我國土壤污染防治法律體系思考

摘 要 本文主要對我國土壤污染防治法律、法規及標準體系現狀進行了梳理，同時借鑒發達國家土壤污染防治立法經驗，對我國土壤污染防治法律體系提出改進建議：我國應該制定一部以專門保護土壤為目的的《土壤污染防治法》，并配套相應的涉及到具體實施的法規及標準，形成以《環境保護法》為指導、以《土壤污染防治法》為中心的土壤污染防治法律體系。

關鍵詞 土壤污染 法律體系 防治

作者簡介：常籍勻，四川省社會科學院。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-270-02

一、我國土壤污染現狀

土壤是地球表面五大圈層之一，為人類提供了生存之所及生產活動的物質資料，其重要性自不待言。土壤質量的好壞，直接關系到人類健康和社會的可持續發展。但是，由于土壤污染的隱蔽性、滯后性，我國“土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤污染較重，耕地土壤環境質量堪憂，工礦業廢棄土地土壤環境問題突出”。

2005年4月至2013年12月，我國開展了首次全國土壤污染狀況調查。調查范圍為陸地國土（未含香港、澳門和臺灣），實際調查范圍約630萬平方公里。2014年4月17日，調查的主要數據以《全國土壤污染狀況調查公報》的形式向社會進行了公開。《公報》顯示，全國土壤總的點位超標率為16.1%。

土壤污染問題的嚴峻現實，顯示了我國在土壤污染防治方面的不足。土壤污染防治是一個系統工程，需要環境保護部門、社會團體、每個公民的積極參與，更需要有專門的土壤污染防治法律、法規及標準體系作為指導和保障。目前我國的土壤污染防治還處于起步階段，還沒有專門的土壤污染防治法律、法規和標準體系，建立起有針對性的土壤污染防治法律、法規及比準體系是當務之急。

二、我國土壤污染防治法律體系現狀

目前，我國有關土壤污染防治的法律法規包括《固體廢物環境污染環境防治法》、《土地管理法》、《農業法》、《基本農田保護條例》等，另外《環境保護法》中也有涉及到土壤污染防治的條款。土壤污染相關的標準有《土壤環境質量標準》、《農藥安全使用標準》和《農田灌溉水質標準》。這些法律法規及相關標準對土壤污染的防治都有所涉及，大致可以歸納為以下幾點：

第一， 從農用地土壤保護來說，主要對化肥、農藥和污水灌溉作出了規定。

第二， 從工業污染方面來說，主要是對工業“三廢”的處理作出了規定。

第三，從保護自然區域、人文遺跡的角度，附帶性的對相關區域的土壤作出保護的規定。

然而，盡管有上述相關規定，但這些規定存在缺點和不足，在實踐中顯得捉襟見肘，難以敷用。

第一，這些規定沒有專門針對土壤污染防治。我國現有的土壤污染防治的規定沒有單獨地將土壤作為一個環境要素進行保護，而是作為其他目的（如發展經濟）的手段或者附帶性規定。在環境權日益得到認可的今天，這樣的規定遠遠不能滿足保護土壤的需求。

第二，這些規定不完整、太分散。我國有關土壤污染防治的規定分散于一系列法律法規之中，不但立法主體具有多樣性，而且執法主體也具有多樣性，這就使得土壤污染防治工作無法展開。生態環境是一個系統，水、大氣和土壤共同組成人類生存的環境要素。土壤是地球的皮膚，幾乎所有的污染物最終都會進入土壤之中。所以，對土壤的保護需要完整、系統的法律體系，我國現有的土壤污染防治的規定不能滿足這個要求。

第三，這些規定不具有可操作性。現有的法律體系中，對土壤污染防治只有一些原則性規定，并無具體可行的執行方案。雖然《環保法》第三十三條、第四十九條、第五十條等均對土壤保護作出了規定，但關于土壤污染的防治的規定還需要專項立法，并在法律制度上進行細化與落實。

第四，相關規定陳舊落后。隨著經濟社會的發展，尤其是近年來我國經濟粗放式的發展，進入到土壤中的污染物項目越來越多，但目前的相關法律規定及標準卻沒有及時修訂，期滯后性日益凸顯。主要針對農用土壤的《土壤環境質量標準》（GB15618- 1995）（1995年頒布），難以適用于城市用地的污染評價，而且該標準中的污染物項目有些實際上已被禁止生產和使用，如六六六、DDT，而其他新型污染物卻沒有補充進來。該標準的制定者夏家淇曾說：“已不適應當前要求，污染物項目訂得過少，應該作出修訂。”

三、發達國家土壤污染防治法律制度研究

發達國家和地區的土壤污染污染防治立法始于上世紀70年代，目前美、英、德、日均已形成較為完備的土壤保護和污染土壤治理的法律法規體系，且絕大部國家采用專門的土壤污染防治立法模式。從比較法的角度來看，發達國家的有益立法經驗對我國土壤污染防治立法具有一定的示范和借鑒作用。

（一）美國土壤污染防治立法

美國屬于英美法系國家，缺乏制定法的傳統，但考慮到土壤（土地）在國家資源中的重要地位，在立法體例上采取了防患于未然的制定法，以專門制定法律修正案的形式進行了土壤污染防治立法。

上個世紀30年代，美國中西部地區爆發了“黑色風暴”（Black storm）事件，由此美國開始關注土壤的污染和流失，專門設立了土壤保護局。1976年美國國會制定了《固體廢物處置法》，該法是一部全面控制固體廢物對土壤污染的法律。1980年制定了《綜合環境污染響應、賠償和責任認定法案》。還根據該法建立了“超級基金”的信托基金為此法的實施提供部分資金支持。針對工業污染土壤的再開發利用，美國國會通過了《納稅人減稅法》。2002年，美國制定了《小型企業責任免除和棕色地塊振興法案》，以進一步促進棕色地塊的再開發利用。由此，美國形成了較為完備的土壤污染防治法律體系，建立了一套嚴格的法律責任制度。

（二）日本土壤污染防治立法

日本有關土壤環境保護立法可分為農業用地土壤污染防治法制建設、土壤污染環境標準設定、城市土壤污染防治法制建設和放射性物質污染環境防治法制建設。

日本土壤污染防治立法源于環境公害問題不斷爆發，如富山通通病、福島縣磐梯町等的鎘污染事件、新宿區牛入柳區等的鉛公害事件。為應對這些環境公害問題，日本制定了《公害對策基本法》及其配套法《農業用土壤污染防治法》、《公害防治事業費事業者負擔法》。在環境標準方面，日本多次修訂土壤污染相關的環境標準，目前，包括鎘、銅、鉛、三氯乙烯、氟與硼等。在城市土壤污染出現之后，日本在相關治理經驗的基礎上，制定了《土壤、地下水污染的調查、對策指南》和《土壤、地下水污染的調查、對策指南運用標準》，并于2002年通過了《土壤污染對策法案》。2011年日本發生核電站泄漏事故，日本制定了《應對伴隨2011年3月11日發生的東北地區太平洋地震發生的原子能發電站事故泄漏的放射性物質污染環境的特別措施法》。從上面可以看出，日本構建了較為完備的土壤保護法律體系，對土壤污染實施預防與治理并舉的對策。

（三）德國土壤污染防治立法

歐盟在一體化進程之中，土壤保護成為重要議題。德國作為歐盟成員國之一，在土壤污染防治立法和執法上有著豐富的經驗。德國的土壤污染防治政策有一個長期的發展過程，1985年《聯邦政府土壤保護戰略》首次收編和評估了一切影響土壤的重要因素。1987年出臺了《土壤保護行動計劃》；1999年3月1日，《聯邦土壤保護法》、《土壤保護抵押權登記條例》生效，前者是德國第一部全面統一規制土壤保護的法律。之后，德國又出臺了《聯邦土壤保護與污染地條例》，該條例授予公共當局以廣泛的處置權，特別是在整治污染地方面的職權。德國土壤污染防治采用專門立法模式，法律體系較為完善。

四、我國土壤污染防治法律體系的改善

2008年環保部《關于加強土壤污染防治工作的意見》明確“到2015年，基本建立土壤污染防治監督管理體系，出臺一批有關土壤污染防治的政策法律法規，土壤污染防治體系進一步完善”，而通過全國土壤污染狀況調查，現已基本掌握了我國土壤環境的總體狀況，加之日益嚴峻的土壤污染形勢，我國存在改善土壤污染防治法律體系的迫切需要和基本條件。借鑒國外土壤污染防治立法經驗，筆者認為我國土壤污染防治立法應從以下幾點充分考慮：

（一）建立以《環保法》為基礎，制定《土壤污染防治法》

我國新《環境保護法》于2015年1月1日生效，它是我國環境保護的基本法律，規定了我國環境保護的基本原則和制度，其實施還需要其他配套法律的協助，其原則和制度也需要相關法律的細化規定。在此基礎上，我國應該制定《土壤污染防治法》，使其起到統帥土壤防治法律體系的作用。只有如此，才能改變我國目前土壤污染防治法律體系散亂、不統一的現狀，用切實可操作的對策保護我國土壤環境。

（二）在土壤質量調查數據的基礎上，完善我國土壤污染防治法律體系

土壤污染防治是一個系統工程，其誘因有不同種類，其具體表現形式也多種多樣。發達國家的土壤污染防治法律體系大都根據土壤污染具體類型制定相關法律法規，如針對城市土地污染，美國有棕色土地相關法律法規，日本有《土地污染對策法案》，德國有《聯邦土壤保護與污染地條例》。

筆者認為，當前對農用土地污染防治、城市土地保護及污染地修復的相關法律法規的制定是當務之急。我國有1/5的農用土地受到污染，這將嚴重威脅到我國的糧食安全和農業可持續發展；隨著我國城鎮化建設，城市的擴大，產業結構調整，使城市不同區域的功能不斷發生變化，城市土壤污染問題隨著污染企業搬遷將不斷出現，這就要求有相應的法律法規對城市土壤污染問題做出規定。

（三）根據實際情況的變化，制定、修改土壤污染防治相關法律標準

環境立法具有跨領域、跨學科的性質，環境相關法律法律必須有法律標準的配套才可以操作。依法制定的環境標準是國家環境政策的具體體現，是環境管理和環境執法的基本依據和工具。環境標準與有關環境標準的法律規定結合在一起共同形成環境法律體系。土壤環境保護屬于環境保護法律體系的一部分，理應有相關法律標準作為支撐和依據。

我國土壤污染防治法律標準很多處于空白或者滯后狀態，根據客觀情況，制定相關法律標準成為土壤環境保護和執法的關鍵。比如，對于廢棄工業場地土壤污染問題，缺乏土壤污染的清除標準、污染物的評價標準和場地調查的污染物范圍；另外， 1995年國家頒布的《土壤環境質量標準》（GB15618-1995）早已過時，在實踐中，相關主體在作出土壤環境質量評估時不得不采用其他標準，這使得評估報告的可比性和科學性大打折扣。

五、結語

我國土壤污染問題日益嚴峻，然而，對于土壤污染防治的相關規定散見于一系列法律法規之中，土壤保護僅作為其他環境要素保護的手段而非目的。這樣的規定與我國土壤污染的實際情況不相對應，難以起到應有的作用，構建一套適應當前形勢的土壤污染防治法律法規及標準體系迫在眉睫。筆者認為我國應該制定一部以專門保護土壤為目的的《土壤污染防治法》，并配套相應的涉及到具體實施的法規及標準，形成以《環境保護法》為指導、以《土壤污染防治法》為中心的土壤污染防治法律體系，從而為我國土壤環境保護提供法律依據以及具體可行的措施和對策。

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