民團體和全體公民遵守憲法與法律的權力?！睓z察機關在反腐敗體系中的地位與作用來自于其職權之一，即對國家公職人員的職務犯罪行使刑事偵查權。檢察機關在反腐敗過程中，除了通過立案偵查打擊腐敗行為，進行職務犯罪預防外，還與其他部門合作，接受其他部門移送的觸犯刑法的腐敗犯罪，并對其作出處理。

（二）紀檢監察機關在反腐敗中的職能定位

紀委作為負責黨內監督的機構，其主要任務是維護黨的章程與法規，檢查黨的政策、方針、決議的執行情況，協助黨加強黨風建設和組織協調反腐敗工作，是黨內監督的重要組成部分。紀委在反腐敗過程中的作用主要體現在以下兩點：一是按照黨章的規定，在職責范圍內查辦違法違紀案件；二是在反腐敗工作中組織協調，即在查辦違法違紀案件的過程中，紀委應該積極牽頭，使得執紀執法部門能夠密切配合，形成反腐合力。

監察機關是人民政府行使監察職能的機關?！缎姓O察法》第18條詳細規定了監察機關的職責和權力，歸納起來是三項，即檢查權、調查權和處理權。其中，監察機關行使調查權主要是依據舉報、通過開展監督檢查工作等方式發現行政監察對象的違紀行為后，依法開展調查并作出處理。監察機關主要是對有違法行為但未構成犯罪的國家工作人員進行行政處分。在調查中如發現涉嫌犯罪行為，則移送公安機關或檢察機關依法處理。

為加強黨政監督的整體效能，從1993年起，紀律檢查機關同行政監察機關合署辦公，實行“掛紀檢、監察兩塊牌子，一套工作機構，履行兩種職能的體制”，共同履行黨的紀律檢查和行政監察兩項職能。紀檢監察機關是反腐敗工作的重要組成部分，在查辦違法違紀案件時承擔著組織協調職能，發揮著重要作用。因此，我國反腐敗機構主要是紀檢監察與檢察機關兩個機構，而主要需要處理好的關系也就是紀檢監察與檢察機關之間的關系。

二、檢察機關與紀檢監察機關辦案協作中的問題

目前，檢察機關和紀檢監察機關的配合協作主要體現在兩個方面：一是對涉嫌貪腐的公職人員的接力查處；二是兩機關在反腐敗工作中發揮各自優勢，整合資源，形成合力。檢察機關與紀檢監察之間建立協作配合關系，有利于協調配置辦案資源，形成工作合力，更好地打擊和預防腐敗違法犯罪。然而，這種協作配合關系在實踐中卻存在著不足，直接影響著我國反腐敗協作機制的良好運轉。

第一，協作配合意識不強。紀檢監察機關辦案時主要適用黨的政策、黨紀、政紀規定，而檢察機關執行的是國家法律，二者對法律、政策的理解和把握有時不太一致，對案件認識出現分歧時缺乏從法律層面和配合技巧方面的溝通。

第二，協作配合隨意性較大。檢察機關對與紀檢監察機關進行辦案協作配合有認識偏差，認為二者在辦案中的協調與配合就是聯合辦案，忽視檢察機關法律監督職能和獨立行使檢察權的基本職責。主要表現為有的檢察機關過度依賴紀檢監察機關，不能嚴格按照法定程序辦案。

第三，協作配合程序不嚴格。有的檢察機關與紀檢監察機關職責不分，最突出的表現是相互借用對方的調查手段與措施。紀檢監察機關借用檢察機關的辦案手段，以聯合調查小組的名義對涉案當事人進行調查，無異于“讓紀檢機關代行偵查權”。在協作辦案過程中，有的紀檢監察機關未認真履行從檢察機關借人辦案的相關手續，以至于檢察人員在紀委抽調辦案中的身份和角色不明確，很容易出現辦案安全和管理上的諸多問題。

第四，案件移送程序不規范。突出表現在：一是案件移送時間不確定，主要表現為案件移送缺乏法定時限，影響辦案效果。二是案件移送材料不統一，有的將所有案卷材料全部移送，有的只移送與涉嫌犯罪（違紀）有關的證據材料，還有的在移送時只制作一份移送函，附一份調查報告便予移送。三是案件移送手續不完備。比如，移送手續不夠規范，案件移送過程沒有統一的《案件移送書》等。

第五，證據轉化存在困惑。針對各自收集的證據如何使用和相互轉化并為對方所用的問題，檢察機關和紀檢監察機關進行了積極探索，形成了一套有效的證據轉化方法。但是，證據轉化工作還存在一些困惑，如證據轉化的可行性、轉化方式、各種證據如何具體轉化等。

三、完善檢察機關與紀檢監察機關辦案協作機制的建議

（一）樹立全局意識，提高辦案協作效能

檢察機關和紀檢監察機關都是反腐敗的重要力量，只有最大化地發揮各自職能優勢，才能在反腐敗工作格局中形成查辦案件的整體合力。二者要從有利于打擊腐敗的大局出發，牢固樹立全局觀念，加強協調配合，探索建立新型分工協作關系，實現執紀執法與刑事司法的有效銜接，促進執法資源的合理利用，提高協作效率，增強打擊違紀違法犯罪的力度。

檢察機關在查辦社會影響大的案件或較高級別的黨政領導干部且需要紀檢監察機關配合時，應主動與紀檢監察機關溝通協調，在解決辦案困難或疑難問題方面積極爭取支持。對紀檢監察機關需要檢察機關協助的案件，檢察機關應按照憲法和法律賦予的職權積極配合。在協作辦案中，紀檢監察機關可以對黨員干部采取靈活多樣的組織手段或組織措施，耐心細致地做好政治思想和說服教育工作，敦促相關涉案人員主動投案自首或者坦白交代，使檢察機關能夠較早地獲取直接證據；檢察機關可以依法對非黨員非干部人員進行詢問、傳喚、訊問、采取強制措施等，以彌補紀檢監察機關職權上的限制。檢察機關還可以充分發揮調查取證等法律專業優勢，在固定證據、追繳贓款贓物等方面有所作為。

（二）遵循法律法規，規范辦案協作機制

為了加強紀檢監察機關與檢察機關在辦案中的協調與配合，1988年最高人民檢察院與監察部聯合下發《關于檢察機關和監察機關在查處案件工作中協作配合的暫行規定》；1989年，中紀委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合下發了《關于紀律檢查機關與法院、檢察院、公安機關在查處案件過程中互相提供有關案件材料的通知》；2011年，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、監察部、國務院法制辦等部門共同制定了《關于加強行政執法與刑事司法相銜接的意見》。這些規定對于規范檢察機關與紀檢監察機關的辦案協作發揮了重要作用，但由于缺少配套實施細則，使得這些規定的效力大打折扣。因此，在遵循現有法律法規的前提下，只有制定配套的實施細則，明確規范、統一的原則、標準、程序和制度，才能建立有效的辦案協作機制。

一是推動制定實施細則。比如對案件移送，中紀委、監察部、最高人民檢察院根據有關規范性文件，聯合制定和發布相關的實施細則，明確規定移送時限、移送權限、移接交材料、移交審核、移送責任等，做到案件相互移送的各個環節規范高效。二是明確辦案協作程序。以案件移送程序為例，應對隨案移送的案件材料、贓款贓物處理做出明確規定，規范移送文書，制定統一案件移送通知書、移送材料目錄、贓款贓物清單、送達回證、接受案件反饋通知書，以及詢問（訊問）筆錄格式、必備內容等等。三是規范辦案協作機制。比如依法規范檢察機關提前介入問題，要明確檢察機關提前介入的程序、介入后的職責及范圍等。

（三）厘清職能定位，堅持辦案分工協作

檢察機關與紀檢監察機關在性質與職責上均存在顯著差異，應在嚴格區分各自職能定位的前提下進行協作配合。法律將職務犯罪偵查權賦予檢察機關，檢察機關在聯合辦案過程中不能將自己的職責交給紀檢監察機關，要把握好“聯合”的度。這是關乎到案件辦理程序是否合法的關鍵問題。紀檢監察機關辦理的案件移送檢察機關后，嚴格按照檢察機關的辦案機制、規則、要求，依法獨立開展辦案工作，不受紀檢監察機關的影響和約束，形成在紀檢監察機關組織協調下協作而不依賴的獨立辦案體制。

具體說來，紀檢監察機關在調查中應負責協調各方關系、積極尋找案件線索以及為檢察機關的偵查創造條件、掃清障礙、鋪平道路，并進行必要的調查取證工作，或者對檢察機關的調查取證進行協助。檢察機關主要負責從刑事訴訟角度進行調查取證，對紀檢監察機關前期所獲取的證據進行合法性、關聯性、客觀性等方面的審查，必要時要求紀檢監察機關協助重新取證或者補充取證。在調查取證中需要采取搜查、扣押、通緝、技術偵查等紀檢監察機關無權實施的強制性偵查措施時，應當由檢察機關依法決定實施；在需要對被調查人采取人身強制措施時，應當由檢察機關采取拘傳、監視居住、取保候審或者逮捕措施，不應再以“雙規”、“兩指”措施變相羈押被調查人，以保障被調查人的基本權利。

（三）運用法治思維，完善辦案協作機制

第一，健全聯席會議制度。紀檢監察機關和檢察機關查辦案件工作中的重大問題、重要情況，應當及時向同級黨委反腐敗協調小組報告。在協作配合中，出現重大爭議時應當協商解決。必要時，可以提請同級黨委反腐敗小組協商。同級黨委未設立反腐敗協調小組的，可以通過上級機關向上級黨委反腐敗協調小組報告或者提請協商。同時，檢察機關和紀檢監察機關應當分別明確分管領導負責查辦案件工作協作配合事宜，指定日常聯系部門和人員，并制定配套制度。聯席會議機制應包括以下幾方面內容：一是辦案情況通報、工作經驗交流；二是研究、協調有關政策和法律問題；三是研究重大案件的查處和需要協調解決的問題；四是制定和完善聯席會議工作制度。

第二，完善案件線索與案件的通報移送制度。主要包括以下六個方面：一是檢察機關和紀檢監察機關應當建立黨員和國家工作人員涉嫌違紀違法犯罪案件和案件線索的通報、移送制度。二是檢察機關在辦理刑事案件中，對黨員或者國家工作人員決定立案偵查或者不予立案、撤銷案件的，應當及時向紀檢監察機關通報。檢察機關決定提起公訴或者不起訴的，應當及時向紀檢監察機關通報。三是檢察機關在辦案過程中，發現涉案對象以外的其他黨員或者國家工作人員涉嫌違反黨紀政紀的案件線索，應當及時移送紀檢監察機關，并提供相應材料。四是通報、移送相關案件和案件線索，應當嚴格按照時限要求以書面形式辦理。情況緊急的，可根據需要采取適當形式及時通報、移送。五是檢察機關、紀檢監察機關收到移送的案件或者案件線索后，應當及時進行審查。本單位有管轄權的，應當及時依紀依法作出處理，并按照處理情況書面通知移送單位；對決定不予立案的，應當說明理由。本單位沒有管轄權但本系統其他單位有管轄權的，應當及時移送并書面通知移送單位；本系統沒有管轄權的，應當及時退回移送單位。六是檢察機關在辦理案件過程中，應當查證核實當事人的政治面貌、是否系國家工作人員等身份信息，并將該信息納入部門統計工作范圍。檢察機關應當隨案移送證明當事人身份信息的證據材料。

第三，完善案件查辦過程的協作配合制度。其一，檢察機關、紀檢監察機關在辦理案件過程中，需要提請相應機關協助或者采取相應措施的，應當依照有關規定嚴格審批，按照程序提請同級相關機關協助辦理，不得越級辦理。其二，紀檢檢察機關在辦理案件過程中，發現非黨員、非國家工作人員涉嫌與被調查人相關的犯罪問題的，可以提請檢察機關依法協同辦案。案件涉及的非黨員、非國家工作人員涉嫌其他違法犯罪問題的，紀檢監察機關應當及時移送檢察機關依法辦理。其三，紀檢監察機關在辦理案件過程中，認為被調查人涉嫌犯罪、需要移送司法機關依法追究刑事責任的，在正式移送前可以商請檢察機關進行初查。商請初查的，應當向檢察機關出具正式函件。其四，紀檢監察機關在辦理案件過程中，需要向被檢察機關羈押的犯罪嫌疑人調查取證的，可以提請檢察機關予以協助，檢察機關應當予以配合。其五，紀檢監察機關可以就案件性質認定、法律適用等問題向檢察機關咨詢，檢察機關應當予以配合。其六，紀檢監察機關在案件初步核實或者立案調查階段，可以根據工作需要提請檢察機關對被調查人或者重要涉案人員依法采取信息查詢等查控措施，檢察機關應當予以配合。其七，紀檢監察機關在辦理案件過程中，對符合沒收違法所得條件的案件，檢察機關應當依法啟動相關程序。其八，紀檢監察機關需要對涉嫌違法犯罪的黨員或者國家工作人員作出黨紀政紀處分決定，要求檢察機關提供相關材料的，檢察機關應當予以協助。其九，對同一黨員或國家工作人員涉嫌犯罪問題，紀檢監察、檢察機關中任一機關已經依紀依法啟動調查（偵查）程序的，在移送其他機關辦理前，其他機關一般不得另行啟動調查（偵查）程序；確需啟動的，應當事先與最先調查（偵查）的機關溝通。

第四，探索建立證據轉化銜接制度。《刑事訴訟法》第52條第二款規定，“行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用”。具體而言，監察機關收集的物證、書證、電子數據等實物證據應當以該機關的名義移送，檢察機關按照一般的證據規則進行審查，如果符合法定要求便可以直接作為證據使用，對于不符合法定要求的應予以補強，不能補強的要依法予以排除；對于紀檢監察機關提供的言詞證據，檢察機關原則上均應重新收集，特殊情況下無法重新收集的，還應有其他證據相印證。這種銜接與轉化的規則既是言詞證據的特點決定的，又符合人權保障的要求。

（四）建立信息平臺，共享辦案協作信息

檢察機關和紀檢監察機關之間的辦案協作能否取得良好效果，在很大程度上取決于信息的流暢度、及時性以及資源能否合理共享。這要求在辦案協作機制建立的過程中加大科技投入，搭建信息共享平臺，建立信息共享機制，使檢察機關和紀檢監察機關在充分發揮各自職能作用的基礎上，建立情況信息通報制度，逐步實現雙方信息聯網共享，做到信息共享、密切合作。該機制應包含以下內容：一是數據平臺共享。紀檢監察機關與檢察機關有著各自的執法和司法流程，形成了大量的法律、法規、規章、制度，數據共享平臺的搭建為這些工作依據的迅速查詢提供了便利，消除了信息孤島現象。二是案件備案共享。紀檢監察機關與檢察機關之間應盡快消除各自案件管理壁壘，應定期向對方通報案件。三是技術資源共享。實現司法會計、司法鑒定等專業技術資源共享，促進檢察機關和紀檢監察機關就執紀執法與司法銜接工作中的專業性結論達成共識，避免重復工作，節約時間和資金。

（五）強化監督制約，確保辦案協作成效

檢察機關和紀檢監察機關在辦案協作過程中，要通過相互制約和相互監督，建立責任追究制度，確保辦案協作效果。一是建立案件質量評查制度。定期或不定期召開案件質量通報會和分析會，統籌辦案工作安排和步驟，提升辦案質量；建立辦案回訪機制，接受社會各界監督。二是建立歸口負責制度。堅持依法辦案，分工履職，不得混淆管理審批程序，相互替代職責、相互借用手段；堅持協調有序，明確對口聯系管理部門，健全協作配合長效機制。對既違紀又涉嫌犯罪的公職人員，按照黨紀政紀與司法處理互相不能代替的原則，對應移送而未移送的違法犯罪案件，由有管轄權的紀檢監察機關或檢察機關獨立啟動調查或偵查程序，由檢察機關對未移送的刑事責任部分進行追究，由紀檢監察機關對未移送的違紀事實部分進行處理，原辦案機關必須予以配合。三是建立責任追究制度。在查辦案件工作中違反協作配合規定或者違反辦案紀律，并造成嚴重后果的，按照規定對相關責任人員給予組織處理或者紀律處分；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。