征地政策調整對被征地農民可持續生計的影響——以南京市為例

王偉林， 陳志剛

(1.南京揚子開發投資有限公司，江蘇南京 210093；2.南京大學，江蘇南京 210093)

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征地政策調整對被征地農民可持續生計的影響
——以南京市為例

王偉林1， 陳志剛2

(1.南京揚子開發投資有限公司，江蘇南京 210093；2.南京大學，江蘇南京 210093)

在南京市征地政策調整背景下，從風險抵抗能力、資源保障能力和社會適應能力3個方面構建被征地農民可持續生計指標體系，對征地政策影響進行對比分析。結果表明，征地政策調整對被征地農民可持續生計有顯著影響。根據分析結果，提出拓寬被征地農民長遠生計安置途徑的相應政策建議。

征地政策調整；評價分析；被征地農民；可持續生計

中共中央和國務院歷來十分重視征地制度改革，重視被征地農民的可持續生計保障。2004年國務院在《關于深化改革嚴格土地管理的決定》[國發(2004)28號]中提出“被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障”的“兩保”方針。十七屆三中全會中明確提出完善征地補償機制，按照同地同價等原則，解決被征地農民的就業、住房和社會保障問題。十八屆三中全會提出完善對失地農民合理、規范和多元的保障。政府的征地行為具有強制性，因而征地政策調整對被征地農民的生計影響尤為重要[1]。筆者根據南京市征地政策調整情況，構建農民可持續生計指標體系，分析南京市征地政策調整變化對被征地農民可持續生計的影響，提出相應建議，以提高被征地農民保障安置工作的決策和實施水平。

1 南京市征地政策調整情況

作為全國首批征地制度試點改革城市，南京市展開了深入探索與積極改革，自2000年來，南京市征地政策經歷3次主要調整，分別在2000、2004和2011年。

2000年南京市出臺《建設征用土地補償和安置辦法》[寧政發(2000)86號]。主要內容：規定建設征用土地由建設單位支付土地補償費、房屋及附著物補償費和農業人口安置保養等費用，費用標準按地理位置分3個層次確定。土地補償費用依法歸農村集體經濟組織所有，青苗補償費和附著物補償費歸其所有者所有。對于建設征用耕地造成的多余農業人口，給予戶口農轉非并安置。對被征地人員的安置基本上停留在貨幣安置加少量保障的階段，對于符合戶口農轉非條件的農業人口，依據性別、年齡不同，分別予以安置或保養，并實行自謀職業、自行保養的原則。

2004年南京市出臺《南京市征地拆遷補償安置辦法》[寧政發(2004)93號，以下簡稱“老政策”]。主要內容：征地補償安置標準大幅度提高，農民享有了大部分的土地補償費用，并改變了過去一次性貨幣補償的方式，將土地補償費用與新增加的安置補助費一起納入基本生活保障，從此保障了被征地農民最基本的生活需求。

2011年南京市出臺《南京市征地補償安置辦法》[寧政發(2010)264號，以下簡稱“新政策”]。主要內容：根據同地同價原則，實行3級征地綜合區片價；市政府建立被征地農業人員社會保障制度，按規定將被征地農業人員納入城鎮企業職工基本養老保險、失業保險等社會保障體系。

2 被征地農民可持續生計評價的指標體系構建

2.1 指標體系構成 可持續生計保障是一個多因素多準則的復雜系統，被征地農民的可持續生計目標是“原有生活水平不降低，長遠生計有保障”。相關指標體系參照國內外關于持續性生計評價指標體系的總體框架，借鑒全國和江蘇省全面建設小康社會評價的主要指標體系，將被征地農民可持續生計指標劃分為風險抵抗能力、資源保障能力、社會適應能力3個方面，選取家庭人均純收入等17項具體指標來評價南京市被征地農民的可持續生計狀況(表1)。

2.2 評價指標目標值的確定 參考全國和江蘇省全面建設小康社會評價的主要指標[2],結合入戶調查的結果并參考相關統計數據，綜合分析確定了各指標2個不同層級的目標值[3-4]，列入表1相應指標右側。

2.3 研究方法和權重 基于“2.2”指標體系設計與目標值的確定，可用以下模型評價得到被征地農民可持續性生計的綜合指數：

式中，Sj為區域j被征地農民可持續性生計的綜合指數；Zij為區域j的第i項評價指標的實際值；Mij為區域j的第i項評價指標的目標值；Wi為第i項指標的權重。

表1 被征地農民可持續生計評價指標體系

對于指標權重的確定，該研究結合南京市被征地農民可持續生計綜合評價的要求及相關調研結果，采用層次分析法與特爾斐法相結合的方法，確定3個一級指標，17個二級指標，7個三級指標的權重(表2)。

表2 被征地農民可持續生計評價指標權重

Table 2 Evaluation index weight of sustainable livelihood of landless farmers

指標Index權重Weight指標Index權重Weight指標Index權重WeightA0．413A10．318A410．333A20．154A420．333A30．241A430．333A40．287——B0．260B20．384B310．500B30．111B320．500B40．253B410．500B50．253B42—C0．327C10．238——C20．142——C30．337——C40．283——

注：由于實際調研中，調查所得剩余土地面積較少，故在實際評價中刪去人均土地面積(B1)指標項。

Note: Because residual land area is less, land area per capita index (B1) in actual investigation was deleted.

3 被征地農民可持續性生計評價——實證分析

3.1 研究區域與數據來源 該次調查起止時間為2012年5月15日～12月11日。整個調查分為兩方面：一方面是針對被征地農民的入戶調查，這也是該次實地調查的重點。經匯總，共完成調查問卷319份，有效問卷306份，問卷有效率為96%，被調查家庭306戶，調查涉及被征地家庭總人數959人；另一方面是針對地方政府相關工作人員的訪談調研，主要咨詢他們關于整個調研區域征地的保障安置情況、當地被征地農民生計情況、征地安置保障工作中存在的問題，以及他們對于保障被征地農民可持續生計的建議等。根據數據可獲性，對新老政策征地實施后被征地農民可持續生計進行定量分析。

3.2 新舊政策下被征地農民可持續生計對比評價

3.2.1 被征地農民可持續生計的分類評價。

3.2.1.1 風險抵抗能力。新政策執行下被征地農民的風險抵抗能力反映在維持性目標上的完成率普遍較高，都達100%(表3)，表明征地后，如果遭遇風險，被征地農民能夠較好地應對，保障征地后的生計水平不降低。在保障長遠生計的目標完成率上，這些被征地農民在人均純收入和三大保險覆蓋率上還有20%左右的差距，因此，新政策下被征地農民的風險抵抗能力在保障長遠生計方面較強。

新政策下被征地農民的三大保險覆蓋率明顯提高，尤其是失業保險率提高了50%以上，使得征地后農民的生計可以獲得更加全面的保障。同時，新政策下，對于農民的補償標準也有所提高，征地拆遷的費用大大增加，這也成為被征地農民存款的主要來源。

3.2.1.2 資源保障能力。在資源保障能力方面，無論是維持性目標還是保障性目標，其完成率都較高(表4)。表現為被征地農民在征地后，其居住面積達到了人均40 m2的標準要求，其對于環境、交通、治安都比較滿意。良好的基礎設施建設、集中居住地的良好規劃都對被征地農民的可持續生計的發展起到了積極作用。

與老政策相比，新政策實施下對于被征地農民的資源保障能力并沒有太多改善，除了人均住房面積有所增加，其余對于環境、交通、治安的滿意度均有所下降。其主要原因是目前我國經濟發展模式仍然是先污染后治理，工業企業向遠離城市的城郊結合處、郊區大量轉移時也帶去了大量廢氣和污水，同時征地工程的施工也造成了空氣質量、水質量的下降。

表3 新老政策下南京市被征地農民風險抵抗能力基本情況

表4 南京市被征地農民資源保障能力基本情況

Table 4 The basic situation of resources guarantee capability of landless farmers in Nanjing City

項目Items分類Classification人均住房面積Percapitahousingarea∥m2環境滿意度Environmentalsatisfactiondegree∥%大氣Atmosphere水Water交通滿意度Trafficsatisfactiondegree∥%村內Insideavillage村外Outsidevillage社區治安滿意度Communitysecuritysatisfactiondegree∥%調查現值新政策54．1972．2288．8991．6791．6783．33Surveyofpresentvalue老政策42．2473．9893．5096．6495．1286．99維持性目標完成率新政策100100100100100100Maintenancetargetcompletionrate∥%老政策100100100100100100保障性目標完成率新政策10090．2810091．6791．6792．59Guaranteedtargetcompletionrate∥%老政策10092．4810096．6495．1296．66

3.2.1.3 社會適應能力。新政策執行下被征地農民的社會適應能力，在維持性目標的完成率上，除參加就業培訓率明顯偏低外，其余均為100%(表5)。說明被征地農民在征地后能夠基本適應城市生活，維持原本的生活水平。但是從保障長遠生計指標的目標完成率來看，除人脈關系融合度目標達到85%以上外，其余指標均低于80%。因此，從長遠來看，為保障被征地農民的可持續生計，對于提升其人力資本的配套政策還應有所加強，例如通過夯實基礎教育、興辦職業教育，提高被征地農民務農外的謀生能力。

新政策執行背景下，被征地農民的人均受教育年限變長，務農外的謀生技能的掌握情況更好，人脈關系的融合度也更高。但是在就業培訓方面的指標完成率偏低，其主要原因是20～40歲的青壯年大多數早已脫離農業生產，征地之前就有了穩定工作，不需要再參加職業培訓；而41～50歲的被征地中年農民文化程度相對較低，吸收新知識的能力較弱，他們認為自己即使參加培訓，在短期內也學不會任何東西，所以也不會參加就業培訓。

表5 南京市被征地農民社會適應能力的基本情況

3.2.2 被征地農民可持續生計的綜合評價。根據構建的評價指標體系及指數模型，可進行南京市被征地農民可持續性生計的綜合指數計算，計算公式為：

被征地農民可持續生計綜合指數=0.413A+0.260B+0.327C

即各級指標的權重乘以其對應的綜合指數。由于調研所得南京市被征地農戶的剩余土地較少，對其未來生計的影響較弱，因此刪去人均耕地面積和農地質量滿意度2個指標。

通過被征地農民可持續生計綜合指數的計算公式，可得出新、老政策下南京市被征地農民的生計綜合指數(圖1)。新政策實施下，南京被征地農民的風險抵抗能力、社會適應能力以及可持續生計的綜合能力較老政策均有所提高，主要反映在人均純收入、家庭存款、三大保險覆蓋率、人均受教育水平以及人脈關系融合度的提高上。新政策提供的全面的社會保障和較高的征地補償有力地支持了被征地農民可持續生計的發展，但是在資源環境質量的改善方面，新政策還應該有所突破。

圖1 新老政策下南京市被征地農民可持續生計綜合評價指數Fig.1 The comprehensive evaluation index of the sustainable livelihoods of landless farmers in Nanjing under the new and old policy

4 結論與建議

4.1 結論 該研究對南京市被征地農民的調研和實證分析表明，征地政策調整對被征地農民可持續生計影響明顯。征地制度具有強制性，因而征地政策實際對被征地農民可持續生計影響十分顯著。新政策實施后，由于提高了征地補償安置水平，并且將被征地農民納入城鎮企業職工養老保險，被征地農民的可持續生計綜合指數有較大提高。

4.2 拓寬被征地農民長遠生計安置途徑 盡管現行的被征地農民生計問題得到了全社會的廣泛關注，農民的生計得到了一定程度的維護和保障，但離長遠生計有保障的目標仍有一定的距離，尤其是農村勞動力就業、農民教育等仍不能滿足農民長遠生計的需求。因此，在今后的征地政策調整中，除提高征地補償安置水平，擴大被征地農民進入社保范圍等，還應拓寬安置渠道、加大對被征地農民再就業扶持以及提供長遠救助等[5]；引導有條件的地區開展實物留用地安置試點，做大做強村集體經濟組織財產，推進集體資產股份化改造；結合農村土地流轉等政策，鼓勵被征地農民參與村集體土地承包；結合農村宅基地有償推出等，引入集體建設用地作價入股和出讓機制，讓被征地農民成為“股東”，真正享受土地增值收益。

[1] 任淮秀，汪昌云．建設項目后評價理論與方法[M]．北京：中國人民大學出版社，1992：23-24.

[2] 江蘇省發展和改革委員會.江蘇基本實現現代化指標體系(2013年修訂，試行)[A].2013-06-13.

[3] 李小云，董強，饒小龍，等．農戶脆弱性分析方法及其本土化應用[J]．中國農村經濟，2007(4):32-38.

[4] 盧海元．被征地農民安置與社會保障的政策選擇和制度安排[J]．國土資源，2007(1):40-42.

[5] 張媛．失地農民社會救助的障礙分析與制度完善[J]．生產力研究，2012(3):42-44.

Effect of Land Requisition Policy Adjustment on Landless Peasants’ Sustainable Livelihood—A Case Study of Nanjing City

WANG Wei-lin1, CHEN Zhi-gang2

(1. Nanjing Yangzi Development and Investment Company, Nanjing, Jiangsu 210093; 2. Nanjing University, Nanjing, Jiangsu 210093)

Based on Nanjing land requisition policy adjustments, the paper made a comparative analysis by building sustainable livelihoods index system which contains risk resistance, resource security capacity and social adaptability. The results showed that the land policy adjustments have a significant impact on the landless peasants sustainable livelihoods. According to the analysis, the paper gave some suggestions for broadening long-term livelihood resettlement ways of landless farmers.

Land requisition policy adjustment; Evaluation and analysis; Landless peasants; Sustainable livelihood

江蘇省國土資源廳科技計劃項目(201111)。

王偉林(1983-)，男，山東海陽人，工程師，碩士，從事土地經濟與土地利用政策研究。

2016-08-15

S 301

A

0517-6611(2016)28-0212-04