農民工市民化成本估算與分擔機制

孫正林，佐 赫

(東北林業大學 經濟管理學院，哈爾濱 150040)

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社會學研究

農民工市民化成本估算與分擔機制

孫正林，佐 赫

(東北林業大學 經濟管理學院，哈爾濱 150040)

農民工是我國工業化和城鎮化過程中涌現出的新型勞動力群體，解決農民工市民化問題的關鍵在于如何處理和分配其轉型所需要的巨額社會成本。因此，可以根據農民工市民化成本的特征以及對以往研究成果的梳理，結合實地調查，選擇黑龍江省為樣本地區，提出農民工市民化成本測算的基本思路和方法，并估算得出黑龍江省農民工市民化成本區間，進一步得出農民工市民化的成本分擔機制，為城鎮化有序推進提供科學依據。

農民工；農民工市民化；成本分擔機制

一、 引言

農民工是指戶籍在農村，主要在城鎮從事非農產業的勞動人口，即那些脫離或半脫離了農民的職業屬性卻仍然擺脫不了農民的身份屬性，處在當前社會轉型時期的特殊社會群體。農民工群體是連接城市與鄉村的重要紐帶，是農村剩余勞動力轉移的主要組成部分，也是推動城鎮化發展的重要力量。農民工市民化是中央提出的十三五規劃中新型城鎮化工作的重點和難點，我國從2000年實施城鎮化戰略以來，盡管城市常住人口比率不斷飛速攀升，但戶籍人口城鎮化比率增速遲緩。2013年國家統計局公布的數據顯示，我國城鎮化率為53.7%，同年清華大學的全國城鎮化入戶調查顯示我國的非農業人口比例占全國人口總數的27.6%，兩種統計口徑之間的巨大差異所揭示的深層意義不僅是當前我國城鎮化進程中的“偽市民化”狀態，更進一步揭示了在戶籍制度下，城鎮居民群體與農民工群體之間的身份、權利和地位的差異，以及要彌合這些差距所需要的巨大的經濟和社會成本。在中央政府已明確提出推進以“人”為工作重點的新型城鎮化建設方針、推進“三個一億人”計劃的大背景下，對農民工市民化成本的有效測算，以及制定其成本分擔機制將具有重要的理論和現實意義。

縱觀當前關于農民工市民化成本測算的研究多是從農民工和市民二者的社會屬性出發，通過計算二者之間的社會屬性差異，得出所要支付的經濟成本。其中，2011年經國務院發展研究中心課題組計算得出需要由政府承擔支出的農民工市民化邊際成本為每人8萬元。[1]2013年中國社科院在其發布的《城市藍皮書》中提及了我國東、中、西部各地區的農業人口轉移市民化問題，并對其人均公共成本進行了核算，得出東、中、西部地區分別17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元，全國平均為13.1萬元/人。屈小博、程杰(2013)測算出未來20年，在城鎮化水平達到70%的情況下，假定物價基礎以2010年為基期不變的情況下，全國戶籍改革成本2030年的靜態價值是7.3萬億元，約為全國財政累計用于與民生密切相關支出的10.7%，而其靜態價值僅為動態價值的四分之一左右。[2]總結來看，已有研究成果表明長期以來我國實行的戶籍制度割裂了城市居民和農村居民之間的國民待遇，在城鎮化發展的今天，大量的農民工群體要實現市民化，政府需要支付巨額資金，國家和地方財政將面臨巨大的壓力，在這一點上，學術界普遍達成共識。而關于如何分擔農民工市民化的巨大成本，杜海峰、顧東東等(2015)認為，政府是農民工市民化的主要推動者而非成本的最大承擔者，農民工、企業和政府將共同承擔農民工市民化的成本。[3]而李長生、李學坤等(2015)則認為政府應該在農民市民化成本的多元分擔機制中起主體作用，跟地方發展快慢直接密切相關聯的水、電、道路等公共物品的投入，附加文化、體育、環境、衛生事業等城市基礎設施所需的成本理應被地方政府一力承擔。[4]之所以會產生這樣的分歧，主要是由于目前關于農民工市民化成本的爭論，理論界甚至是城市管理部門對此的認知偏差普遍存在，偏差主要包括出資主體、價值來源、支付時間，以及受益對象、受益范圍和受益時間等方面，這些偏差的理清將有助于加快農民工市民化的進程。本文以黑龍江省為例進行簡要的測算，通過把握黑龍江省農民工市民化的特點和實際情況，結合前人的研究成果，引出農民工市民化成本分擔機制。而之所以選擇黑龍江省為例，首先考慮的是數據的可得性；其次是黑龍江省作為我國的重點商品糧生產基地和老牌工業基地，其農民工市民化有著特殊的意義且具備一定的代表性。

二、 農民工市民化成本特點及其測算思路

(一) 黑龍江省農民工市民化成本的特點

通過對黑龍江省主要城市(包括哈爾濱、大慶、齊齊哈爾、牡丹江)及其周邊小城鎮的問卷及走訪調查，結合黑龍江省經濟統計年鑒歷年的面板數據，總結黑龍江省農民工市民化成本的主要特點如下：

1.農民工個人所承擔成本中住房成本占比最高。黑龍江省主要城市地區目前房價在國內處于二三線城市水平，但是相較于本地農民工的收入而言，還是顯得房價過高，通過問卷得知，房價因素是主要制約農民工留在城市的因素，而且其確實在市民化總成本中占比最高，達到39%。

2.存在短期成本和長期成本。從短期來看，最主要制約農民工市民化的成本因素為住房成本，其壓力主要來自城市新增農民工。而從長期來看，社會保障成本將隨著農民工存量的不斷增加而加大，而且從黑龍江省的農民工流動習慣和年齡結構來看，近年來一線城市大量農民工回流現象已經顯露端倪，這部分農民工大部分已接近或者達到社保領取年齡，而其繳納卻是在其他一線城市完成，這無疑更進一步加大了黑龍江省的農民工市民化成本壓力。

3.實際成本低于理論成本。由于黑龍江省發展水平處于全國中下游水平，故當前其農村居民生活水平與城市居民生活水平之間差距并沒有像其他一線城市那么明顯。而且，黑龍江省主要城市單位土地內人口承載率遠達不到我國一些經濟發達地區，所以其基礎設施投資和城市規劃是存在一定的緩沖空間的。另外，對于原有的城市農民工存量其市民化并不是從零開始，當地政府在近些年的公共服務中部分滿足了這些農民工存量的需求，因此實際城市基礎設施建設成本比理論上計算的成本要小些。

(二) 農民工市民化成本的測算思路

本文農民工市民化的測算思路主要是從有效彌合當前農民工與市民之間基本公共服務差異入手，其中關于基本公共服務的指標主要借鑒了《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》的分類，結合本文的研究對象，具體包括社會保障、城市生活、住房、城市基礎設施建設四個領域。

同時需要注意到的是，當前測算農民工市民化成本的主流計算方法均是以考察樣本地區單位數量農民工轉化為市民后，為了彌合二者之間的各項社會公共服務差距所要支付的成本，再結合農民工流動數據和該地區政府擬完成的農民工市民化任務人數計算總成本。這種計算方法的好處在于可以很好地解決不同省份地區之間存在的社會公共服務水平的差異和不同，而計算整個地區內農民工市民化的總成本和平均成本，可以變相的抵消上述差異，在一個完整的行政區劃范圍內得出一個大概的成本測算結果，有利于政府制定相應的制度安排。可是這種算法的局限在于農民工市民化的過程是一個彈性的過程，存在著不確定性，而且這種方法忽視了農民工市民化中的存量和增量之間的關系，所以有效的農民工市民化成本估算應是一個區間值，在區間內分別存在最小成本和最大成本，這樣的成本區間對相關的政策制定和實施也更加靈活。在具體的實際操作中，落入這個區間之內的成本，都可以認為在可接受的范圍之內。

其中，最小成本應該是本地區當前農民工存量所享受到的公共服務水平，即這是今后最低的農民工市民化邊際成本，其理論意義在于維持這個成本起碼可以保證現狀，即新增加的農民工增量起碼不會抵消原來城市中農民工存量的公共服務水平。計算表達式1：最低成本=基本公共服務支出增量/城鎮人口增量，即農民工市民化的最小成本可以根據相關年份的人口變化情況和基本公共服務支出增長情況做一個比較性測算，以黑龍江省最近幾年為例，以2011—2014年的樣本數據加權平均數為基礎，未來新增農民工市民化成本投入至少滿足這個平均數才不至于導致農民工市民化的倒退。

而最大成本則代表的是一個新增的農民工轉化為市民其享受公共服務的水平，這與通常意義的農民工市民化成本概念類似，一個完全的農村居民轉化為城市居民的社會成本代表著農民工市民化所要支付的最大邊際成本。計算表達式2：最高成本=社會保障成本+城市生活成本+住房成本+基礎設施成本，即將各項農民工進入城市所應享受的公共服務加總求和。

需要承認的是，本文關于農民工市民化成本的測算思路會存在一定的誤差。誤差主要來自三個方面：首先，無法確定城鎮新增人口中農民工的具體比例，只能將城鎮全部新增人口完全等同于全部是農民工；其次，不同年齡、不同教育水平下的農民工群體其住房、教育等“半公共性服務”需求會存在差異，本研究將忽略這部分差異退而求其平均值；最后，農民工市民化成本還隱含著一些非經濟因素成本和無形的社會成本，如心理成本等，在本研究中也一并忽略。上述誤差的存在既有研究數據可獲得性的限制也有當前學科上的限制，誤差對本研究結果的影響尚在可接受的范圍之內。

三、 農民工市民化成本估算

(一)農民工市民化最小成本估算

黑龍江省2011—2014年基本公共服務財政支出增量情況如表1所示，從總體來看，黑龍江省各項公共服務支出都保持增加態勢，其中2012年黑龍江省住房保障支出提升較快，之后又有所回落。

表1 黑龍江省2011—2014年基本公共服務財政支出增量(億元)

數據來源：《黑龍江統計年鑒2015》

表2給出了黑龍江省2011—2014年城鎮人口增量、基本公共支出增量，黑龍江省城鎮人口始終表現出緩慢增長的趨勢，而與之相對應的基本公共服務財政投入的增量呈現出一定的波動情況，2012年支出增加較快，其后趨于平穩。黑龍江省城鎮人口2011—2014年的平均增量為19.10萬人，基本公共服務支出增量為104.56億元，根據表達式1，可以得出黑龍江省農民工市民化的最小成本為：104.56億元/19.10萬人=54 743.5元/人。

表2 黑龍江省2011—2014年城鎮人口增量、基本公共支出增量

數據來源：《黑龍江統計年鑒2015》

按照黑龍江省出臺的《黑龍江省城鎮化“十二五”規劃》中的任務目標，到2015年全省完成60%的城鎮化率，這意味著每年將有20萬左右的農民工進入城市，所要付出的最低城鎮化成本將達到每年109.49億元。

(二)農民工市民化最大成本估算

最大成本包括社會保障成本、城市生活成本、住房成本和基礎設施建設成本。

1.社會保障成本。社會保障成本是指農民工脫離土地進入城市后，其在各類社會保險方面所需投入的最低資金。當前我國城鎮居民社保體系中，政府需要承擔居民最低的各項基本生活保障，農民工進城后理應納入到這個體系中來。其成本估算指標本文主要考察了三個方面，包括基本醫療保險、社會養老保險和最低生活保障。其本質意義在于農民工市民化后意味著其脫離了原來的以土地為保障的生產、生活環境，而進入到競爭相對更為激烈的城市環境，這種轉化的過程本身是社會風險的增加并具有較強的社會外部性。其中，2012年黑龍江省實現全省新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險制度全覆蓋，城鎮居民基本醫療保險政府補助標準提高到年人均240元。而根據黑龍江省現行的城鎮居民社會養老保險和最低生活保障制度，其每月分別為55元和370元。綜上，黑龍江省農民工市民化年人均社會保障成本約5 340元。

2.城市生活成本。城市生活成本主要是指農民工進城后的城市生活消費支出增加的成本，包括農民工衣、食、行等基本消費支出，由于住房成本較大，故本文另行計算。該成本主要是衡量農民工與城市居民之間的消費差距水平。可以通過指標量化來計算農民工所在城市的年人均生活成本。具體算法為城市居民消費人均支出減去農村居民消費人均支出。由于《黑龍江統計年鑒》關于城市居民人均純收入只統計到2012年，故本文采用之前數據估算法得出2014年農民工市民化城市生活成本。2012年，黑龍江省城市居民人均消費支出為12 983.6元，農村居民人均消費支出為5 718.0元，農村比城市低7 265.6元。經估算得知2014年農民工市民化城市生活成本為7 879.78元。

3.住房成本。住房成本是指滿足農民工進城后的居住需求所要支付的最低成本。由于城市住房價格較高，大部分農民工進城后首先選擇租住房屋，待條件允許后再根據自身情況購買房屋居住，這導致了衡量農民工的住房成本極為困難。以租房市場的平均價格來衡量農民工住房成本是不合適的，去除其市場波動性不談，農民工市民化的最終狀態還是要定居在城市，擁有一套住房是符合我國的文化傳統而且也符合人情的。而以商品房的市場價格來衡量農民工市民化住房成本也有問題，本文測算住房成本直接以保障性住房成本代替，因為農民工收入水平較低，符合為城市低收入者提供一定比例的保障性住房的條件，也滿足本文對農民工增量的假設。所以本文測算的農民工住房成本等同于城市廉租房、經濟適用房的平均建設成本，而非商品房的市場平均價格。其計算表達式3：農民工人均住房成本=城市人均居住面積*單位面積住房造價。

2013年黑龍江省人均住房面積為30平方米，略低于全國住房城鄉建設部2012年公布的32.7平方米，而保障性住房單位面積成本造價通過詢問相關專業人士和估算，黑龍江地區約為每平方米1 300元。因此黑龍江農民工市民化住房人均總成本按表達式3計算可得30×1 300為39 000元。如考慮貸款方式為首付30%，貸款年限為20年計算，農民工人均住房成本當年為：39 000*30%+39 000*70%/20=11 700+1 365=13 065元，之后每年支付1 365元。

4.基礎設施建設成本。城市基礎設施成本屬于城市公共物品建設，城鎮化過程中城市規模擴張、城市人口增加，相應的政府對于交通、水電、環境保護等市政建設投資勢必增加。由于此類設施往往是一次性投資并輔以每年適當的維護費用，不可能按照實際的農民工轉入量測算，所以往往具體的操作過程都是計劃性投資，是根據城市規劃而制定的。2006年住建部曾經做過相關估算，按照其所公布的數據，單位城鎮人口需市政匹配的配套基礎設施投資為：中小型城市為2—3萬元，大型城市約為6萬元，而特大城市則需要投入10萬元左右，全國平均水平約為5.3萬元。按照黑龍江固定資產投資同比增長系數，以2006 為基期，2014年同比增長112%。按此計算2014年農民工市民化的基礎設施建設成本為5.9萬元。

綜上，黑龍江省農民工市民化最大單位成本為5 340+7 879.78+13 065+59 360=85 644.78元，結合《黑龍江省城鎮化“十二五”規劃》中的任務目標，其中基礎設施和住房成本為一次性支付，社會保障和城市生活為每年支付，兩年綜合加總40萬人共需要支付371.75億元。

四、 農民工市民化成本分擔機制

(一) 農民工市民化成本分擔的原則

1.農民工市民化成本源于農民工自身的勞動創造。在制定農民工市民化成本分擔機制時，需要認清的是農民工市民化的成本歸根結底來源于農民工自身的勞動價值。不能只把農民工群體看成是城市公共服務體系的受惠者，城鎮化進程中產生的紅利部分是農民工群體進城參與國民社會分工的結果。在考慮農民工市民化成本分擔機制之前，首先需要明確農民工進城務工同工同酬問題，要在國民收入初次分配上取消對農民工群體的歧視，提高農民工在城市務工的收入水平，將實惠更直接的發放到農民工手中。

2.農民工市民化成本支付是一個長期分散的過程。通過觀察農民工市民化成本中諸如住房成本和社會保障成本的結構，不難發現它們的支出在時間上都是分散的，而且是長期的，不可能在年內一次性集中支付。其中住房成本看似龐大，但是據國家統計局公布數據，我國僅2015年前三季度新開工的商品房住宅就有逾7.9億平方米，同時有超過48億平方米的住宅正在施工，竣工的商品房面積為3.7億平方米。這些數據表明保守估計將有約60億平方米的住宅在未來的十幾年內涌入城市住房市場。這意味著我國待售住房在人均居住面積30平方米的條件下，還可滿足2億人的居住需求。[5]大量的商品房建設，不僅意味著城市的承載能力可以保證農民工的市民化居住問題，同時政府所獲得的巨額的土地收入回報，變相也減輕了城市基礎設施建設成本壓力。而且目前農民工的代際交替也十分明顯，早期第一代農民工已開始面臨退休養老問題。而當前農民工群體中的主要組成部分——新生代農民工的可工作年限還比較漫長，他們的市民化意愿更高，而且將他們納入城鎮養老保障體系也是對當前城鎮居民養老金支付壓力的一種緩解，增強城鎮職工養老保險費支付能力。

3.農民工市民化成本支付是一個跨地域的過程。一線城市如北、上、廣、深等地農民工市民化的邊際成本是驚人的，在類似的地區不太可能實現外來農民工的全部市民化，隨著我國高鐵等交通手段越來越發達，未來農民工在一線城市工作，在二三線城市定居的模式較為現實。而且隨著第一代農民工的退休，農民工返鄉問題已經顯露出來。中央政府需要構建一套合理的轉移支付體制，對一些二三線城市進行補貼，用以彌補其青壯勞動力外流而老弱勞動力回流的社會保障損失。而對一線城市要嚴格控制市民化成本，避免社會資源高度集中，否則一線城市的農民工市民化成本只會越來越高，而二三線城市人才不斷外流，還要承載人口老齡化的社會撫養壓力。

(二) 農民工市民化成本分擔機制

1.政府為主要的成本承擔者和推動者。在農民工市民化成本分擔機制中，各級政府應明確各自的財權和事權。針對農民工市民化的各項成本分類及各自的特點，中央政府應從制度層面入手，為農民工市民化掃清制度障礙，將原有戶籍制度背后農民工與城市居民之間的社會福利差異打破，使農民工能夠平等地享受包括社會保障、教育、醫療、保障住房等城市居民社會福利，推動農民工身份向市民轉換；而地方政府作為具體的推進農民工市民化行為主體，一方面要配合中央政府的相關制度設計規劃，另一方面還要根據自身經濟發展水平，結合轄區內農民工群體的生產、生活特點，有針對地建立適合本地區的農民工市民化制度，并以農民工流入地政府為主，農民工輸出地為輔，由中央統籌協調社會資源，構建多層次的農民工市民化成本分擔體系。

2.農民工參與成本分攤。農民工市民化從本質上是由政府推動的，發揮農民自身主觀能動性的城鎮化進程。農民工在市民化過程中既是受益者，也是成本分攤主體之一。政府在保證農民進城后的最低生產和生活需求后，農民勢必會追求更高質量地融入城市，例如更多的人均居住面積，更高的消費觀念等，以及為提高自身能力(包括勞動技能等)承擔相應的支出份額。

3.企業應主動承擔農民工市民化成本。企業在雇傭相對廉價的農民工勞動力，享受“人口紅利”的同時，有責任為農民工市民化承擔一部分成本。用工企業應為農民工繳納養老、醫療、失業等相應的社會保障費用，同時對有條件的個人應提供其再教育和勞動技能培訓等人力資本投資。企業應該依法履行勞動合同，保障農民工的勞動所得等合法權益，嚴格按照國家與行業的有關標準及要求提供必要的勞動保護條件和職業病防治措施，改善工作環境，重視人力資本投資，實現同工同酬。同時，應鼓勵企業為員工建設宿舍公寓，建立農民工住房公積金。

[1] 國務院發展研究中心課題組. 農民工市民化的成本測算[DB/OL]. 國務院發展研究中心信息網，2011-05-23.

[2] 屈小博，程杰.地區差異、城鎮化推進與戶籍改革成本的關聯度[J].改革，2013，(3)：37-44.

[3] 杜海峰，顧東東，杜巍. 農民工市民化成本測算模型的改進及應用[J].當代經濟科學，2015，(2)：1-10.

[4] 李長生，李學坤 ，戴波，等.云南省農民工市民化成本測算及分擔機制研究[J].云南農業大學學報(社會科學)，2015,(6)：1-7.

[5] 孫永正. “農民工市民化”成本與收益的辨析[J].經濟問題，2016,(3)：86-90.

〔責任編輯：巨慧慧〕

2016-07-28

孫正林(1965-) ，男，黑龍江尚志人，教授，博士研究生導師，博士，從事農業經濟研究。

F323.6

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1000-8284(2016)10-0142-05