保障我國草地生態與食物安全的戰略和政策

“中國草地生態保障與食物安全戰略研究”項目組

保障我國草地生態與食物安全的戰略和政策

“中國草地生態保障與食物安全戰略研究”項目組

草地是我國面積最大的陸地生態系統，在保障國家生態安全、食物安全和弘揚中華草原文明中具有突出的戰略地位。本文分析了我國草地資源、草地生態功能、生產力的現狀和變動趨勢及其主要的影響因素，闡述了目前和未來我國草地生態保障、草地生產力和草牧業發展面臨的機遇、挑戰和潛力。在以上內容分析的基礎上，提出了我國保障草地生態安全和發展草牧業的戰略目標、戰略重點、關鍵措施和主要政策建議。

草地；生態保障；食物安全；發展戰略；政策建議

DOI 10.15302/J-SSCAE-2016.01.002

一、前言

草地（包括天然草原和栽培草地）是國家的重要綠色生態屏障，但草地生態安全保障功能正面臨嚴峻的挑戰；草地是草牧業發展的基礎，巨大的潛力有待開發，但草業發展沒有得到足夠的重視。保障草地生態安全和促進草牧業發展是當務之急。

二、草地在生態安全、食物安全和草原文明中的戰略地位

（一）草地是國家生態安全的重要組成部分

草原是我國面積最大的陸地生態系統。據我國第一次全國草原資源統一普查，20世紀80年代我國草原面積占國土總面積的41.7 %。雖然過去

20多年間草原面積持續下降，但草原在國土中占比依然位居首位。

草原是生態安全的重要屏障。草原在水源涵養、水土保持、防風固沙、生物多樣性保護、穩增碳匯等方面發揮著重要的作用。我國草原水源涵養總量達3.723 4×1011m3，草原的防風固沙能力比森林高3～4倍，草原植物達9 700多種，草原生態系統碳庫約為29.1 PgC，其土壤碳庫貯藏能力超過林地和農田①引自中國工程院“中國草地生態保障與食物安全戰略研究”重大咨詢項目的分報告“中國草原生態功能研究”，2015年。。

保障草地生態安全是國家的重大戰略需求。我國草原主要分布在生物多樣性保護區、水源涵養區、防風固沙區、土壤保持區和產品供給等重要的生態功能區內，草地的生態功能直接影響國家的總體生態安全。保障草地生態安全是落實中國共產黨第十八次全國代表大會提出的大力推進生態文明建設戰略目標實現的戰略部署。

（二）草地對草牧業的發展和保障食物安全起重要的作用

草地是草牧業發展難以替代的載體，在適應我國食物消費結構轉變中起到了重要的作用。草原提供的干草總量約為3.05×108t（相當于1.5×108t食物當量）②引自中國工程院“中國草地生態保障與食物安全戰略研究”重大咨詢項目的綜合報告“中國草地生態保障與食物安全戰略研究”，2015年。。過去30多年我國居民的食物消費結構發生了顯著的變化特別是牛羊肉、奶等食草動物產品需求顯著增長，草牧業發展使牧區和半牧區牛羊肉、奶產量占全國的比例從2003年的20 %增長到2013年的25 %[1]。

未來草牧業在保障食物安全中將發揮更大的作用。我國食物安全的本質是飼料和畜產品供給安全[2]。如果沒有草業的發展，未來20年不僅將大量進口牧草，而且牛羊肉和奶類的凈進口量也將大幅度地增長。筆者等的預測結果表明（見表1），同基準方案相比，提高我國草原牧區生產力可增加牛羊肉產量1.02×106t；農區發展草牧業潛力更大，可使我國新增飼草產量3.6×107t～5.6×107t、增加牛羊肉產量4.24×106t，達到基本自給。

發展草業是實現現代農業轉型的戰略需求。發展草業是促進“糧食、經濟作物、飼草料三元種植結構協調發展”和實現現代農業轉型的重要戰略，并將成為未來農業發展新的增長點。農區草地系統可顯著提高土地的肥力和物質與能量的利用率，發展農牧區耦合的草地農業系統是實現農業可持續發展的戰略需求。

表1 草業發展對我國2030年畜產品生產和貿易的影響

（三）草原是弘揚中華草原文明和保障民族團結的重要基石

草原不僅是人類文明的搖籃，也是牧區和半牧區（特別是邊疆少數民族）農牧民賴以生存的基本生產資料。充分發揮草地生態功能和提高草地生產力將促進草原牧區的社會發展，對弘揚中華草原文明、保障民族團結起到重要作用。由過去的茶馬互市發展為今天農區與牧區的系統耦合，將是對草原文明的巨大支撐。

三、草原資源退化趨勢沒有得到根本遏制

（一）草原現況是面積大、人均低、栽培少

面積大、人均低、栽培少是我國草地資源的基本特征。我國的草原面積是農田的3倍、林地的2.5倍。但人均草原面積不到0.3 hm2，在主要草地大國（如澳大利亞、加拿大、美國、俄羅斯和蒙古國等）中處于末位。作為草業現代化水平指標之一的栽培草地，只占我國草原總面積的2.1 %，與澳大利亞（58 %）、新西蘭（69.1 %）、美國（13 %）、西歐、北歐國家（50 %以上）相比，差距明顯③引自中國工程院“中國草地生態保障與食物安全戰略研究”重大咨詢項目的綜合報告“中國草地生態保障與食物安全戰略研究”，2015年。。

（二）草原面積和質量下降趨勢仍在延續

1.草原面積總體下降趨勢還在延續

過去20多年我國草原面積總體呈下降趨勢。

第一次全國草原資源統一普查的數據4.1×108hm2一直被沿用至今。但據中國科學院資源環境遙感調查發現，植被郁閉度大于5 %的草原面積已經從1988年的3.01×108hm2下降到2008年的2.97×108hm2，凈減少4.55×106hm2（下降1.5 %），其中1988—2000年草原面積凈減少3.29×106hm2（下降1.1 %），進入21世紀以來，下降趨勢有所減緩，2000—2008年草原面積凈減少1.26×106hm2（下降0.4 %）。草原面積變化主要體現為草原轉向耕地、林地與未利用地（荒地）[3]。

從空間分布上看，1988—2000年草原面積減少的區域主要分布在東北、華北和西北地區，面積減少的最主要原因是草原開墾為耕地；2000—2008年草原面積減少的區域主要集中在以草原開墾為耕地的西北地區和以人工造林擠占草原的南方地區。

2.草原質量總體惡化但局部改善

近20多年來草原質量總體呈退化趨勢，但退化強度減弱，區域差異明顯。基于中國科學院資源環境科學中心遙感調查數據，1998—2008年草原覆蓋度降低的面積達2.31×106hm2；其中1988—2000年降低1.82×106hm2，2000—2008年降低4.9× 105hm2。從空間上看，1988—2000年退化草原主要分布在東南部地區、新疆西部地區與內蒙古的東北部地區①；而2000—2008年退化的草原主要分布在內蒙古的中部、甘南和四川北部，內蒙古東北部和青海西部的局部區域出現草原質量好轉的態勢。

基于中分辨率成像光譜（MODIS）和國際地圈–生物圈計劃（IGBP）的重分類數據反演的2000—2012年我國草原質量變化動態定性分析①，全國有39.45 %的草原呈劣化趨勢，其中東北區和東南區的劣化草原面積比例較大；有60.55 %的草原質量近年來呈好轉態勢，其中中原區和蒙寧區草原質量好轉面積比例較大。但從上述草原覆蓋度分析的結果看，雖然定性分析表明草原劣化面積比例小于草原好轉面積比例，但劣化程度可能要大于好轉的程度。

（三）未來草原資源還將面臨退化的脅迫

在未來氣候變化情景下，草原面積和質量都將下降。基于政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第5次評估的4個氣候變化情景（RCP2.6～RCP8.5， RCP為代表性的氣候變化濃度途徑）的模擬表明（見表2），同2012年相比，2030年草原面積下降區間為5.8 %～8.7 %，總體質量（或總凈第一性生產力（TNPP））下降幅度為13.1 %～16.8 %，總載畜量下降幅度則達12.1 %～16.4 %；但不管是草原面積、質量和總載畜量，分區單元上差異都較大，如果沒有對草原資源保護做出重大戰略調整，未來草原資源在人類活動的干預下還將面臨更大的脅迫。

表2 預測2012—2030年草地面積、總凈第一性生產力和載畜量的變化 (%)

四、草原生態功能發揮和生態安全面臨威脅

（一）草原生態功能呈現總體退化和局部改善的趨勢

草原生態功能呈現總體退化。從各生態功能區草原的面積變化來看，1988—2008年在水源涵養區、土壤保持區、防風固沙區和農產品提供區的草原面積都呈現出不同程度的下降（見表3）。

表3 1988—2008年我國重點生態功能區草地面積 (×104km2)

草原生態功能變化的區域差異大。從區域上看，1988—2008年除了黃土高原－川滇生態屏障草原生態系統對我國生態安全保障作用略有增強外，北方防沙帶、東北森林帶和南方丘陵山地帶草原的生態安全保障作用都呈現弱化的趨勢。近10年來國家

的草畜平衡、生態移民、退耕還草等重大生態工程建設的實施對草原的恢復起到了促進作用，使得草原自2000年以來局部地區出現恢復態勢。

（二）未來草原核心生態服務功能還將面臨退化壓力

至2030年的基準情景、經濟發展優先與環境保育優先三種情景的模擬表明，未來14年草原凈第一性生產力（NPP）都呈現不同程度的減少，發展優先情景下草原凈第一性生產力年總產量減少最為明顯；即使在基準情景下，草原總面積也呈現減少的趨勢，草原生態系統產品供給、生物多樣性保護、水源涵養等功能將呈明顯退化（見表4）；只有在環境保育優先情景下，大部分功能區草原面積以增加為主，未來20年我國“兩屏三帶”生態屏障工程建設區草原生態系統的生態安全保障功能整體提升、局部退化。

五、草原生產力呈現下降趨勢，但近年來有所回升

近20多年來草原生產力總體呈下降的趨勢，但2009年探底后開始有所回升。草原面積和質量的總體下降必然意味著草原總體產草量的下降和草原畜牧承載能力的下降。2009年以來草原總體產草量呈現回升的勢頭，到2013年全國鮮草總產量為1.056×109t，折合干草3.25×108t，草原載畜能力約為2.56×108羊單位。近年來草原載畜量出現增長的同時，超載率也從十幾年前的35 %左右下降到2011年的28 %。但牧草產量與主要產區的降水量高度相關，因氣候條件在年代際的變化而發生的增產還應慎重對待①引自中國工程院“中國草地生態保障與食物安全戰略研究”重大咨詢項目的綜合報告“中國草地生態保障與食物安全戰略研究”，2015年。。

表4 2015—2030年各重點生態功能區草地面積占比 (%)

六、草原資源質量與生態功能及生產力退化的原因

草原資源質量、生態功能及生產力的變化是一個整體過程，草原資源數量減少和質量退化勢必影響草原的生態功能和生產力水平。草原資源質量變化主要受人類活動的影響，而其生態功能及生產力水平的變化則受人類活動、氣溫和降水等氣候因子的顯著影響。

（一）墾荒拓耕是我國草原面積減少的主要原因

過去60多年，我國先后實施過“大躍進”“以糧為綱”等政策，為增加糧食產量，草原開墾活動不斷進行。累計開墾草原1.93×107hm2，占我國草原面積的4.8 %，全國耕地面積中有18.2 %來自草原開墾。隨著草原開墾擴張，草原邊界線不斷后退，多數草原牧區成為農牧交錯區。草原面積的縮小、天然植被的破壞使我國草原的水土保持、水源涵養功能等多種生態功能日趨退化。

近20年來草原開墾仍是草原資源減少的主因。1988—2000年草原轉向其他土地用途最多的是耕地和林地，轉移面積分別為3.78×106hm2和1.52×106hm2；2000—2008年草原轉移為耕地與林地的面積有所下降（分別為1.53×106hm2和7.4×105hm2，見圖1），但仍是草原資源減少的主要原因[3]。草原的過度開墾使草原生態系統破壞，服務功能退化，沙化現象加劇。

圖1 我國草地與其他用地類型之間面積轉移的情況

（二）工業化進一步擠占草原資源和破壞草原生態環境

進入21世紀后，各草原地區工業化開發進程加快。城鎮化和大規模的開采煤炭、石油、天然氣等資源的工業化過程，直接造成草原資源和生態健康的嚴重破壞。1988—2000年以工業化開發為主的建設占用草原面積約為8.58×104hm2，而2000—2008年增加到1.406×105hm2。草原地區工業開發在給當地政府帶來經濟增長的同時，也帶來了工業污染、草原破壞、草原退化、地下水位下降、局地氣候條件改變等生態健康問題，嚴重破壞了草原生態系統，應嚴肅慎重處理。

（三）過牧超載嚴重破壞草原生態功能并降低草原的生產力

過度放牧是草原資源、生態功能及生產力退化的一個重要原因。新中國成立以來牧區在沒有保育草原的基礎上，家畜由2 900多萬頭（只）發展到9 000多萬頭（只），猛增至3倍多，過牧現象嚴重。草原的飼養管理粗放，經營方式落后等進一步加重了對草原的壓力[4]。超載放牧對草原生態系統產生巨大的破壞，影響了草原生態系統生境與結構，不僅降低生產力，還損害生物多樣性以及對大氣和氣候的調節能力。同時，超載過牧使優良牧草得不到繁衍生息的機會，相反為毒雜草的快速蔓延提供了生長所需的營養和空間，從而導致草原植被結構破壞、功能退化。

（四）極端氣候與自然災害制約草原生產力提高和生態功能發揮

我國草原大部分處于氣候敏感的干旱半干旱區，長期以來遭受著各種自然災害的破壞，對草原資源、生態功能及生產力產生了不利的影響。旱災、水災、風災等自然災害的頻發加劇了我國草原生態系統的服務功能與生產力的破壞，同時蟲害與鼠害的爆發威脅著草原生產力和生態服務功能的提高。因此，極端氣候與自然災害制約著草原生產力與生態服務功能的提高。

（五）草原戰略地位認識不到位，保護和投資力度嚴重不足

草原資源、生態功能及生產力的劣化，從根源上來說，是對草原重視的程度不夠、戰略地位認識的不到位。長期以來，一方面認為草原是取之不盡、用之不竭的自然資源，對草原資源索取過度；另一方面，只看到草原是一種經濟資源，偏重其經濟功能而沒有重視其生態功能。在草原的保護與管理意識上，只求索取不思投入，只求多產而忽略其承載力；同時草原保護投入不足，基礎設施建設嚴重滯后。

七、草業科教與政策法規保障體系有待改善

（一）草業科教取得顯著的成就，但科技創新與普及任重道遠

我國已基本建立了學科較齊全的草業科研體系，初步形成了基層草業技術推廣體系，建立了具有我國特色的草業教育與人才培養體系，為草業的發展做出了積極的貢獻。但由于我國草業科技與教育起步較晚、基礎較弱，科技投入低，導致草業科技隊伍規模較小，草業發展的科技貢獻率偏低。一些重大科技問題亟需開展聯合攻關，草業科

技人才需求存在一定的缺口。草業科技發展仍任重道遠。

（二）草地的政策法規保障體系有待完善

雖然我國已制定和實施了許多同草業相關的國家和地方性的法規和實施條例及文件，但隨著我國草原功能定位的變化和草業的發展，急需修訂和完善相關的專業法律法規。

八、保障草地生態安全和草牧業發展的歷史機遇

（一）中央高度重視生態文明建設

面對資源約束趨緊和生態系統退化的嚴峻形勢，黨中央和國務院高度重視生態文明建設。中國共產黨第十八次全國代表大會從新的歷史起點出發，做出“大力推進生態文明建設”的戰略決策，要求：必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，走可持續發展道路；明確指出，生態文明建設關系人民福祉，關乎民族未來，事關中華民族偉大復興中國夢的實現。2015年中央又做出了《關于加快推進生態文明建設的意見》。保障草地生態安全是落實中國共產黨第十八次全國代表大會以來中央提出大力推進生態文明建設戰略目標的戰略部署。

（二）草原牧區生產力有較大提升潛力

加大草原保護與建設，優化放牧模式，草原生產力有較大的提升空間。我國草原放牧系統動物生產的總體水平與美國和澳大利亞等發達國家相比還存在明顯的差異,如荒漠草原、溫潤典型草原的生產力與發達國家相比低35 %左右，草甸草原生產力比發達國家低60 %①引自中國工程院“中國草地生態保障與食物安全戰略研究”重大咨詢項目的分報告“草原生產力與食物安全研究報告”，2015年。。如果實施草原培育工程、增加栽培草地面積、推行合理放牧方式、促進農牧區的耦合發展，草原畜牧業生產力可得到顯著提升。

（三）農區草業發展潛力巨大，經濟、生態和社會效益顯著

農區飼草生產潛力巨大，發展草業可大幅提高畜產品供給并改善農區的生態環境和提高農民收入。我國農區草業發展潛力巨大，適宜于種草的土地資源豐富，具有較大的飼草生產潛力[5,6]。若適當調整種植結構，實施草田輪作，將部分農田、冬閑田和林（茶、果）間地等地用于種植高產優質牧草，可以大幅提高我國飼草供給。發展農區草業對于修復農區退化土壤、控制水土流失以及治理農業面源污染、提高水資源利用率具有重要意義②引自中國工程院“中國草地生態保障與食物安全戰略研究”重大咨詢項目的綜合報告“農區草業與食物安全研究報告”，2015年。。通過發展糧草兼顧、農區與牧區耦合的草地農業系統，將促進農業生產結構轉型和區域的協調發展。據筆者等分析，農區草業的發展潛力至少是牧區增產潛力的4倍。

（四）保障草地生態安全和生產力有許多國內外的經驗可借鑒

國內在草原區退化草原治理和農區草畜耦合等方面取得了一定的經驗。局部退化草原通過增加投入，實施國家重大生態工程和生態補償，推行輪牧、休牧、禁牧和草畜平衡制度，強化草原監理部門體系的建設，加大破壞草原違法案件的查處力度，有效地遏制了草原的生態持續劣化，保障了草原生態的服務功能。農區通過發展農牧耦合系統，形成了眾多經濟和生態可持續發展模式。如南方農區水稻–黑麥草、水稻–紫云英、玉米–紫花苜蓿等糧草相結合的種植模式，以狼尾草、黑麥草為核心的“豬（牛）–沼–草”治理養殖污染模式；南方山區和牧區多年生混播草地栽培；黃土高原糧草輪作、西北綠洲農區“公司+養殖區+農戶”肉牛養殖；農牧交錯帶多年生牧草栽培“糧+草+牲畜養殖系統”等草地農業創新模式；利用農區與牧區飼草生產在時空方面的差異，對農牧區牲畜進行異地短期肥育，提高牲畜商品率的飼養模式，可提高當地畜產品至少3倍。

重視草原動態監控、基礎設施建設、栽培草地與多元管理的國際經驗值得借鑒。對北美、澳大利亞、阿根廷、新西蘭等國家和地區草地生態保障的經驗研究表明，建立遙感監測機制，加強草地載畜力的動態調控和管控極其重要；同時，重視對草地基礎設施建設的投入，在增加天然草原保護的同時，擴大改良草地和栽培草地面積，以上這些國家的栽培草地占總草原面積均過半；在草地經營方式上，注重草地經營規模的優化。

九、保障草地生態安全與發展草牧業的戰略和建議

（一）戰略目標

經過20～30年的努力，牧區從根本上遏制草原面積下降、功能退化的趨勢，在保障草原生態安全的同時，顯著提高草原的生產力；農區構建并穩步推進糧草兼顧型農業的發展，使草牧業成為我國未來農業發展新的增長點，實現現代農業結構的轉型；實施牧區與農區草業的耦合發展，保障國家食物安全和農牧區的可持續發展。

（二）戰略重點

1. 保障草地生態安全戰略

堅持加大保護草地資源力度，全面恢復和改善草原生態功能的草地生態安全保障戰略。生態功能是草地的第一大功能，要充分認識保障草地生態功能在維護國家生態安全中的戰略地位，樹立尊重自然和保護自然的生態文明理念，把草原生態安全放在突出地位；重點從法律法規上為保護草地資源的總量與質量提供制度保障，從重大建設項目上為草原生態的恢復和改善提供工程保障，從生態補償機制建設上為廣大牧民生計和草原資源的可持續利用提供激勵保障，從科技發展與教育體系建設上為保障草地生態安全提供技術支撐和人才保障。

2. 發展草牧業與保障食物安全戰略

堅持加快糧草兼顧型農業發展，提高食物總體供給能力的草牧業發展與食物安全保障的戰略。充分認識發展草牧業的國家戰略地位，在農區重點發展以草田輪作為核心的糧草兼顧型農業，發展栽培草地，提高農區土地的生產力，發展草食家畜；在草原牧區，重點建立以人居–草地–畜群放牧單元為核心的現代草牧業，并在適宜區域發展栽培草地；發展農區與牧區相耦合的草業系統；完善草業管理和經營體系，確保草業發展、農業轉型和食物安全戰略目標的實現。

3. 草業教育發展與科技進步促進戰略

堅持加大投入、人才為本、完善體系、改革創新的科教促進戰略。加大對教育、科研和技術的推廣投入，提高草業高等教育，強化草業職業教育體系，充實草業的系統與經濟分析能力；結合試驗示范區，以現有國家科學試驗網站、中華人民共和國農業部的草原監理試驗系統、各教學研究單位的實驗基地為基礎，構建全國完善的定位研究和動態監測系統；建立草業推廣與培訓系統，發展草業基層技術服務推廣體系，開展農牧民技術與市場技能培訓。

4. 發展草原文化與各民族共同繁榮戰略

堅持弘揚中華草原文明、促進各民族團結的共同繁榮促進戰略。加大中華草原文明的宣傳力度，把草原文化建設作為國家文化和社會建設的重點內容，努力建設美麗的草原，使草原真正成為弘揚中華草原文明和保障民族團結的重要基石，實現中華民族永續發展。其核心任務是實施放牧畜牧業的現代化轉型。

（三）重大措施建議

1.實施草地生態安全保障建設重大工程

建設目標：實施草地生態安全保障建設重大工程，恢復草原綠色植被、擴大草叢覆蓋率，保育草地水源涵養、水土保持、防風固沙、生物多樣性和畜產品供給等生態服務功能，促進國家生態文明建設和牧區的可持續發展。

分類實施：將草地劃定為自然保護區、植被自然恢復區、生態工程建設重點區。在自然保護區，禁止草地開發，加大生態移民投入力度，使放牧壓力保持中度放牧以下；在植被自然恢復區，擴大退耕還草范圍，恢復并完善人居–草地–畜群放牧系統單元，執行草畜平衡制度，開展對被破壞草地的生態植被修復和恢復；在生態工程建設重點區，以國家“兩屏三帶”生態屏障工程建設項目為依托，構建草地生態安全保障工程建設體系。

2.實施“三北植被恢復體系工程”

建議在干旱半干旱地區停止“三北防護林體系建設工程”的實施，開展“三北植被恢復體系建設工程”。生態修復工程建設應尊重自然規律，從源頭防控風沙，做到宜林則林，宜灌則灌，宜草則草，以草壓沙，以灌固沙。在干旱半干旱地區種草具有易種植、易成活、成本低、周期短、見效快的優勢，且草地固沙能力強于林地，水資源消耗量也比林地少。同時制訂并實施嚴格的植被恢復工程科學決策標準，保證對風沙源頭天然植被的恢復。建議將“三北防護林體建設局” 改為“三北植被建設局”，發展林草兼顧的脆弱生態區植被保護與修復工程。

3.建立糧草兼顧、生態生產兼顧、牧區農區耦合的草地農業系統

建立糧草農業轉型科技和政策試驗示范基地。在不同草地經濟生態區設立縣旗以上規模的科學研究與試驗示范區7 到10個，深入研究，并及時示范推廣；規劃調整糧食作物和牧草的種植時間、結構和布局，實現糧草并重；促進草田輪作、農閑田種草等生產技術創新及應用；探索邊際土地種植牧草肥田養地的技術體系；開展將牧草及飼用植物納入農業生產統計范圍和給予等同糧食補貼優惠政策的試點工作。

建立糧草及生態與生產兼顧、牧區與農區耦合的草地農業系統。在充分總結示范基地建設經驗的基礎上，以系統耦合的總體規劃為核心，統一部署國家各部門的生態補償、栽培草地、草田輪作、品種改良（家畜與牧草）、生態移民等各項有關專項，實現我國農業結構轉型的歷史性任務。

4.啟動“振興草牧業”國家重大專項

(1) 立項背景。長期以來我國農業結構失調，種養業及農牧區缺少系統耦合，農業生產系統與社會消費系統嚴重錯位，由此導致了90 %的天然草原不同程度的退化，近1/6的耕地質量下降，飼料和畜產品進口逐年增長，農業生產和生態危機不斷加大。落實中國共產黨第十八次全國代表大會提出的加強生態文明建設和2015年中央“一號文件”提出的促進糧食、經濟作物、飼草料三元種植結構協調發展，振興我國的草牧業。

(2) 總體目標。以實現國家食物安全和草地生態安全為導向，通過草牧業關鍵技術突破、天然草地和農田等資源集成，在保證生態安全的前提下，使得我國草地退化得到遏制，草地生態服務和生產能力提高20 %以上，草畜產品自給能力達到90 %以上。培養一支在國際上有影響力的草牧業國家創新研究團隊，培植一批具有國際競爭力的企業集團，使我國草牧業產業化自主創新能力整體躍居世界先進水平，顯著增強我國食品安全和可持續發展能力。

(3) 總體方案。以天然草原和農田為兩大研究對象，確定草原合理利用、糧草兼顧型農業系統的建立和飼草產品開發與利用三大研究方向；重點突破草地合理利用、種植結構調整、飼草新品種選育三大核心技術；建立草原生態安全紅線、農牧耦合范式、農業結構調整試驗示范、草牧業產值與生態產值統計監測評價、中國草牧業決策支持系統五大支持保障體系。通過三大核心技術和五大支持保障體系，全面提升我國草畜產品的生產水平，促進草牧業產業化發展。

(4) 專項啟動條件。我國草牧業科技經過多年發展，在草牧業基礎研究、應用研究和政策研究等方面取得了一系列的成就，為振興草牧業奠定了一定的人才儲備和科技積累。

（四）主要政策建議

1. 劃定草原資源生態保護紅線

我國草原總量、質量下降和生態功能劣化局面還未得到根本遏制，劃定草原資源與生態保護紅線刻不容緩。劃定并實施草原資源與生態保護紅線也是落實中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議提出的“劃定生態保護紅線”的戰略舉措，是秉承生態優先的價值觀和倫理觀，兼顧草牧業發展、牧民增收與生態保護的共同發展，是草牧業可持續發展的重要保障。草原紅線內為嚴格保護區、不許移作草牧業以外的任何用途。

草原紅線確定原則。紅線保護的范圍應為目前用于放牧、割草和生態保護的天然草原；建議以草地綜合順序分類法類型圖大類為標準，以省區界線為基礎設定草原紅線；建議以2012年我國天然草原總面積約為3.773×105km2為基底，設置一級紅線（約為現有草原面積的90 %）。

2.建立現代草業教育、科研與推廣體系

實施科教興草，完善草業高等教育體系，加強草業職業與基層教育；建立草業科技創新體系，充實草業系統分析；結合試驗示范區，以現有國家科學試驗網站、我國農業部的草原監理試驗系統、各教學研究單位的實驗基地為基礎，構建全國完善的定位研究和動態監測系統；發展草業基層技術服務推廣體系，開展農牧民技術與市場技能培訓。

3. 加大草原生態補償投入，完善生態補償機制

草原生態價值難以估量，要樹立對草原生態系統自身價值的尊重，把主要以經濟增長作為衡量草原價值的標準改為以其生態功能、生態安全、生態建設和經濟價值并重的衡量價值標準。建立草原生態補償機制，遵循切實保護牧民利益與草原生態恢復并舉的方針，把生態補償資金列入國民經濟和社會發展的預算，以保障草原生態補償資金的投入與合理運行。避免生態補償轉化為生態購買的趨勢蔓延。

4．完善草地管理體系和經營制度

完善和提升草地管理體系：建議設立國家草業局或草業領導辦公室，提升國家層面的草業行政機構，加強有關草業的全國范圍的管理協調工作；組建國家草業智庫，為保障國家草地生態安全和產業發展提供決策咨詢服務；建立草業統計體系，將牧草（含飼料作物）納入國家統計門類，推行飼用食物當量的計量工作；啟動全國草地資源普查，理清草地資源數量、質量和區域空間分布。

推進草牧業經營主體創新：明確草原與草業產權制度，實施“三權”分離，推進經營權流轉和草地規模化經營；實施劃區輪牧、放牧與舍飼相結合、推行放牧畜牧業的現代化轉型；探討牧區與農區的草業耦合發展模式。

5. 完善草地保護法律法規體系

修訂《中華人民共和國草原法》，增加有關草原與草業功能定位，明確草原生態保護紅線，完善草原生態補償法規，明確農區栽培草地的建設保護；制定相關法律細則，進一步開展草地確權，建立牧草種質庫的法規及實施細則，明確危害和破壞草原的處罰細則。

本項目負責人為 旭日干、任繼周、南志標；執筆人為黃季焜、鄧祥征、林慧龍、仇煥廣。

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Strategies and Policies for the Ecological and Food Security of China's Grassland

Research Group of Strategies to Ensure Grassland Ecological and Food Security in China

As the largest terrestrial ecosystem in China, grassland plays a strategic role in ensuring the ecological and food security and carrying forward the grassland culture of China. This paper analyzes the current situation, development trend and major influence factors of the resources, ecological functions and productivity of the grassland in China and discusses the current and future challenges, opportunities and potential of China's grassland ecological security and productivity as well as the development of grassland husbandry. Based on the analysis, the author further makes suggestions on the strategic goals and focuses, key measures and major policies for the ecological and food security of China's grassland.

grassland; provision of ecological function; food security; development strategy; policy recommendations

S812

A

2015-12-26；

2016-01-05

中國工程院重大咨詢項目“中國草地生態保障與食物安全戰略研究”（2012-ZD-7）

本刊網址：www.enginsci.cn