糧食安全觀視閾下糧食主產區利益補償新思路

陳 江

(四川大學 經濟學院， 成都 610065)

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經濟學研究

糧食安全觀視閾下糧食主產區利益補償新思路

陳 江

(四川大學 經濟學院， 成都 610065)

我國政府對農業進行補貼，糧食補貼政策對于提高農民種糧積極性、促進糧食生產發展、增加農民收入和保障國家糧食安全起到了積極作用。但現行補貼政策存在目標與現實不完全一致的明顯缺陷，從而帶來了實際操作中的一系列問題。在構建我國的綜合糧食直補體系的基礎上，建立糧食產區內生性補償機制，做到“硬投入”與“軟投入”并重，體制機制與市場機制相結合，構建適合我國農業特色、切實可行、相對合理的糧食補貼的綜合體系。

糧食安全；糧食產區；糧食補貼制度；內生性補償

糧食安全是保證每個人在任何時候都能獲得安全、富有營養的食物，其核心是保障糧食供給。[1]在我國，糧食供應的主要來源是糧食主產區，這些地區具備自然稟賦好、地緣位置好、從事農業生產潛能好等優勢，是我國糧食供應的主要來源和糧食生產的重要基地。糧食主產區曾對我國的糧食供求平衡、人民生活改善和糧食安全保障做過巨大貢獻、起過決定性作用。但近年來，糧食主產區比較收益低，“農業比較收益是關于農民收入提高和農業現代化的一個基礎性問題”[2]，因此，從糧食安全保障的高度出發，國家必須重視糧食主產區的利益補償問題，改革現行糧食補貼制度。建立健全農業支持保護體系，不斷增強其糧食生產能力；加大產區農業科研投入，提高農業科技水平，增強農業產出水平和產品附加值，確保國家糧食安全；提升勞動力科學素養，增加農民收入。[3]

一、現行糧食主產區補償政策綜述

國內學者對糧食補貼的廣泛研究是在2004年國家實行糧食直補政策后進行的，主要體現在以下幾個方面：

一是良種補貼政策研究：張照新(2007)認為良種補貼在引導鼓勵農民采用新技術和新品種、提高產量方面作用明顯；郭麗芳(2005)通過對高郵市2004年水稻良種補貼的研究認為，良種補貼促進了該市糧食增產，農民增收；王姣(2007)對河南、山東良種補貼運用實證數學模型進行了分析，得出了良種補貼對農民收入影響較小的結論。二是對農機具購置補貼研究：李紅(2008)認為農機購置補貼促進了農戶減低成本，增加了相關產業的利潤；李軍政(2011)等認為湖南農機補貼政策的實施，對農機裝備水平的提高和農業綜合生產能力改善效果明顯。三是對糧食直補和農資綜合直補研究：梁世夫(2005)認為糧食直補對提高農戶收入效果明顯；鄧小華(2004)、曹芳(2005)、孔玲(2006)他們認為糧食直補政策最直接最明顯的政策效果就在于調動種糧農民的積極性，增加了糧食供給。[4]

二、糧食補貼體系構建與績效

依據各地自然條件稟賦，國家將東北三省、河南等13個省份作為我國商品糧供給基地，這些地區，無論是糧食播種面積，還是產量都占到全國的2/3以上，具有日照充足、土地肥沃、水資源豐富、農業生產科技能力較強、農民糧食生產經驗豐富等特征。糧食主產區的發展直接影響我國的農業發展和農村經濟。因此，加強對產區利益補償問題的研究，提高產區利益補償的科學化水平，對產區農業生產條件的改善和綜合產出能力的提升具有極大的作用。

1.我國農業補貼制度體系的形成。長期以來，我國政府十分重視糧食主產區的糧食生產，采取了多種形式補貼的扶持政策，補貼政策因不同的歷史階段采取了不同的方法。農業補貼制度的形成過程經歷了三個關鍵時期：一是推動良種推廣和普及，自2002年率先在東北實行糧食補貼；二是為了提高農民種糧積極性、增加農民收入，自2004年開始實施糧食直接補貼政策；三是實行農機購置補貼，自2006年起我國農業補貼制度的框架體系基本形成。[5]補貼制度發展歷經三個階段：第一階段，推進了提高糧食統購價、合同訂購、保證收購糧后的糧價放開等政策；第二階段，建立起糧食儲備補貼實現機制、收儲補貼風險基金，使收貯糧食的補貼資金來源有了保障，提升了收貯數量與質量；第三階段，由國家財政對糧產大縣給予資金獎勵，確立新的、科學的、以糧食產量為基礎的補償制度。

2.形式多樣的農業補償政策的實施。一是采用最低收購價支持政策。從2004年到2013年，我國糧食生產連續10年豐收，到2014年糧食總產量達到6億噸，較2012年增長2.1%，2012年增長5.4%。最低收購價政策執行范圍僅限于主產區，包括5個小麥主產省，7個稻谷主產省。由于糧食需求彈性小，糧食增產，供給增加，需求不變，價格會大幅度下降。連續10年糧食豐收導致了糧食的相對過剩，賣糧難的現象不可避免地損傷農民種糧的積極性。為保護農民利益，防止“谷賤傷農”，國家采取了最低收購價政策，就是由國家確定一個糧食最低價標準，當糧食價格上漲高于標準價時由市場供求定價，當糧食價格下跌低于標準價格時由政府指定糧食單位按最低價標準收購。實行最低收購價取得了積極效果：促進了糧食生產的穩步發展；保護了糧食產區農民種糧的積極性；增加了增幅的調控能力；增加了農民的收入。二是多管齊下，確保惠農的各種補貼政策。從2002年開始，國家取消農業稅，采取對農產品實行補貼政策，對農業生產起到了促進作用。主要的補貼政策有：直接的糧食生產綜合能力提高補貼，此項政策從2006年開始執行，中央財政當年直接補貼額度達到120億元，2007年補貼資金276億元，比上年增長130%，2008年直接補貼482億元，后又在此基礎上新增156億元；間接的農田和耕地保護補貼及糧食進出口補貼、農產品市場收購價格保護、良種補貼、庫存保障等多種形式對農業生產進行補貼。

表1 2002年—2011年我國良種補貼金額(單位：億元、億畝)

資料來源：財政部公布的數據和2005年—2010年中國糧食發展報告

通過對農民使用良種補貼，農民采用良種及其栽培技術的積極性得到了提高，減少農業科研資源和農業科研成果閑置，在很大程度上對整體農業布局優化起到了推動作用，對糧食產品質量提升起到了促進作用，對良種推廣普及起到了促進作用，對糧食產量提高起到了保障作用。三是農機購置補貼、農機報廢更新補貼試點政策等。農機具購置補貼，是國家給予直接從事農業生產的農民、農機專業戶和農機作業服務組織以及農場職工在更新或新購大型農機具方面的部分專項補貼。[5]其目的是在推動農業生產的技術裝備更新、提高農業生產效率、降低農業生產成本，加快農業現代化的進程。農機補貼按補貼對象分為兩種：一種是種糧農民在購置農機時給予直接補貼；另一種是在農業生產作業過程中給予補貼。

表2 2003年—2010年農機補貼情況(單位：億瓦特、億元)

資料來源：中國統計年鑒(2003年—2010年)

目前國家在農機具補貼上，已在補貼范圍和種類上有了很多的改進，從單一的農業生產用機械設備擴展到用于抗旱、排灌林業、牧業等涉農的機械設備購置補貼。農機購置補貼的實施取得了較好的效果：農業機械裝備水平快速發展，農業生產機械化作業水平穩步提高；解放了農村勞動力，增加了農民收入；促進了農業機械社會化服務機制的完善；促進了農業工業的發展。

三、現行糧食主產區利益補償反思

我國的農業補貼制度，經過多年的實踐探索和不斷完善，從單一糧食直補演進為以糧食、農資、農機具和良種等多種補貼方式，逐漸形成農業生產綜合補貼體系，補貼制度也在不斷健全完善。[6]這些補償措施的實施，對農業生產發展、現代農業建設、農民收入增加、國家糧食安全保障都起到了重要作用。但就糧食主產區來說，仍然存在許多難以克服的問題。如農資價格上漲較快、農民生產成本增加等，這些不但影響種糧積極性，也有可能會傳導到農產品價格，對產糧大縣財政獎勵也未能達到政策設計的初衷。2004年以來，國家逐年加大對產區的補貼，但與糧食主產區的財政資金巨大需求還有較大的差距；產區農業生產抵御自然災害的能力較弱；適應現代化生產基礎設施建設有待加強，設備設施亟待改善。

在糧食主產區，承包地簡單化的平均主義分配方式阻礙了現代農業的發展和科技推廣應用；勞動力弱質化，“二人轉”農業、“老齡化農業”導致了農業主產區糧食種植成本高、收益低下，社會化服務發展滯后等問題。隨著對農業補貼資金越來越多，要求糧食主產區投入的配套資金也就越來越多，造成糧食主產區的地方財政負擔較重，地方經濟社會可持續發展難度加大。

(一)我國糧食補貼制度定位本身缺點

1.糧食直貼政策目標分為直接目標和間接目標，目標定位不清晰。直接目標是增加農民收入，具有調動農民種糧積極性的作用；間接目標是確保糧食安全，能促進直接目標的完成。由此而言，這種直接給予農民的補貼，有利于農民發揮作為市場主體的作用，更加能調動他們的種糧積極性。[6]從保障國家糧食責任安全角度來看，具有雙重任務：一是保障農業生產的可持續性，給予補貼具有間接性質；二是提高全國糧食總的產量，對糧食生產實施補貼，從這個角度看，補貼具有直接性，其補貼的效果是明顯的。種糧農民播種糧食，能夠從政府財政中得到補貼，能夠親身感受到政府對糧食生產和農民利益的保護，其補貼的政策導向效果非常明確和直接。但是，在補貼政策的實施過程中，往往會出現與國家補貼初衷相悖的事：補貼資金按承包土地面積發放，與農民是否種糧或者生產糧食多少并不直接掛鉤，致使補貼政策效果差，沒有達到糧食補貼目的，有的還起到相反的效果。從增加農民收入這個角度來說，其政策的效果非常顯著；而從增加糧食總量、保障糧食安全的目標任務而言，國家補貼政策的效果又具有不確定性。從政策實施結果來看，補貼制度并不能同時達到農民增收和糧食安全供給的雙重目標。

2.糧食補貼在政策層面設計的類型多種多樣，造成政策的實際運行效果差。糧食補貼的類型品種很多，補貼方式不盡相同。在實施過程中，各種補貼會帶來不同的補貼效果，農民的受益范圍和程度會有較大的差異性。補貼政策設計目標煩瑣，加大政策的運行成本。各補貼分項設計較多，計算依據和各地補貼標準也不相同；各地自然條件、氣候存在差異，補貼發放時間也不統一。比如水稻良種補貼方面，南北氣候差異較大，南方能種三季，北方只能種一季。南方分早、中、晚三季分別計算，每個季節種植的面積不盡相同，它的補貼依據是以各個季節的實際種植面積計算；北方只種一季，只能按照農村實際種植面積核算。但現行的糧食補貼計算多數以過去農業稅計稅植面積為計算補貼依據，按計稅依據核準種植面積，在以后實際發生變化后很難據實調整。這樣就加大政策落實成本，且對農戶“監督卡”難以準確界定和及時發放到戶，監督卡的設計很難保證數據不失真。

3.各地補貼標準各異，補貼時間、對象不盡相同。國家糧食補貼資金主要來源于風險基金，由中央財政轉移支付資金和地方財政配套劃撥資金組成。各個地區經濟狀況不同，風險基金組成也就各異，當然不存在全國統一的補貼標準。目前，各地通常做法是：根據各地區的財政支付能力來確定，財政收入較好的地區，風險基金高，財政狀況差的地區，風險基金低。在執行過程中，首先要根據各地財政預算總額，在充分衡量的基礎上來計算補貼總額，再來確定補貼的標準，而不是根據農業生產實際需要的補貼來計算補貼預算，這樣，就會出現不同地區由于財政差異性，導致該地區在直接補貼標準上的差異。在網絡信息化的時代里，補貼標準的差異更易被農民獲知，并使其對國家政策產生懷疑，對地方政府產生不信任，從而影響全局工作推進。

4.糧食補貼政策的不連續、不穩定，不利于政策的持久發揮作用。補貼政策在具體實施中，由于各地具體情況不同，財政狀況好的地區補貼標準高，發放及時；財政狀況較差的地區，補貼標準相對較低，甚至會出現拖欠情況；落實補貼政策時也存在著不到位、不規范等原因。因此，導致許多農民對國家農業補貼政策的預期并不樂觀，有時甚至會出現對政策產生懷疑。作為一項惠農、利農制度，為保障政策的實施效果，補貼政策應保持政策的統一性、連續性，補貼政策的穩定性和規范性是保證政策執行效果的前提條件。在一個擁有13億人口的大國，只有保持國家糧食補貼政策的連續、穩定和長效，才能真正實現發展農業產業、提高糧食產量、增加農民收入的目的。

(二)糧食補貼項目不盡合理

1.良種補貼制度政策不完善。良種補貼作為一種專項補貼政策，是國家據農民在當地政府指定地點購買指定種子數量獲取補貼補助資金的補貼制度，是鼓勵廣泛播種良種、提高糧食單產、增加農民收入的促進機制。然而，在實際運行中，農民想購買的良種品種與指定地點提供的品種不盡相同，其根據自己承包地性質購買的品種卻得不到補償。

2.糧食補貼發放方式不合理。如提高小麥、水稻、玉米產量補貼政策效果并不明顯。按照統計面積發放的農資綜合補貼，在現實中，往往會出現實際種植人和種植面積經常發生變化的情況。有些農戶沒種植相應糧食作物，只能享受經過折算了的糧食補貼。

3.糧食補貼種類多，實施過程工作成本大。我國現行的糧食補貼制度有：糧食直補、農資綜合直補、良種補貼、種糧大戶補貼、小麥高產攻關補貼、水稻產業提升補貼及玉米振興計劃補貼等。[7]由于糧食補貼品種和補貼項目多，會造成補貼政策目標的界定不清晰，各種補貼達到結果不盡相同，農民從補貼得到實惠也會大打折扣。同時，由于各地區補貼標準上存在差異，補貼時間也不盡相同，使補貼政策在執行過程中存在較大偏差，使實施補貼的工作成本高。糧食補貼主要對象是主產區，而主產區多為經濟欠發達地區，這些地區地方政府財力相對困難，因而糧農從政府得到補貼資金有限，對提高農民種糧的積極性的作用有限。

4.農機補貼促進效果不顯著。目前，我國在農機購置方面還存在很多不足，對農機購置補貼資金總額來說偏少，補貼的農業機械品種不多，和農民購買農機需求相比還存在著較大差距。①農機購置補貼資金較少、補貼品種單一、標準偏低，對現代農業的促進作用有限。我國現有的農機購置的補貼標準是對單臺(套)機械的補貼最高不得超過5萬元，最高補貼額度可達機械購置價格的30%。這一政策的設計初衷是提高農業生產機械化率，促進現代農業發展，使農戶在購置農機上得到更多補貼資金。但在我國，幅員遼闊，各地自然條件有很大差異。在南方，丘陵地帶，購置小型機械是有利的，對糧食主產區的平原地帶，購置大型成套的農機設備得到的補貼相對有限，難以有效拉動農民購機的積極性。②由于缺乏正確的農機引導，地區間農業機械使用發展不平衡。在農機購置上，農民大多有從眾心理，在購置農機設備時，由于缺乏有關農機產品的信息、適用范圍、農機搭配等相關知識，對本地區某種機械的使用量也缺乏了解，別人買什么機械，自己跟著買什么機械，往往會出現有的機械過量，有的缺乏。③農機購置補貼資金短缺，結構不合理，短缺與飽和共存。目前，國家投入的農機購置補貼資金非常有限，在全國范圍內廣泛實行購置補貼是不現實的，只能有選擇地逐漸推進。

四、實現糧食主產區利益補償新思路的政策思考

推動農業現代化、發展現代農業是農村社會小康建設的必由之路，農村小康關系到全面建成小康社會目標的實現。因此，進一步完善農業補償制度，確保國家糧食安全和農民增收的雙重目標實現，加快建成現代化大農業、現代化新農村的步伐。強化農業補貼政策的頂層設計，在確保糧食安全基礎上，優化糧食品種結構，滿足人們對高品質農產品需求。強化農業補貼政策實施績效管理，提高農業補貼標準，化解農業風險，突破各種制約農業生產的制度瓶頸，推動工業反哺農業、城市支援鄉村，提升農業自我發展能力，為全面建成小康社會提供保障。

在具體的政策實施中，應穩步增加補貼資金總量，每年用于農業補貼增幅應略高于財政收入增幅。用活補貼資金，充分發揮補貼資金效率，從財政資金支出結構、補貼品種、提高標準、環節、對象等方面完善農業補貼政策。

充分發揮市場機制在配置資源的決定性作用。優化農業生產要素配置，使農業生產要素留在或流入農業領域，使從事農業生產收益等于或高于其他產業。糧食生產具有準公共產品性質，這就需要在尊重市場機制的同時，也要發揮政府的引導作用，但是這種引導不等同于政府取代市場。政府對農業補貼時，其補貼政策要保持政策的連續性、穩定性，發揮政府和市場雙方面作用，變“補血式”補償為“造血式”的內生性補償。

(一)加大糧食產區的“硬投入”和“軟投入”，提高其糧食生產能力

首先，在“硬投入”方面，加大對產區農業基礎設施建設的資金投入，努力建成一批標準化、高產農田，擴大節水灌溉農田面積，強化對中低產農田的改造，增強糧食主產區自我造血功能。在“軟投入”方面，要加大教育、科技的投入，提高農民素質，提升農業生產人力資本，強化基本公共服務投入，逐步建立起城鄉一體化服務體系，形成多層次、多渠道、多元化的農業服務格局，充分發揮廣大農業科技人員和糧農的積極性、創造性。增加糧食產量和科技含量水平，變“輸血”為增強糧食主產區內生性持續發展造血功能。其次，建立全國統一糧食市場體系，完善糧食市場協調機制，通過“互聯網+”，強化農產品流通。最后，政府宏觀調控和市場自動調節有機結合，要充分尊重市場規律，釋放市場活力，發揮市場在配置資源的決定性作用，同時，要考慮到農業本身具有經濟效益低、社會效益高的特點，充分發揮政府調控的保障功能，增強產區內生產補償能力，提高其自身造血功能。為此，要科學規劃，形成糧食生產的“發展極”，把主產區糧食生產納入經濟產業鏈，挖掘產區經濟發展的糧食生產優勢，構建產區糧食產業發展新的結構。

(二)建立糧食主產區糧食補貼的長效機制

1.加大中央財政支持，建立糧食風險基金，降低種糧農民風險。風險基金的建立要突出重點，要有選擇性給予幫扶，要充分體現集中財力辦大事的原則。加大對糧食主產區一般性轉移支付力度，提高產區公共服務能力。在增加補貼總量的同時，轉變補貼方式，將補貼的依據由承包面積補貼改為按糧食總產量、商品量為補貼依據，提高補貼標準。建立糧食風險基金，使之成為國家進行糧食宏觀調控的載體，保證國家糧食供給和糧食安全。

2.構建糧食補貼資金增減動態管理機制，完善糧食補貼程序的控制制度。應隨著國家財政收入總額增加，同比擴大國家糧食補貼規模，建立彈性可塑機制，保證農業補貼合理比例，建立起與農資價格變動的協調聯動機制，把成本變動作為一種常規變量，降低農產品作為糧食補貼政策的宏觀目標之一，完善農業生產資料補貼體系，使農資價格在合理、可控范圍之內，保持農資價格的基本穩定。

3.加大農業科技投入，建立科技興農的長效機制?？茖W技術是我國糧食生產必然選擇，依靠農業科技巨大的推動力量，提高糧食單產水平，增加總產；提高糧食科技含量水平，增加農產品附加值，增強農業競爭力是保障和提高糧食綜合生產能力的核心。

4.構建糧食生產生態環境補貼制度，確保糧食的可持續增長。長期以來，通常只把糧食產出看作農業種植的收益，而忽視了其背后的生態功能。農田屬于連接城市群圈與自然生態的過渡帶，具有緩沖、隔離作用，它的存在不僅能減緩、隔離城市圈對自然生態的破壞，更能在一定程度上擴充自然生物的生存空間。農業生產在一定程度上對自然生態起到了保護作用，城市、工業應對農業進行補貼。應對城市和工業收取環境保護稅，利用這些資金，建立農業生態補償資金：一方面，加強生態環境保護，給環境保護提供資金補貼，引導地方配套資金補貼投入的方向，使補貼投向可持續發展的地方，如實行土地休耕給予補貼、對水資源保護、土地肥力保持、灌溉設施、生物農藥及其相關技術的支持；另一方面在易受風蝕和水蝕的地區，政府應通過對基礎設施的資金投入，引導農民在保持水土、土壤改良等方面加大投入，努力打造功能多樣、資源節約、環境友好的可持續發展的現代農業。

5.農業補貼由“普惠制”轉變為“?；葜啤?。隨著我國工業化、城鎮化、土地流轉進程的加快，直接從事種糧的農村勞動力在逐年減少，通過土地流轉，將土地等農業生產要素集中到大戶手中，種糧大戶逐漸成為糧食生產的主要力量。因此，糧食補貼政策也要面向種糧大戶，補貼的重點是增加對“核心糧農”(種植大戶)的補助，將現行糧食政策由“普惠制”轉變為面向糧食種植大戶的“?；葜啤保岣叻N糧大戶生產的積極性。

(三)完善對主產區的獎補機制，著力實施工業反哺農業

一方面，國家要加大對產糧大縣獎勵規模投入，不斷優化財政資金獎補的支出結構，充分利用國家獎補資金，引導地方財政資金投向，使有限資金投向農業生產服務機構建設、農業機械化推廣和農業可持續發展的基礎設施建設、土壤改良等方面；另一方面，要正視農業的自然和市場雙重風險，充分利用工農業間的比較效益差異，農業比較效益普遍較低，依據工農之間、城鄉之間、糧食主產區與發達省份之間碳排量的不同，建立工農業碳交易平臺，實現工業反哺農業，城市支援農村。

(四)促進土地流轉推動糧食的規?；洜I

糧食補貼要有利于農村土地流轉，使糧食生產實現規?；洜I。目前，我國糧食生產仍未擺脫小農耕作的傳統經營模式，大多還是以家庭經營為主，規模小、產量和產出少，抵御自然災害、市場風險能力低。這種生產經營方式在改革開放初期，對農業生產起到過促進作用，隨著現代化進程的推進，它的弊端也逐漸顯露出來，不利于現代農業的發展。經過土地流轉，將農戶閑散的耕地租賃過來集中生產，實現農業生產規?；?，解決土地細碎化問題，降低農業生產成本，提高土地收益。隨著我國現代進程的不斷推進，農村勞動力成本在不斷上升，農民工資性收入也在快速增長。因此，在農村的勞動力將日益萎縮，而大量農村勞動力從事第一產業，顯然違背社會發展規律。在這種情況下，改變農業補貼方式，將補貼資金直接補貼到專業大戶、家庭農場、農村合作社以及股份公司，對發展農業生產、有效地促進糧食安全和農民增收兩目標的協同實現具有積極推動作用。

[1] 楊宏斌．加入WTO對中印糧食安全的影響[J].南亞研究季刊， 2001，(S1)：55-56．

[2] 呂軍書，李茂.農業比較利潤視角下我國農地規?；洜I的實現路徑[J].河南師范大學學報(哲學社會科學版)，2016，(4)：78.

[3] 周晨，伽紅凱，王樹進．糧食主產區農民收入低問題的解決方案探索——來自安徽廬江農業綜合開發項目的啟示[J].經濟研究導刊， 2011，(24)：46-48．

[4] 王磊，任玲儀．中、西方糧食補貼政策的比較、借鑒及對策[J].新疆農墾經濟，2010，(7)：41-45．

[5] 陳湘濤．我國糧食補貼的理論基礎與政策構建[J]．北京農業，2011，(3)：223-224.

[6] 李仕柯．河南省糧食直補政策的效果分析[D]．鄭州：河南農業大學，2010：33-36.

[7] 薄愛敬．我國糧食補貼制度與機制研究 [D]．鄭州：河南農業大學， 2010：17-19．

〔責任編輯：劉 陽〕

2015-06-16

國家社科基金重大項目“堅持和完善農村基本經營制度研究”(14AZD029)

陳江(1970-)，男，四川南充人，博士研究生，綏化學院教授，從事“三農”問題研究。

F062.9；F3

A

1000-8284(2016)10-0121-06