我國應繼續完善防控恐怖活動法律

許桂敏 肖健康

內容摘要：我國當下反恐形勢仍然不容樂觀，恐怖活動犯罪暗流涌動，對國家安全和人民生命財產安全構成極大威脅。為了彌補反恐法律制度存在的不足，更好地服務于反恐現實工作需要，我國先后出臺了《刑法修正案（九）》和《中華人民共和國反恐怖主義法》。促進了我國反恐法律體系的完善，彌補了我國反恐法律制度的缺失，為有效防控恐怖活動犯罪奠定了堅實的法律基礎。然而，恐怖活動的時刻威脅與反恐斗爭的任重道遠，尚需要不斷完善反恐立法。

關鍵詞：恐怖活動犯罪；立法現狀；法律完善

恐怖活動肆虐既是世界難題，也是各國無法回避的焦點。近些年，我國不斷面臨恐怖活動犯罪的困擾，恐怖勢力和民族分裂勢力大肆宣揚分裂思想，實施恐怖活動犯罪，擾亂社會秩序，嚴重破壞了社會穩定。 面對恐怖活動對人民生命財產的侵襲，對國家安全、統一的踐踏，對社會安寧的危害，我國政府表明了自己堅決反恐的立場，同時加快了反恐立法起草、修改、出臺的節奏。我國立法機關在《刑法修正案（九）》和《中華人民共和國反恐怖主義法》中增加了豐富的反恐內容，突破了我國反恐立法零星記錄的歷史，初現成效的反恐機制建設已經構筑起強大的防控后盾。然而，從反恐長遠目標和持續反恐需求出發，我國不應滿足于已有的成績，應在現有反恐法律機制框架內，針對全球反恐新情況、新特點，樹立憂患意識，前瞻查缺補漏，不斷地充實豐富預防控制對策。

一、我國反恐立法的進程

近年來，隨著恐怖威脅的不斷逼近，我國加快了反恐立法的進程，截止目前，已經基本形成了相對完善的反恐法律體系。1997刑法規定了組織、領導、參加恐怖組織罪，正式開啟了我國恐怖活動立法的序幕。2001年頒布的《刑法修正案（三）》進一步完善了恐怖活動犯罪的罪名，把資助恐怖活動罪納入到法律懲治的范圍，規定了犯罪主體包括單位和個人，并對此設置了相對確定的法定刑。此外，在《刑法修正案（三）》還增加恐怖活動犯罪為洗錢罪的上游犯罪。 考慮到恐怖犯罪的危害性、恐怖性的特點，2011 年出臺的《刑法修正案（八）》規定了特別累犯制度，并對此提高了法定刑，加大了懲處的力度。

2011年全國人民代表大會常務委員會《關于加強反恐怖工作有關問題的決定》頒布實施，首次以立法的形式規定了恐怖活動、恐怖組織等概念，明確了恐怖活動的范圍，為依法反恐指明了方向。此外，該《決定》明確提出了構建反恐領導體系，為有效打擊恐怖活動犯罪奠定了組織保障。

2015年《刑法修正案（九）》出臺，對恐怖活動犯罪作了大量的規定，至少增設了6個罪名，并且規定了較重的法定刑，表明了我國對恐怖活動犯罪的刑法規制以重刑重罰為主，在寬嚴相濟刑事政策選擇上以從嚴從厲為取向。比如，增設的若干新罪名中以判處五年有期徒刑為杠桿，凸顯了恐怖活動犯罪量刑從重特點。一些原本為刑法規定的預備行為，一改傳統立法慣例，變成實行行為的做法，意在重拳出擊，將恐怖活動犯罪扼殺在萌芽狀態。比如在公共場所情形下，以暴力或以暴力相威脅的方式強迫他人穿著宣揚恐怖主義、極端主義服飾或佩戴宣揚標志的行為悄然入罪，規定了借助媒體宣傳恐怖思想或者發表恐怖言論的行為也構成犯罪。這些均表明，我國已然擴大了對恐怖活動打擊的范圍，顯示了決不向恐怖活動犯罪妥協的決心，特別是嚴密了恐怖活動犯罪的刑事法網。

2015年12月《中華人民共和國反恐怖主義法》出臺，該部反恐法以十個章節豐富條文回答了什么是恐怖活動，怎樣有效反恐等基本內容，是一部完整的專門反恐立法。無論從反恐怖主義的基本原則、反恐機構及其職責規定，還是恐怖組織和人員的認定、安全防范、情報信息交流、法律責任承擔等內容上，幾乎面面俱到，標志著我國反恐立法體系基本形成。

二、對現有反恐立法的理性思考

不可否認，我國反恐立法取得了很大成就，集中體現為先是《刑法修正案（九）》增加了諸多恐怖活動犯罪條款，接著又出臺了《中華人民共和國反恐怖主義法》。這些立法有利于對恐怖活動犯罪的認定，有利于依法有效打擊恐怖活動犯罪，同時也有利于我國與他國的反恐國際合作。然而，當我們高度評定我國反恐立法的成效之時，也應該客觀冷靜分析反恐立法尚需改進之處。畢竟我國現有的反恐立法并非完美無缺，還有繼續擴大完善的空間。

（一）人權保障和懲罰犯罪發展不均衡

隨著國家法治進程的不斷推進，人權保障呼聲也在不斷提高。非犯罪化、輕刑化是我國刑事法發展的趨勢，死刑條款的大量減少就是一例。在罪刑法定原則和罪責刑相適應原則指導下，我國的刑事法修改在限制國家的公權力、保障公民的人權和自由方面力爭取得平衡，但是在恐怖活動犯罪這一特殊犯罪類型的高壓態勢下，難免會出現某種失調。

我國《刑法修正案（九）》中新增加了準備實施恐怖活動犯罪的罪名，意味只要有為實施恐怖活動犯罪準備兇器、危險物品或者其他工具的行為，或者有策劃等其他準備行為就構成本罪，最高刑罰可以達到五年有期徒刑，如果情節嚴重，刑罰甚至可以達到五年以上有期徒刑，直至15年有期徒刑。如果《刑法修正案（九）》沒有將準備恐怖活動犯罪進行實體法規定，那么該行為僅為組織、領導、參加恐怖組織罪的預備犯罪，法定刑往往可以在三年以下判處，甚至可以免除處罰，而《刑法修正案（九）》把準備實施恐怖活動犯罪的行為改為實行犯，最高法定刑可以判處五年有期徒刑，在嚴重情形下甚至可以判處五年以上有期徒刑。前后立法變遷比較而言，刑罰的嚴厲性不免令人深思。這種立法趨勢與人權保障的精神是不相符的，也和現代法治國家法律發展步伐相背離。因為，嚴刑峻法并非能夠實現遏制恐怖活動犯罪的激增，畢竟我國恐怖活動犯罪產生的原因十分復雜，刑事責任的承擔僅僅是反恐法律效果的體現，并不能完全承載一切社會效果的重擔。個別情況下，恐怖分子置法律于不顧，甘愿做人體炸彈，從事所謂的“圣戰”，重罰的立法目的難以徹底實現。正如學者評價道，單純的加大刑罰力度根本無法有效遏制恐怖活動犯罪日益猖獗之勢。

（二）恐怖活動犯罪的相關罪名設置分散

特殊的恐怖活動犯罪與普通的一般刑事犯罪相比差異很大。一方面，恐怖活動犯罪主體的主觀惡性更甚于一般刑事犯罪。恐怖分子大多數屬于極端分子，受到極端主義思想的蠱惑，很難勸其棄惡從善。另一方面，恐怖活動犯罪的社會危害性通常大于一般的刑事犯罪。恐怖活動犯罪具有很強的暴力性特征，一旦發生，不僅危及國家安全，還破壞社會秩序，造成社會恐慌，對人民群眾的生命健康、財產安全帶來不可估量的損失。因此，特殊的恐怖活動犯罪應該單獨設立章節，與普通的刑事犯罪區別開來，這樣不僅能夠實現對恐怖活動犯罪集中打擊，還有利于民眾樹立對恐怖活動犯罪正確的認識，遠離恐怖分子的教唆、引誘，實現定罪量刑的科學化，做到人權保障和懲罰犯罪兩者相統一。令人遺憾的是，歷經多次醞釀實施的我國反恐立法，在刑法有關恐怖活動犯罪的罪名設置上依舊分散、凌亂，缺乏犯罪客體類罪的歸納，分散于刑法不同篇章中，有的配置在危害公共安全罪一章，有的分布在妨害社會管理秩序罪中，有的編排在侵犯人身、財產罪中。

（三）恐怖活動組織和人員的認定存在問題

對恐怖活動組織和人員進行認定是打擊恐怖活動犯罪的關鍵環節和重要步驟。恐怖活動組織和人員認定的準確與否、認定的標準是什么關系到反恐工作運行成效的好壞，關系到是否依法治國與依法反恐的成敗。目前，在恐怖活動組織和人員認定問題上，依據我國反恐法的規定，采用司法認定和行政認定相結合的方式，以行政認定為主，以司法認定為輔。

行政認定是我國行政機關，即國家反恐怖主義工作領導機構依法認定恐怖活動組織和人員的形式。公安部、安全部、外交部以及省級反恐怖主義工作領導機構，應當向國家反恐怖主義工作領導機構提出認定申請，才可以確認恐怖活動組織和人員。我國反恐法第十二條規定，國家反恐怖主義工作領導機構負責認定恐怖活動組織和人員，并且由其辦事機構予以公告。對認定不服的，可以通過其辦事機構申請復核，由國家反恐怖主義工作領導機構做出復核決定，作出維持或者撤銷的最終決定。

司法認定是我國審判機關，即有管轄權的中級以上人民法院在進行刑事審判過程中依法認定恐怖活動組織和人員的形式。我國反恐法第十六條明確指出，根據我國刑事訴訟法相關規定，具有刑事管轄權的中級以上人民法院在刑事審判過程中，可以依法認定恐怖活動組織和人員。需要予以公告的，國家反恐怖主義工作領導機構的辦事機構對生效判決的認定可予以公布。可見，法院司法認定的模式在實際工作中受到各種條件的限制。

恐怖活動犯罪的偵查權歸屬于公安機關，大量恐怖活動犯罪刑事案件的前置判定，是否屬于恐怖活動組織和人員，一般先由國家反恐怖主義工作領導機構做出判定，公安行政機關具體執行，只有少量刑事案件進入到審判階段，再由中級人民以上法院做出是否為恐怖活動組織和人員的裁判。問題在于，立法中并未對兩者的認定適用范圍以及如何銜接作出明確闡釋，以至于司法實務中會出現證據證明力以及怎樣適用的爭議。從審判獨立出發，法院在審理相關的恐怖活動犯罪時，能否直接按照行政機關對恐怖活動組織和人員認定結果作為裁判的依據；從反恐職能分工出發，法院判決構成恐怖活動犯罪的行為人，如何與國家反恐怖工作領導機構認定相協調；最為關鍵的是行政認定程序的啟動、證據審核、名單等重要事項，立法語焉不詳，沒有清楚界定。

三、 我國反恐立法的展望

筆者認為，我們必須肯定我國反恐立法取得的成就。在反恐斗爭中，專門反恐法與刑事法有關恐怖活動犯罪實體與程序規定，以及其他關涉反恐的法律法規內容，所有這些成果共同發揮了防控恐怖活動滋生蔓延的效果。當然，為了繼續持久弘揚依法反恐的戰果，立法者不應怠慢，需要不斷完善反恐立法。

（一）理性看待恐怖活動犯罪

恐怖活動犯罪無論是在社會危害性，還是社會惡劣影響方面都遠遠大于普通的刑事犯罪。自然，從重打擊恐怖活動是各國的共識。然而，我國在對其進行嚴厲打擊的同時，不能為了求打擊的一時之快，而忽略人權的保護。根據現代法治理念，人權保障和懲罰犯罪是同等重要的。當兩者發生沖突時，應該適度取舍，不能過度偏重于社會需要，以保護社會的借口掩蓋人權的缺位。至少，對恐怖活動犯罪應當做到科學的定罪和量刑，實現罪和刑的統一，不能為了盲目追求短期效果而加重刑罰，忽視人權保障。

另外，恐怖活動犯罪產生的原因十分復雜，歷史深層因素之外，民族矛盾、宗教極端主義思想的滲透、經濟發展不平衡、文化差異、教育不發達等都是重要因素。因此，對恐怖活動犯罪進行治理和預防并非單純加重刑罰就能實現的。正如筆者反復強調的，反恐的根本途徑在于社會的綜合治理，重視解決形成恐怖活動土壤的民族、宗教、政治、經濟等因素。 所以，我們應當秉承理性的思維來看待恐怖活動犯罪，在從嚴從重削弱恐怖活動囂張氣焰并且重刑重罰加以懲戒的背后，也要注重人權的保障。比如，讓恐怖分子充分行使辯護權、申訴權、控告權等。

在刑事實體法上，應該考慮到恐怖活動犯罪參與人員的不同作用與分工，區別對待，規范量刑。對恐怖活動組織的領導者、策劃者、組織者實施重打重罰，對被迫、被誘騙參與人員并在實施恐怖活動后積極悔過、有立功或者自首情節的人員，可以從寬從輕裁量，甚至免于刑事處罰。比如，為了分化瓦解恐怖活動組織人員，我國刑法可以增設特定人員特殊對待內容。正如法國刑法對恐怖活動犯罪未達到既遂前的提供線索或者事先報案使得案件得以及時偵破的行為人，免于刑事處罰。此類做法，我國可以借鑒，明確規定對恐怖分子特定情形下的刑罰減免制度。這在某種程度上可以實現對人民群眾的最大保護，也符合世界上人權保障的價值理念。有些學者也呼吁，不應忽視對恐怖分子的教育和矯正，應結合具體情況，為恐怖活動犯罪配置相應的從寬處罰或出罪的事由。

（二）完善恐怖活動犯罪罪狀

隨著《刑法修正案（九）》以及《中華人民共和國反恐怖主義法》的出臺，在一定程度上健全了反恐怖活動犯罪的法律體系。然而，對徹底杜絕恐怖活動隱患而言，仍然存在某種欠缺。罪刑法定是我國刑法基本原則，也是司法人員必須遵守的鐵律。法無明文規定不為罪、法無明文規定不處罰，意味著對于那些法律沒有明文規定的恐怖活動犯罪不能按照恐怖活動犯罪定罪處罰。如果違背罪刑法定原則，必然會出現任意治罪、罪刑擅斷、裁量不均的局面，無法實現法律的公平和正義。

法律規定得越詳細、越具有可操作性，罪刑法定原則才可得到真正的貫徹落實。完善的法律是防范恐怖活動上升的強有力武器。欠缺的立法往往造成錯失審判、無法可依的尷尬。反觀我國現有的反恐刑事立法，筆者認為，雖然恐怖活動犯罪的主要罪名已經齊備，但是尚需要擴大新罪名，搭建特別法與普通法的溝通橋梁，完善法定刑配置，做到法律前后連貫順暢、保證內在協調統一。

筆者認為，我國應該增設獨立的基本罪名恐怖行為罪。恐怖行為罪的設定與我國的反恐法和《刑法修正案（九）》之間具有密切內在聯系。按照反恐法對恐怖活動的認定，將恐怖行為罪配置為空白罪狀。只有違反反恐法的規定，并且實施了一般法條意義上的恐怖行為，比如，放火、爆炸、決水等危害公共安全、制造社會混亂的行為，就可認定為恐怖行為罪。

增設恐怖行為罪的理由在于：第一，恐怖活動犯罪和普通的刑事犯罪相比具有特殊性，前者的危害性和影響力都大于普通刑事犯罪，在對其預防和懲治的問題上也區別于普通刑事犯罪。因此，有必要單獨規定恐怖行為罪，以此作為恐怖活動犯罪的基本罪行，作為典型恐怖活動犯罪普通法代表，并設置合理的法定刑。如果行為人采用爆炸、決水、放火等恐怖手段實施恐怖行為的，直接單獨依照恐怖行為罪定罪量刑，予以刑事處罰。而幫助恐怖活動罪則作為恐怖行為罪的特別法條，采取特別法優于普通法原則，按照幫助恐怖活動罪處罰。如此一來，真正實現了罪刑法定和罪責刑相適應原則。第二，現有刑法條文所規定的恐怖活動犯罪罪名并沒有一網打盡，難以全面覆蓋全部的恐怖活動行為，立法者也只是把司法實踐中常見的恐怖活動犯罪予以規定下來。然而，客觀上懲治的恐怖活動犯罪不僅僅限于立法中的規定，切實需要一個兜底性的條款予以概括，增加恐怖行為罪勢在必行。第三，已有國外立法的經驗可供引用。俄羅斯刑法第205條規定了恐怖行為罪，俄羅斯在實踐中積累了可供獲取的判例。事實證明，我國和俄羅斯的法律有著共同的轉型社會特質，法律創設同出一爐，反恐面臨的問題具有共同話題，更何況雙方都是上海合作組織的締造者。因此，借鑒吸收俄羅斯反恐立法的成功做法，不會引致我國反恐法律體制的水土不服。俄羅斯對恐怖行為罪規定了不同的量刑幅度，從五年有期徒刑到二十年有期徒刑，直至剝奪終身自由。在罪狀描述上一方面是實施了爆炸、放火等危害社會公共安全的行為，另一方面是追求對權力機關構成威脅或者施加影響。

此外，法定刑的設置應該更為合理。恐怖活動犯罪未來的新趨勢可能是核恐怖主義的突然爆發。恐怖分子為了增加恐怖活動的破壞性和影響力，他們往往選擇那些殺傷力大的武器，比如核武器發動恐怖襲擊。一旦恐怖分子掌握了核武器，那么對整個世界人民的生命財產安全都會產生巨大的威脅，為此，必須對盜竊核材料的行為進行嚴厲的打擊。2005年《制止核恐怖行為國際公約》中規定了盜竊核材料罪，我國刑法雖然并未對盜竊核材料單獨設置罪名，但是將核材料等同于危險物質、有害物質配以相應罪名，昭示了我國對核恐怖主義防微杜漸的干預強度。不過，筆者認為，在核恐怖主義犯罪的法定刑設置上應該有別于傳統恐怖主義犯罪，根據客觀情況需要適度加大裁量尺度。

（三）繼續調整我國反恐立法的格局

概言之，我國現有的反恐立法格局依舊沿襲“以刑為主，諸法配合”的局面。誠然，這種立法格局具有一定的優勢，能夠整合司法資源、集中全力實現對恐怖活動犯罪的打擊，但是也存在很大的弊端。首先，法律制裁分為行政制裁、民事制裁、刑事制裁等，針對不同的違法行為，制裁手段也呈現差異性。刑法是規定犯罪和刑罰的法律，刑事制裁具有犯罪懲罰性質的功能，其制裁手段上具有單一性、嚴厲性的特點，很難實現對預防、處置、制裁和恢復環節的涵蓋。因此，刑事制裁不能越俎代庖、大包大攬，成為刑事防控立法的核心。其次，“以刑為主，諸法配合”的立法格局和我國反恐立法宗旨相違背。這種立法格局的采用就意味著我國注重刑事制裁而輕視其他環節的作用，這與我國確立的反恐立法宗旨“標本兼治、打防結合”背道而馳。第三，“以刑為主，諸法配合”的立法格局與國際立法趨勢相違背。在國際聯合反恐的大背景下，刑事司法協助是國際反恐合作的一部分，不可低估國家與國家之間協作反恐的威力。國際聯合反恐經驗表明，刑事司法手段在反恐中起著主導作用，但不是唯一的作用。我國學者據此提出，要實現國際聯合反恐，就需要構建包括文化、刑事、行政、金融、軍事等多個方面的反恐合作機制。

所以，我們確實有必要對我國現有反恐立法格局進行調整。當從法律的角度看待反恐問題時，不應當被某一部門法所束縛，而應當秉持預防、處置、制裁、恢復四者并重的理念。正如我國單一的反恐法所彰顯的精神，理應樹立反恐的法律大局觀。因此，在“以憲法依據，以反恐法為主導，諸法配合”指導思想下，我們應該重新審視原有的立法格局，構建符合反恐需要的新格局。具體而言，在憲法中確立反恐法規定和實施的依據，其他相關的法律規范以反恐法為核心進行專門規定，實現法律規范之間的有效銜接和相互補充，形成一個有機聯系、彼此輔助的整體。此外，在整個反恐法律體系內部要實現兩個銜接，從效力等級而言，實現法律、行政法規以及部門規章三者之間的銜接，從反恐職能的立場來看，應當是預防法、制裁法、恢復法的相互銜接。我國反恐法將反恐怖主義納入國家安全戰略，以反恐法為龍頭，引領法律格局重新排序，綜合施策，標本兼治，開辟了一個法律新格局的良好開端。

（四）細化恐怖活動組織和人員認定的法律規范

《中華人民共和國反恐怖主義法》首次以立法的形式確立了雙軌制的認定模式，即針對恐怖組織和人員的認定采用司法認定和行政認定相結合的模式。該模式以其靈活性有利于及時有效地展開反恐行動。實際上，對恐怖活動組織和人員的司法認定和行政認定的選擇并不矛盾和沖突，最終目的是各司其職、互相輔助，實現對恐怖活動犯罪的有效制裁打擊。筆者認為，法律的制定重在落實并具有可行性，不可否認，雙重認定模式的確立帶來了反恐高效率，但是，也出現了如何銜接的尷尬局面。雙軌制的軌道鋪向何方，至今沒有細致明確的法律規定，急需當機立斷加以解決。

筆者認為，我國應該盡快出臺恐怖活動組織與人員認定的具體辦法。在國外立法中，恐怖組織和人員具體的認定辦法通常規定在專門的反恐法中，而我國2016年1月1日生效的反恐法僅做了概括性的規定，缺乏明確性和指導性，容易導致認識的偏差或者雙重標準。另外，在行政認定為主的模式下，突出行政認定的優勢之時尤其應重視行政認定的程序性規定。行政認定從性質上而言屬于行政活動的一種，行政主體通常在對認定工作中具有較大自由裁量空間，自由裁量權并不意味著可以隨意進行認定。相反，由于恐怖活動組織和人員的認定關系到每一個公民的人身權利和自由，本項工作一定要嚴格遵循相應的法定程序，嚴格謹慎加以甄別，從行政認定的啟動、證據審核、制定名單遞進過程中依法行事，保障認定結果的準確無誤。一旦準確認定之后，就不應僅限于對恐怖活動組織和人員的資金凍結，而應該擴大為查封、扣押、沒收財產、拒絕入境等后續制裁措施。

四、結語

“冰凍三尺非一日之寒”。從宏觀角度而言，恐怖活動的產生是社會矛盾長期積累的產物，對其解決并非一朝一夕之事，要循序漸進，持久防控。誠然，完備的法律是根除恐怖活動的重要前提。縱觀我國反恐立法之現狀，已然形成反恐立法基本體系，但是反恐征途道路漫長，需要我們時刻保持高度警覺，不斷完善我國的反恐立法。