建設普惠金融體系解決農民貸款難問題

白澄宇

摘要：由于制度和技術等因素造成“三農”領域的金融服務是我國金融體系最薄弱的環節，解決農民貸款難的問題，應以建設普惠金融體系為目標，借鑒國際成功的農村金融發展的經驗，在宏觀政策與監管、中觀基礎設施建設和微觀金融業務與服務創新等方面協同發展。

關鍵詞：農村金融；小額信貸；普惠金融體系

2016年中央一號文件《關于落實發展新理念加快農業現代化、實現全面小康目標的若干意見》 中明確提出“推動金融資源更多向農村傾斜。加快構建多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融服務體系，發展農村普惠金融，降低融資成本，全面激活農村金融服務鏈條。”建設普惠金融體系是聯合國在2005年國際小額信貸年期間正式提出的政策主張和發展愿景。

在許多發展中國家，貧困人口和小型、微型企業都面臨嚴重的融資困難，存在嚴重的金融排斥現象。他們如果能獲得金融服務，就能全面參與到社會經濟生活中去，為自己和他人創造就業機會，充分發揮自身潛力。能夠為還沒有得到正規金融服務的每個人和企業提供金融服務的體系被稱之為“普惠金融體系”，其中包括貸款服務、保險服務、儲蓄和支付等各項金融服務。普惠金融的愿景源于一個目標：在健全的政策、法律和監管框架下，每一個發展中國家都應有一整套金融機構體系，共同為所有階層的人口提供合適的產品和服務①。發展普惠金融體系已經成為世界各國金融發展的目標。

一、建立普惠金融體系才能有效解決我國“三農”領域金融發展的問題

（一）我國仍然是發展中國家，同樣存在金融資源分配的不公平和金融服務的排斥現象，而農村地區的小微企業和農民，特別是貧困農戶是最難獲得正規金融服務的群體。

有關農村信貸領域的統計數據表明，農村信貸需求十分旺盛，但2013年農村家庭的正規信貸可得性約為27.6%。在未能獲得銀行信貸服務的72.4%的家庭中，有62.7%有信貸需求但沒有到銀行申請，有9.8%的家庭向銀行提出申請貸款但是被銀行拒絕②。有關我國普惠金融指標研究的統計也得出相似的結果，2013年全國各省農戶貸款獲得率平均為26%③，低于全國平均水平，“三農”領域的金融排斥現象最嚴重。

（二）農村信貸領域存在的金融排斥現象的基本特征是雙二元金融市場結構。

1.第一個二元結構是指正規金融體系與非正規金融（民間金融）體系的并存。正規金融體系主要是為中等以上企業及中產以上居民服務，很少為小微企業和農戶等弱勢群體提供信貸服務。據2014年《中國農村家庭金融發展報告》統計④，2013年當年農戶參與正規金融貸款市場的比例只有14.1%，而農村有民間借款的家庭則有43.8%。民間借貸成為農戶融資的主要來源。在正規與非正規金融體系之間存在的利率雙軌制催化了兩個體系之間龐大的影子銀行系統，但因影子銀行難以被監管，存在巨大的系統性風險，使得依托于影子銀行的民間金融體系十分脆弱和不穩定，難以為農戶提供有效而可持續的金融服務。同時，由于民間金融難以充分獲得法律保護，壞賬風險較高，最終將風險成本轉嫁到借款農戶身上，造成民間融資貴的現象。

2.第二個二元金融結構是城市與農村之間存在巨大的金融服務鴻溝。眾所周知，農村地區金融機構網點、從業人員數量遠低于城市地區；農村地區金融機構存款轉化為貸款的比例也遠低于城市，農村地區金融機構成為抽水機。這兩個二元結構疊加的結果造成農戶成為金融體系中最弱勢的群體，農戶中金融排斥現象最嚴重。

（三）建設普惠金融體系已成為我國金融改革與發展的目標和戰略。

國務院已經頒布了《推進普惠金融發展規劃（2016—2020）》，該規劃的指導思想很明確，就是要“不斷提高金融服務的覆蓋率、可得性和滿意度，使最廣大人民群眾公平分享金融改革發展的成果。”公平分享成果是普惠金融發展的核心目標與宗旨。因此，“機會平等、惠及民生”應該是規劃提出的各項原則的核心與首要原則，其他原則都是必要的輔助條件。該原則要求“以增進民生福祉為目的，讓所有階層和群體能夠以平等的機會、合理的價格享受到符合自身需求特點的金融服務。”規劃的指導思想和原則與全球普惠金融體系建設的發展目標及原則保持了一致性。規劃的總體目標中特別提出要讓農民及時獲取價格合理、便捷安全的金融服務。因此，可以將建設農村普惠金融體系作為農村金融改革與發展的戰略目標和政策主線。而解決農戶貸款難問題，提高農戶貸款覆蓋率，是農村普惠金融體系建設的目標之一。

金融排斥現象產生的原因是多方面的，既有宏觀制度層面的原因，也有中觀基礎設施領域的不足，還有金融服務模式和技術等微觀層面的障礙。普惠金融體系是一個金融生態系統，發展普惠金融、解決農戶貸款難問題，應在宏觀政策與監管、中觀基礎設施建設和微觀金融服務各層面協同發展。

二、在普惠金融體系的宏觀層面，應該根據建設普惠金融體系的需要，加快金融改革步伐，盡快出臺適應普惠金融發展的政策、法規和監管制度

（一）應著力加強金融供給側改革，在試點基礎上逐步加快發放農村地區特別是縣域民營金融機構牌照，包括民營村鎮銀行和資金互助組織等新型農村金融機構，建立多層次的金融機構體系。

1.應允許民間資本發起設立村鎮銀行。

銀監會發布《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》（銀監發〔2009〕48號）明確了小額貸款公司改制為村鎮銀行的準入條件、改制工作的程序和要求、監督管理要求等，它的出臺，對小額貸款公司規范經營、持續穩健發展具有積極的引導和推動作用。此舉的好處很多。

一是可以形成多層次廣覆蓋的金融機構體系，讓小型金融機構填補大機構的服務空白市場，滿足不同層次金融市場的需要。二是可以將作為農戶主要融資來源的民間金融機構轉化為正規金融機構，提高正規金融機構信貸市場對農戶的覆蓋率和金融普惠化程度。三是讓民間金融合法化，可以降低其制度風險和成本，進而降低農戶融資成本。四是增加金融機構數量可以增加市場競爭，促進創新，不斷改善服務質量，降低服務成本。五是縣域小型金融機構比大型金融機構更容易貼近農戶，決策更靈活，滲透性更強，更適宜為農戶提供方便快捷的服務。六是小額貸款公司改制為村鎮銀行，不僅可以獲得更廉價的資金來源，更重要的是可以通過銀行賬戶掌握客戶信息，用以對客戶進行風險評估和風險管理。另外，便捷的儲蓄、支付、匯款等也是農戶的需要，綜合服務可以增加客戶粘性。七是對民營銀行的投資可以消化吸收在結構調整中產生的閑置資金，且鎖定在一定的區域，避免那些資金在社會上盲目流動引發風險。

從政策的執行情況看，效果并不理想，鮮有小額貸款公司通過改制設立村鎮銀行，建議應允許民間資本直接發起設立村鎮銀行。

2.應促進和規范農村資金互助業務的發展。

農村資金互助社也是一類新型農村金融機構。銀監會于2007年1月頒布了《農村資金互助社管理暫行規定》，允許農民和農村小企業自愿入股成為社員提供存款、貸款、結算等業務的社區互助性銀行業金融機構。但到目前為止，全國只有49家資金互助社獲得銀監會頒發的牌照。與此同時，農業部、國務院扶貧辦和全國供銷總社等系統也在各地開展農村資金互助業務試點，還有很多地方涌現了民間自發的資金互助組織，這些資金互助組織已經超過萬家，但因缺少法律和監管制度加以規范，出現了極大的混亂局面。一些人打著資金互助的旗號非法集資甚至詐騙；一些資金互助組織因沒有嚴格的管理制度和信貸管理能力，出現較大風險，給參與農戶造成損失。這些現象都擾亂了真正的合作制的資金互助業務的健康發展，急需立法和監管制度加以規范。

（二）借鑒國際經驗，對金融監管制度進行相應的調整，建立多層次的金融監管體系。

為建立多層次的金融機構體系，需要建立雙層監管體系，即由中央監管機構管理全國性大型金融機構，由地方政府審批和監管本地小型金融機構。針對不同類型的金融機構和金融產品采用一致但有差別的監管辦法。國際上有很多值得借鑒的經驗。

巴塞爾協議已經對銀行從事小額信貸業務的風險管理做出適應性調整；歐盟也對小額信用貸款機構出臺了特別的監管辦法，在貸款額、利率等方面給與特殊安排。拉美和亞洲一些發展中國家為促進小額信貸發展，制定了梯級式的機構升級制度，允許非營利小額信貸機構和小額信貸公司在有限的范圍內吸收存款，并在符合條件時給予全銀行牌照。例如，ACLEDA是柬埔寨目前最大的商業銀行， 其前身是聯合國于上世紀90年代援助的扶貧小額信貸項目，后注冊為貸款公司，最終獲得為全銀行牌照，現在依舊以小額信貸為主要業務，廣泛覆蓋了柬埔寨城鄉居民。

（三）國家應該建立農村金融特別是小額信貸的專項基金，也可要求政策性銀行建立專項基金，為農村小額信貸組織提供技術支持和批發資金。

農村金融畢竟有較高的風險和成本，如果單靠市場的力量很難有效激勵商業機構參與農村金融的發展，而目前從事農村金融服務的小額貸款公司、非營利小額信貸組織等缺少資金來源。政策性批發資金可以解決其資金來源問題，降低其融資成本，讓草根金融機構能更有效地服務當地農民。

三、普惠金融體系在中觀基礎設施領域也大有可為，包括普惠式征信系統、便捷的開戶和支付清算系統以及動產抵押登記系統等

（一）征信系統是金融服務最基本的基礎設施之一，是金融機構獲取客戶信息并進行風險評估和管理的基本工具。

目前我國金融機構主要依靠的是央行的金融征信系統，參與數據交換的主要是銀行等正規金融機構。由于很多農戶從未參與過正規金融市場的交易，因此也被排斥在金融征信系統之外，銀行無法獲得其信用數據，因而成為銀行眼中沒有信用的人群。其實，他們是有信用的，只是其信用多存在于民間借貸關系中，沒有被征信系統接納，其信用無法為他們創造與正規金融機構合作的機會。有多種途徑可以解決這個問題。

1.應該建立統一的普惠式社會信用體系，將農戶的非金融交易的行為信息納入其中，讓銀行以非金融征信數據輔助開展信用評估和風險管理。

2.金融征信系統應該逐漸將小額貸款公司、P2P網貸平臺等非金融牌照機構的客戶數據納入其中。

3.在民間金融機構陽光化、規范化過程中，將其客戶征信信息帶入金融征信系統。

4.鼓勵民營征信機構發展，作為央行金融征信體系的補充。

（二）移動通訊和互聯網為將金融服務延伸到最后一公里提供了條件。

農村交通不便、金融機構在農村網點少、缺乏金融知識等客觀因素是造成農戶在銀行開戶率低的原因。為此要提高農村移動通訊覆蓋率，開發EPOS機等遠程交易系統，通過生物識別等技術實現遠程開戶。與此相關，在國際上已經發展了成熟的手機銀行系統，通過銀行與移動運營商的合作，或由移動運用商直接獲得銀行牌照，讓客戶無需銀行賬戶，利用手機賬號就可直接辦理銀行業務。特別是在交通設施落后但手機覆蓋率高的發展中國家，手機銀行業務解決了偏遠地區農民的金融服務覆蓋問題。我國也有交通極其不便的偏遠山區，應該盡快制定手機銀行監管制度，發放手機銀行牌照，用移動通訊設施將金融服務覆蓋偏遠地區農戶。

（三）完善和推廣動產抵押登記系統。

抵押貸款是銀行慣用的風險管理模式，抵押品登記系統是銀行開展抵押貸款的必要基礎設施。目前，我國已經有較完善的不動產抵押登記系統，可有效幫助有房產等不動產的居民獲得銀行貸款。農戶往往缺少銀行認可的不動產，但會有農用車、農業設施等動產。很多農村金融機構試圖利用動產抵押為農戶提供服務。人民銀行已經建立了動產抵押系統，應加以完善并普及到農村地區。

四、宏觀與中觀層面的發展與改善，最終需要通過金融機構在微觀層面的創新發展，將普惠金融的可能性變為現實

（一）信息不對稱是農村金融發展的主要障礙，各種農村金融創新都是圍繞如何克服信息不對稱并降低信息獲取成本而開展的。

金融機構開展業務都要權衡三個指標：風險、成本和流動性。而判斷的依據是客戶或項目的信息，只要能夠獲得可以評估風險的信息，金融機構就可用風險定價的方式用利率覆蓋風險和成本，達成有利可圖的交易。但在農村地區，由于傳統信貸模式獲取信息的成本極高，存在很高的信息不對稱性，這是金融機構難以有效為農戶提供信貸服務的深層次原因。在許多解決方案中，社區合作制金融和互聯網金融是近年來發展較快的模式。

1.以合作制為基礎的農民資金互助業務是一種內生性的社區金融模式，其優勢在于充分利用傳統村落熟人社會的信用體系，在內部形成公開透明的管理制度，在一定范圍內解決了信息不對稱問題，克服了風險和成本的難題。但這種模式的邊界也因此僅限于相對穩定的社區范圍內。目前國內出問題的資金互助組織，多數因為超越了這個范圍，其功能就失效了。為解決目前的問題，商務部國際經濟技術交流中心利用聯合國開發計劃署的技術援助項目，正在國內試點，在縣一級建立培育、支持、管理和服務農民資金互助業務的社會化服務機構，試圖在有關制度完善之前，在試點地區局部克服一放就亂、一管就死的局面。同時，長期致力于推動農村小額信貸和普惠金融發展的中國小額信貸聯盟也與國際儲蓄互助組織合作，引進國外成熟的先進管理方式和經驗，幫助國內資金互助試點機構完善管理制度、提高管理能力。

2.“互聯網金融”將是農村信貸業務發展的必然趨勢。

在信息時代背景下，各互聯網巨頭紛紛將矛頭瞄準了金融領域和農村金融市場。他們利用自身優勢，利用大數據分析技術，突破傳統金融機構依賴金融征信數據農村小額信貸和普惠金融發展的局限，充分利用從各種數據源獲得的農戶信息進行風險評估和信貸管理，開發適合農戶需要的方便快捷的信貸產品。但因目前缺少能夠深入鄉村獲取農戶信息的組織和有效的信息共享機制，缺乏有效的數據源，使得互聯網金融短期內還難以成為農村信貸服務模式的主流。

（二）傳統金融機構在農村普惠金融發展過程中也有很大的發展的機會。

中國農業銀行和中國郵政儲蓄銀行是農村金融的主力軍，他們都已設立“三農”事業部，開發了針對不同客戶的農村信貸產品和服務。國有商業銀行和很多農商行及農信社也積極探索利用互聯網和電子銀行系統，提高農村金融覆蓋率，不斷改進服務方式。在此領域，國際上有很多成功的經驗可以借鑒。

一種方式為商業銀行與小額信貸公司或儲蓄互助組織等社區信貸機構合作，為他們提供批發資金。例如在印度，因央行要求商業銀行必須拿出信貸資產的40%用于國家優先發展領域，包括農村金融，但銀行沒有能力開展農村零售業務，于是一些商業銀行與印度農村傳統的農戶互助組織（SHG）合作，在其互助資金的信貸資產基礎上為農戶互助組織提供批發貸款。

另一種模式是商業銀行在內部設立物理和財務完全獨立的農村小額信貸業務部，專營小額信貸業務。最成功案例是印度尼西亞人民銀行（BRI）的小額信貸部，他們只經營1萬美元以下的個人小額信用貸款，目前已經擁有5500萬個客戶，業務覆蓋了全國7萬個村中的5萬個。為能覆蓋更偏遠的島嶼和村莊，該銀行于今年6月剛發射了全球第一顆金融機構擁有的通訊衛星，通過手機銀行系統和鄉村代理商開展業務，未來將覆蓋印尼所有村莊。

讓每一個人都有機會獲得有效的金融服務是普惠金融體系發展的愿景，需要政府和社會共同努力，特別要對金融服務最落后的“三農”領域在宏觀、中觀和微觀層面給予更多的支持。農戶貸款難的問題不解決，中國的金融體系就不是普惠的。發展普惠金融體系是即將在杭州召開的G20峰會的重要議題之一，希望我國在普惠金融特別是在農村金融的發展方面成為全球的表率。

（作者系中國小額信貸聯盟秘書長）

責任編輯：胡宇新