區域金融犯罪協同治理研究

杜國偉　李國寶

國家區域協同發展戰略實施，對區域性犯罪的治理提出了迫切要求，研究區域性司法協同問題對于區域性犯罪治理意義重大。市場經濟本質上是法治經濟，要推動各種要素按照市場規律在區域內自由流動和優化配置，建立公平有序的市場機制，必須要有法治支撐。檢察機關擔負著服務國家發展戰略、保障經濟社會健康發展、保障人民合法權益的使命。區域內各地檢察機關應當打破“一畝三分地”的思維，建立和完善協同工作模式，共同思考如何運用法治思維和法治方式保障和促進區域協同發展，并在此過程中實現地區法治建設與檢察工作的協同發展和創新發展。

一、京津冀地區非法吸收公眾存款罪的司法現狀

京津冀“區域共同體”性質較強，三地地緣相連、交通相通、人文相親、經濟社會一體化程度高，“溢出效應”明顯。推進市場一體化尤其金融市場一體化，是京津冀協同發展的工作重點之一。要保障金融創新運營示范區的建設，維護區域金融秩序，更離不開法治機制的保障。京津冀協同發展作為國家戰略的實施，文章擬通過分析近一年來的涉及京津冀區域的金融犯罪案例，總結分析金融犯罪的特點，通過分析，探索協同打擊與協同預防的思路和對策，為區域內檢察機關協作提供有益的思考。 通過收集數據可以看出，金融犯罪跨區域特征明顯，呈現以京津冀為核心，影響波及甚至超出整個北方地區的特點。跨區域的特征方面，主要包括犯罪企業或個人、融資項目、犯罪嫌疑人抓獲、涉案財物的查封扣押凍結等。 以上反映了本地區經濟社會一體化的特征，也凸顯了建立全方位司法協同機制必要性。

（一）犯罪模式方面

一是多層級跨地域的立體模式。這是最普遍、最常見模式，基本結構為：總公司——分公司——次地區代理機構——社區級地區代理人——投資人。其特征是為自己使用的目的，以立體化、多層級、多分支、觸角延伸為特征形成跨地域犯罪網絡。設立公司作為總部，在各地區（設立分公司一般以省級，也有的以重要的市為單位），然后在分公司以下各次一級地區設立分支機構或發展代理人（其層級數量多少根據地區大小等因素設置），工作機構的觸角一直延伸到具體的工作生活社區，再通過熟人關系口口相傳，輔之以其他宣傳手段等吸收投資人。 其發展模式類似傳銷，鼓勵客戶投資的同時自行發展下線。

二是上述形式的衍生變種模式。分為“多管齊下”模式、“左右手”模式、“一手托多家” 模式和“示范效應模式”。“多管齊下模式”：融資者作為實際控制人成立數家公司從事不同行業，分別獨立開展融資業務，分別吸收資金，互相競爭，以實現達到大量吸收公眾資金快速擴張之目的。 “左右手”模式：同一控制人成立兩家公司，一個專門從事實際業務開展，一個專門進行融資。 “一手托多家” 模式：并非為自己融資而是專門從事為他方代理融資工作，成立專門的融資代理機構，上承融資公司，下聯客戶，將融資環節獨立化，以代理費或高額提成為目的。 “示范效應”模式：投資人轉化為代理人，兼具兩種身份。 一名投資人投資后，轉而作為代理人吸收他人投資，往往通過熟人間的信任關系或者個人信譽的影響力實現“交互傳染”，通過“口口相傳”吸收投資。

三是其他典型模式。主要是根據各自從事行業發展出各自的融資模式，從案例看，有以交納加盟費的形式融資、 有利用繳納費用發展會員制融資、 有的線上線下同步，即通過實際公司運作融資同時開展網上融資、 有的通過辦理“協議會員”模式融資。 從以上犯罪模式看，犯罪模式表現出極強的網絡性、立體化特征，同時犯罪模式與實際業務情況機密相關。

（二）犯罪主體方面

涉案企業大多是合法成立、部分企業具有合法經營行為，表現出合法企業與非法企業并存，合法經營活動與違法犯罪活動交織的特征。部分企業犯罪未取得相應的金融從業資格、或者未履行相關備案手續，部分企業則是在經營過程中采取了非法融資方式。因此必須針對規范金融法規，規范融資行為，規范經營行為采取有力措施。

（三）經營項目方面

案例中融資所涉及投資項目，都是真實存在的。涉及的領域極其廣泛，涵蓋能源、基礎設施、民生、環保、旅游等諸多領域，這些行業一般都存在著較好的市場前景、較大的利潤空間，利用以上產業項目融資具有吸引力與可信性。例如煤礦、房地產開發，也包含旅游景點開發建設、教育機構建設、醫療養老產業發展、林業林地開發、以及光伏農業等新興產業。設計領域既涉及生產領域也涉及消費領域如加盟商品銷售企業分享銷售利潤、加盟為會員享受優惠等。 融資項目所涉行業與領域的廣泛性，一方面反映了經濟發展的趨勢，也給打擊和預防金融犯罪提供了關注點，要求具有更寬闊的視野。

（四）宣傳手段方面

宣傳手段上，一般既通過口口相傳，也采取公開宣傳方式；既有自行組織培訓、印刷散發宣傳冊、實地參觀等方式，也采取公開媒體進行宣傳方式。具體包括：采取講師授課講授投資項目市場前景培訓如何發展下線；印發宣傳手冊、傳單、光盤等；組織投資者到現場參觀項目；利用權威媒體如電視臺做專題片廣告、利用報紙進行公開宣傳；利用網絡、建立網站對公司進行宣傳；在公開場合隆重召開推介會、慶功會，公開宣傳虛假事實；在公共場所例如在超市、會展中心、體育中心、商品交易會上設展臺、發廣告進行宣傳；利用熟人間的信任關系進行口口相傳。通過以上方式，使投資者在面臨巨大利益誘惑的同時，讓投資者相信其企業具有足夠的實力，相信項目本身符合經濟發展需要，具有良好的發展前景和巨大的盈利能力，從而讓投資者在內心對投資產生信心。通過這些方式既保障了投資者信心，又鼓勵和便捷了投資者發展下線，從而爭取更多的投資者和資金。

（五）案發情況方面

由于非法吸收公眾存款案件具有多層次、跨地域、案件涉及人數多、地域廣、犯罪模式層級復雜等特點，案發情況也很復雜多樣。既有總公司被查從而導致各地方分支機構、各層級全部涉案人員均被查處，也有某一分支機構因遭到群眾舉報而導致整個犯罪網絡全部被查，也有部分涉案人員被查，其他涉案人員主動自首情形。具體情況如下：案發情況一般是融資者資金鏈斷裂、或者投資失敗無法兌現承諾，投資人舉報導致案發。在收集到的案例中共17件提到案發情況，其中9件為投資群眾舉報。此外還有其他情況，其中案發后，犯罪嫌疑人得知涉案情況后主動自首，此種犯罪嫌疑人以非法吸收公眾存款的分支機構代表、業務員居多，收集到案例中共有5件； 上級公安機關得到情況后將涉案線索轉到各有關地方，地方公安機關根據上級命令開展案件偵查，收集案例中有2件； 政府監管部門在執行監管職能過程中發現涉案單位涉及非法吸收公眾存款犯罪后，與司法機關進行聯系從而案發，涉及到的案例有1件。

（六）處罰情況方面

關于非法吸收公眾存款罪的定罪量刑標準， 2010年12月13日最高人民法院《關于審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）規定了構成犯罪的四個條件、十種具體情形、以及定罪量刑的具體標準，并規定了“非法占有為目的”的認定標準以區分非法吸收公眾存款罪與集資詐騙罪。 在以上樣本中，判決完全符合以上規定，但依然存在一些值得注意的地方。例如，對于“集資后不用于生產經營活動或者用于生產經營活動與籌集資金規模明顯不成比例”與“肆意揮霍集資款，致使集資款不能返還的”等規定的適用上，僅有2件文書將共同犯罪中的集資人根據目的不同分別處以不同罪名，不存在將同一集資人的行為加以區分分別作出不同的判決。 此外，對犯罪中地位、情節相似的被告在量刑上各文書表現亦有不同。因此如何做到“區分情形具體認定”仍需進一步統一標準。各地裁判存在一定差距是合理的，對個案進行評價不屬于本文之目的。但這也彰顯了加強溝通的必要性，尤其是在同一案件涉及多個地區，分別由不同地區司法機關對不同被告分別進行追訴的情況下，統一標準、通盤考慮，對于確保司法公正、維護司法公信更顯必要。

二、構建打擊犯罪的司法協同機制

立足區域協同發展的需要，為維護金融市場秩序和社會穩定，維護人民群眾財產安全，針對金融犯罪的針對犯罪跨地域、立體化特征，必須建立有效的區域性司法協同機制，發揮協調、統籌功能，實現打擊犯罪的全程協作。

（一）建立區域性協調機制與相應機構

根據最高人民法院、最高人民檢察院、公安部《關于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》，關于跨區域案件處理問題的規定：“跨區域非法集資刑事案件，在查清犯罪事實的基礎上，可以由不同地區的公安機關、人民檢察院、人民法院分別處理，對于分別處理的跨區域非法集資刑事案件，應當按照統一制定的方案處置涉案財物。”該規定一方面奠定了我國目前對于跨區域犯罪的“分別辦理模式”，另一方面，“制定統一方案”，也表明了建立區域性協調機制與協調機構的重要性。要適應金融犯罪跨區域特征，必須超越以行政區劃為基礎形成的司法管轄的限制，在以往單打獨斗、各自行動的基礎上，建立“區域性的司法協同機制”，實現區域內金融犯罪的有效治理。建議建立由相關省級院統一牽頭聯系，各級院統一參加的高效的區域司法協調機制，負責指定區域性的司法政策與法律適用標準的制定與區域性司法行動方案的制定與指揮；由各院分別制定專門機構作為聯絡機構，發揮定期聯絡、案件信息跨區域通報、案件偵破的跨區域組織協調、法律適用的會商研討等功能。

（二）建立案件信息互相通報機制

根據跨區域金融犯罪具有的立體化模式所具有的“末梢——節點——中樞——節點——末梢”特征，任何一地檢察院偵查監督或公訴部門發現犯罪線索或情況，即須在初步查清犯罪基本層級與地域的基礎上，通過上述區域司法協調機制進行案件信息及時通報，第一時間做到“一地發現，通報八方”。各地檢察機關獲得相關案件信息之后，應及時了解本地區是否存在犯罪情況或及時向本地區公安機關反映，加強案件信息的搜集。如存在該線索反映的犯罪則及時查獲，以盡可能縮短危害時間、減少群眾損失程度，加大打擊力度。通報過程中，應注意以下情況：

一是查清犯罪涉及地域、人員、被害群眾，厘清犯罪組織結構框架、分支機構、據點、各級代表，涉案財物及相關人員所在地后立即向有關地區單位進行通知。

二是限于各種條件未查清的，及時通報案發情況，盡到提醒義務，提示各地區自行檢查本區域是否存在該公司機構、人員、活動，以及時發現案件線索。

三是接收到相關案件信息的單位應立即向有關單位和部門開展情況通報與檢查活動，并及時向社會發布案件信息，以及時偵破本地區的犯罪活動。如發現新的涉及其他地區的線索，則通過上述機制立即進行調查再通報。

四是對于情況嚴重或涉及地域范圍較廣的，由省級院組成的司法協同機構統一協調、統一指揮信息發布、情報溝通、案件辦理等工作，以應對跨地域司法協作的要求。

（三）建立案件辦理協同配合機制

案件偵破主要涉及公安機關，鑒于偵訴一體、公訴引導偵查的需要，在案件偵破與批捕、起訴過程中兩機關有必要加強配合。跨區域金融犯罪中，人、物、證的取得必然需要跨區域的配合。由于犯罪跨地域的特征，犯罪分子呈現流動性，往往需要異地抓捕，涉案財物往往需要異地查封，相關證據也需要異地取證，需要利用以上機制在制度層面予以協調，加強司法協助，建立司法文書異地委托送達，異地委托調查取證等機制。檢察機關區域協同應做到：

一是及時通報信息，促進協同抓捕，及時偵破案件，保障案件順利審查批捕、成功審查起訴；由于金融犯罪具有流動性特征，人員的流動性較強，需要較強的協同機制在信息上予以保障，通過建立區域通緝、異地抓捕等的協同配合機制，促進案件及時偵破。

二是統籌協調，促進涉案財產異地查封扣押凍結。金融犯罪的贓物往往是跨區域存在的，必須建立統籌機構，保障異地追查贓物的順利開展，消除不必要的障礙，避免財產轉移，盡最大限度挽回群眾損失。

三是區域互助，促進案件證據的協同調取。證據調取是貫穿案件偵破、批捕、起訴的基礎性工作，跨區域犯罪中，證據的取得也必然是跨區域的。通過區域檢察協同機制保障案件證據協同調取，可通過建立協助調取、委托調取等多種機制，及時提取固定證據，防止證據滅失，從而加大打擊犯罪力度，提升案件辦理效率。

（四）建立法律適用協商研討機制

跨區域的金融犯罪，往往同一案件的被告需要由不同地區檢察機關提起公訴。要實現司法公正與公信，成功應對社會輿情與信訪壓力，必須在區域內實現同案同判、同罪同罰，各地檢察機關必須統一司法適用標準，統一證據標準。對于跨區域案件，重點把握以下問題：一是定罪問題，即針對同一案件中不同人的地位、作用，是否構成犯罪、構成何種罪名；二是量刑問題，針對不同的犯罪情節、吸收資金數額合理確定量刑幅度；三是其他問題，如單位犯的認定、贓款返還等問題。對以上三個問題，必須統籌考慮，必要時可以通過上述機構，就同一案件個案展開會商研討，或針對類案統一法律適用標準，從而保障區域內定罪量刑標準統一，方能避免不同地區不同標準、不同人不同對待的問題，確保當事人服判息訴，避免由此引發的信訪風險乃至群體性事件等問題。

三、加強預防犯罪的司法協同機制

金融犯罪作為區域性問題，具有流動性、蔓延性特征，一地疏忽，就可能在整個區域出現星火燎原之勢。任何一地的犯罪活動都可能波及其他地域，呈現“城門失火，殃及池魚”的態勢，只有司法機關、行政機關以及社會各界共同努力，統一行動，齊抓共管，才能對區域性金融犯罪形成有效治理。

（一）針對犯罪所涉法律問題，強化社會一般預防

樣本案例中的企業大多是合法注冊成立的企業，有的冠以股權投資公司、股權投資基金管理有限公司、投資咨詢公司之名義，但往往不具備從事相關金融業務的資質，雖然目前相關法律尚不健全，但從事相應金融業務需要到有關部門備案或取得相應的行政許可。涉案企業往往利用新區開發開放的機遇與先行先試的政策，故意混淆私募基金等與相應違法犯罪行為之間界限，突破法律限制獲取不正當利益。因此必須區分情況加大普法力度，主要應做好兩方面的工作：

一方面，針對金融類企業開展金融法律與相關政策宣傳。先行先試的權利不等于增加了違法犯罪的機會，享受優惠政策更需要嚴守法律邊界、遵循法律程序。普及從事各類金融業務的分別需要遵守的具體法律規定、經過何種具體程序、遵守哪些監管措施等，告知其違法犯罪的風險點，明確罪與非罪界限，明確政策底線。

另一方面，向群眾普及金融法律常識，識別合法與非法金融活動。例如，私募股權基金對于投資人數、投資數額、宣傳方式、投資風險與收益承諾等有著嚴格的規定，與犯罪行為所使用的方式相去甚遠。以上違法行為均打著合法的幌子或者具有合法的形式，因此必須提高群眾的法律與金融常識，使其明白各類金融產品的具體特點，從而能夠識破各種違法行為。

（二）針對虛假宣傳行為，強化媒體與公共場所預防

樣本案例中融資行為均未經審批，不具備從事相關金融業務資格，然而往往通過公開方式開展虛假宣傳，參與人數成千上萬，有的甚至在電視臺、報紙等權威媒體上公開進行宣傳，有的在重要公共場所召開推介會、宣傳會，有的公開印刷宣傳冊，有的建立網站公開宣傳和吸收社會投資。因此，必須強化媒體責任，加強網絡監管與公共場所監管部門責任，減少虛假宣傳。

一是加大打擊力度，追究虛假廣告罪等相關責任。針對廣告經營者、廣告發布者違反國家規定，利用廣告為非法集資活動相關的商品或者服務作虛假宣傳的行為，必須加大打擊力度；同時加強對虛假廣告罪的宣傳力度，強化媒體責任。

二是加強網絡巡查管理，開展網上集資治理。大量非法融資企業通過建立網站、利用網絡進行公開宣傳，還有的利用網絡進行非法融資活動，對很多受害者產生了誤導。因此必須加強網絡巡查，嚴格網絡管理責任，打擊網絡非法金融活動。

三是加強公共場所的管理，強化相關經營者責任。非法融資行為更多的是在公共場所如超市、展銷會、會展、酒店等進行公開宣傳，因此必須強化相關經營者審查、管理責任。在加強管理的同時，還應向其宣傳其應承擔的民事乃至刑事責任。

（三）針對犯罪的組織模式，強化社會大眾預防

金融犯罪不僅涉及地域廣，而且涉及人員廣泛。既包括企業高管也包括一般管理人員、乃至業務員；既包括融資過程中發展的下線，也包括投資人等受害人，必須針對不同群體專門開展預防教育。

一是對于高管以及一般管理人員而言，個人應為其虛假宣傳的行為承擔責任。許多人以為自己只是職務行為，應由公司及主要負責人承擔責任。必須使其認清獲得的高額報酬與獎勵仍屬于犯罪所得，其參與的融資行為同樣構成犯罪。

二是對于發展的下線，其身份既是投資者又是被害人，同時也是非法吸收公眾存款的參與者，該類人群起著直接聯系受害人群、執行宣傳行為與融資功能的作用，是重點的預防對象。他們除受投資高利蒙蔽之外，還有提成返點的利誘。應當使其明白吸收公眾存款行為的性質，及時識破犯罪行為的本質，認清犯罪危害，認識到自己雖不是犯罪單位的工作人員，但其行為仍構成犯罪。

三是對于廣大投資者即被害人，這是預防的基礎工作。要面向社會、深入社區廣泛普及金融與法律知識，犯罪案例宣傳，使其認識到高收益利誘的本質，認清投資風險與犯罪危害，識破犯罪行為，增強免疫力，不為利誘所動。

（四）針對合法企業的融資沖動，強化重點企業預防

通過以上案例可以看出，金融犯罪呈現合法經營活動與非法活動交織，合法企業與非法企業并存的特征，大量的合法經營企業也往往通過犯罪方式進行融資。正如以上分析，有的通過發展會員、加盟、簽訂合法民事合同等方式進行融資，掩蓋非法活動的本質。因此，應當針對此類企業加強金融法制宣傳，厘清合法經營活動與非法活動之界限，主要是普及《解釋》中規定四個條件，嚴禁承諾保本付息而隱瞞風險的行為，密切關注《解釋》中涉及的重點領域的十一種形態， 維護合法經營行為，避免違法犯罪。

（五）針對行政監督管理問題，完善行政司法協同預防

政府部門負責對金融活動的監管。就政府而言，發展改革委作為股權投資基金業的行業主管部門，負責股權投資基金的發展策劃和行業指導，牽頭組織產業（股權）投資基金發展與備案管理辦公室各成員單位對股權基金和基金管理機構實行備案管理。人民政府設有處置非法金融活動辦公室，很多企業的違法行為首先是被政府部門發現并進行整改的。因此，必須理順行政執法與刑事司法的關系，積極發現犯罪線索。同時要針對行政管理過程中發現的企業經營問題積極開展法制教育，防止違法行為發展為犯罪。

一是借助行政力量預防和減少犯罪。通過與行政機關建立溝通聯系機制，將司法案例及時反饋給行政管理機關，增強行政監管的針對性與有效性，加強對金融類企業經營范圍與實際業務是否相符、是否具備相應從業資格、是否履行相關手續的監管， 減少企業違法犯罪。

二是通過行政管理發現犯罪線索。通過與行政管理部門及時聯系，了解企業違法犯罪情況，提早打擊、及時預防，減少人民群眾財產損失。