民事再審發回重審檢察監督制度的構建

王彥春　侯毅

內容摘要：雖然民事再審發回重審法律制度的規定比較完善，但在審判實踐中，民事再審發回重審亂的問題依然存在。對民事訴訟活動實施法律監督是檢察職能的內容之一，構建完善的檢察監督制度是杜絕民事再審違法發回重審亂象的一個重要方面。本文認為構建檢察監督制度應當從完善檢察建議、檢察監督方式、加強責任追究機制等方面進行。

關鍵詞：民事再審 發回重審 檢察監督

從現行法律規定來看，民事再審發回重審的監督以法院的內部監督為主，輔以外部監督制約機制，但實踐中監督制度不落實和監督乏力異常凸出。

一、法院的內部、外部監督存在的問題

（一）法院內部監督制度難以落實

法院內部監督制度有本級法院監察部門的監督和上級法院的層級監督。在實踐中法院內部監督往往難以落實，主要原因有兩點：一是同一法院的監察部門與審判庭屬于一個院長領導下的內設機構，在違法作出再審發回重審裁定時，案件已經由本院院長或者分管院長同意，如果再對其作出的決定進行否定性評價，不僅缺乏主觀動力，而且難以擺脫醫不自治的窠臼。二是上一級法院對違法發回重審的案件，糾正的案例并不多見，追究責任的情形更少。這是由于一方面上一級法院無法發現下級法院的違法情形或者上級法院因案件多等原因無暇顧及；另一方面因發回重審裁定的既定效力下級法院只能執行，在上級法院發現下一級法院發回重審違法時，原審法院已進行了第三次重審并形成了判決或者當事人不服第三次重審判決的又進入到上訴程序，出于對訴訟程序安定性的考慮，即使再審發回重審違法，上級法院也無意進行糾正。

（二）法院外部監督制度不足和乏力

從法院的外部監督機制看，有人大的權力監督、政協的民主監督以及社會監督等多種形式。人民代表大會及其常委會是國家的權力機關，擁有對審判工作的監督職責，但人大主要職能是立法和對社會重要事項做出決定，對審判工作的監督主要為宏觀層面，并以會議形式討論，人大代表很多是兼職，使得人大的監督往往效率低下、專業性不強，難以顧及審判活動中再審違法發回重審等違法個案。政協的民主監督同樣存在監督形式缺乏、監督專業性不強等弊端。由民眾和媒體進行的社會監督，既有廣泛性、自發性，容易引起社會各界關注，又有被動性、偶然性，缺乏法定的調查手段，因而監督效力的剛性不足，監督程序的保障不力。

二、民事再審發回重審檢察監督制度的虛化

《民事訴訟法》明確規定了檢察機關對民事訴訟活動的監督職責，但檢察監督的效力嚴重不足。一是檢察建議效力難以保證。是否采納檢察建議的決定權完全掌握在被監督法院手中，實踐中檢察建議的采納率也往往取決于檢察機關與法院之間的溝通和協調，不僅費時費力，而且有損檢察監督權威和檢察官形象。二是法院對檢察建議性質的認識錯誤。《民事訴訟法》規定檢察建議是具有法律效力的法定監督方式，但法院卻認為“再審檢察建議定位為改進工作的建議”。法院對待檢察機關經過檢察委員會研究提出的再審檢察建議尚且如此，那么對待檢察機關針對審判人員程序違法提出的檢察建議的態度就更容易忽視。三是對法院未采納檢察建議的跟進監督制度弱化。依據現行《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》第117條、最高人民檢察院和最高人民法院（以下簡稱“兩高”）的《關于對民事審判活動和行政訴訟活動實行法律監督的意見（試行）》第10條的規定，對法院未采納再審檢察建議的，經審查法院不予采納的理由不成立的，應當提請上一級檢察機關抗訴。對法院未采納審判人員程序違法檢察建議的理由不成立或者不予回復的，下級檢察機關可以提請上一級檢察機關跟進監督。由此可見，檢察機關對再審檢察建議的跟進監督是“應當”，沒有自由裁量的空間，而對其他監督方式的跟進則是“可以”，容易造成檢察監督實踐的隨意性。

三、民事再審發回重審檢察監督制度的構建

完善再審發回重審的檢察監督制度是有效遏制民事再審違法發回重審亂象的根本之策。

（一）完善檢察建議制度

檢察建議書是檢察機關依法向法院提出的具有法律效力的法律文書，根據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》（以下簡稱《解釋》）第419規定，法院對再審檢察建議審查的權限交由合議庭行使，且合議庭完全掌握了“不予再審”的決定權。如此解釋，與檢察機關再審檢察建議作出的機構嚴重不對等，合議庭可以直接否定檢察委員會作出的決定，降低了再審檢察建議的法律效力，貶損了檢察權威，而對待檢察機關針對審判人員程序違法提出的檢察建議，《解釋》卻沒有作出規定。以操作性為標準，監督機制要涵蓋監督主體、監督權限、監督方式、監督內容以及監督責任等方面的元素。[1]可以從以下幾個方面來完善檢察建議制度：一是建議“兩高”聯合出臺司法解釋明確以下內容：法院對再審檢察建議的初步審查權由合議庭行使，對是否裁定再審交由審判委員會研究決定，對不予再審的應當使用裁定，而不是書面回復意見類的非法律文書。對檢察機關提出的審判人員程序違法等檢察建議，法院應當建立審判監督庭和監察室人員共同組成合議庭審查的制度，原案承辦人應當回避，對是否采納檢察建議的書面回復意見中，應當詳細寫明審查認定的事實和采納與否的法律依據，以達到檢法認識上的統一，不斷提高司法權威和公信力。二是賦予檢察建議一定期限內的預判力。檢察建議作為法定的監督方式，在效力上應當根據不同內容的建議，賦予其相應的預判力，賦予法院一定期限內的作為或不作為義務。三是對糾正超期審理的檢察建議，法院應當在收到檢察建議后，暫時中止原審判人員的審理程序，待對檢察建議審查作出決定后再行處理。

（二）完善檢察監督方式

一是對違法發回重審的裁定，應當提出再審檢察建議或者提請抗訴。《民事訴訟法》明確規定，當事人不服民事判決、裁定的，均可以申請再審，也可以在一定條件下申請檢察建議或者抗訴。《解釋》第407條、第415條明確規定了對裁定的再審審理結果以及受理檢察監督程序。但在檢察監督實踐中，因裁定主要針對程序性事由作出，針對裁定提出再審檢察建議或者抗訴的情形微乎其微，重要原因在于檢察人員對法律或司法解釋的認識不足所致。因此，符合《民事訴訟法》第200條規定情形之一的民事裁定書，當事人申請監督或者存在損害“兩益”情形的，檢察機關應當提出再審檢察建議或者抗訴，而不是提出審判人員程序違法檢察建議。二是強化跟進監督機制。應明確規定法院不采納檢察建議的理由不成立的，檢察機關應當進入跟進監督程序，杜絕檢察監督中的隨意性問題，確保違法行為得到糾正的同時，樹立檢察權威。

（三）建立審判人員違法責任檢察追究制度

民事再審實踐中出現濫用發回重審權，主要原因是缺乏對濫用權力的制裁，法官作出發回重審的裁定錯誤或者不適宜都不用為此承擔責任。如果法律上只有對監督者的監督授權，而沒有對監督對象接受監督義務的規定，把監督效果完全建立在監督對象接受監督的自覺性之上，必然會使法律監督缺乏應有的剛性和實效。解決問題的根本不在于賦予檢察機關實體處分權，而在于有關機關和工作人員的義務以及不履行義務的相關后果。[2]針對違法發回重審的審判人員，檢察機關在提出檢察建議的同時，應當積極開展審判人員違法責任追究建議工作。依據《關于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監督的若干規定（試行）》，檢察機關對拒不采納檢察建議的審判人員，應當依法及時啟動調查核實程序，固定審判人員違法瀆職的相關證據，在提請抗訴得到上級檢察院支持時，或者上級法院裁定撤銷發回重審裁定書等文書時，向同級法院提出追究相關人員責任的檢察建議，送達同級法院的同時，抄送上級院紀檢監察部門和同級人大常委會、政法委備案。人民檢察院提出責任追究的檢察建議后，法院仍然不予追究責任的，檢察機關可以報上級檢察機關進行監督，或者形成專項工作報告報人大常委會審議并開展監督工作。

注釋：

[1]參見王勛爵：《論司法公正語境下法律監督的生成與實現》，載《中國刑事法雜志》2011年第11期。

[2]參見馬濟林、郭澤強、徐化成：《對司法公正人員瀆職行為法律監督的審視與制度構建》，載《人民檢察》2013年第20期。