論檢察機關提起行政公益訴訟中的調解制度

肖波+肖之云

摘 要 現階段理論界對于檢察機關提起的行政公益訴訟是否適用調解仍然有很大的爭議，反對調解的觀點認為檢察機關代表的是社會公共利益，其無權擅自處分權利。支持調解的觀點認為在不損害社會公共利益的前提下，檢察機關提起的行政公益訴訟可以適用調解。本文嘗試從調解的目標價值、效率價值、平等價值、自由價值等方面來闡明在檢察機關提起行政公益訴訟中適用調解的合理性，進而從調解適用范圍 、調解的啟動及審級的適用、調解的效力等方面就檢察機關提起行政公益訴訟中的調解制度的構建提出具體的建議。

關鍵詞 檢察機關 行政公益訴訟 調解

作者簡介：肖波，湖北省黃梅縣人民檢察院黨組書記、檢察長；肖之云，湖北省黃梅縣人民檢察院助理檢察員。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.299

目前，檢察機關提起公益訴訟制度試點工作在各地檢察機關有序進行。在各地總結經驗的同時，一些現實中的問題也在凸顯。其中有關檢察機關提起行政公益訴訟中的能否適應調解就是一個在理論和實務上都比較模糊的問題。而建立檢察機關提起行政公益訴訟調解制度又是有其積極意義的，因為在將來全面構建起檢察機關提起行政公益訴訟制度以后，必定有大量的行政公益訴訟案件走上法庭，而訴訟畢竟有著不菲的訴訟成本，況且國家的司法資源也很有限，在行政公益訴訟中完全沒有必要將訴訟完全進行到底，使檢察機關和其所代表的公共利益面臨的巨大的不可預測的訴訟成本和判決結果的不確定性，此時調解也是一個很好的選擇。

一、爭議：檢察機關提起公益訴訟是否適用調解

反對在行政公益訴訟中適用調解的觀點認為，不管是在平常生活還是在民事訴訟中，利益雙方為了達成調解協議，一般都會放棄一部分實體權利，而檢察機關是代表社會公共利益提起行政公益訴訟的，其無權擅自放棄、處分權利，缺乏作為調解合意的條件和基礎。支持在行政公益訴訟中適用調解的觀點認為：在不損害社會公共利益的前提下，檢察機關提起的行政公益訴訟仍然可以適用調解。這是因為作為法律意義上的調解制度適用的一個前提就是不得損害社會公共利益，因此不管公益訴訟還是私益訴訟在調解時都應不會有損公益；同時，同時行政公益訴訟的目的使受到侵害的公共利益及時得到有效填補，及時恢復正常情況。而調解在時效性和經濟性上遠非訴訟判決可比。持該觀點的還有以下理由：首先，調解制度是我國民事訴訟法的一項重要制度，也是我國民事訴訟的一項優良傳統，公益訴訟本質上是一種侵權訴訟，現行《民事訴訟法》并未對侵權訴訟作例外的規定。①其次，現行《民事訴訟法》第208條已經對調解損害國家利益、社會利益的情況設定了救濟制度，上級檢察院可以抗訴。再次，公益訴訟的特殊性決定了可以適用調解。公益訴訟涉及的范圍廣、專業問題復雜、持續時間長、相關費用高，訴訟的目的在于保護社會公共利益，盡快解決實質問題，使受到的損害減到最小或盡快恢復，而由于公益訴訟的前述特性，訴訟中涉及的問題可能在事實和法律適用上都難以準確做出判定，允許進行調解，有利于矛盾的及時解決。社會公共利益也存在輕重緩急，允許調解也符合經濟原則，只不過行政公益訴訟調解的透明度要求更高。最后，從法院的角度出發，人民法院在審理檢察機關提起的行政公益訴訟案件時往往可能面臨較大的社會壓力，允許調解在一定程度上有利于減輕法院的壓力，也有利于順利推進行政公益訴訟在立案、審理、執行等各方面的工作。

二、價值：檢察機關提起行政公益訴訟中調解的合理性

（一）目標價值：實現相對正義

正義，是人類應然存在的真正標準與最高原則，也是人類追求的終極價值。但是從現實社會生活來看但，絕對的正義是不可能實現的。不能僅僅從從哲學、道德、倫理等方面對一些現實社會制度進行“對或錯”、“好或不好”、“合理或不合理”的評價，而應該更多地從對社會資源配置是否是有效率來評價一項制度。于社會公共利益來說社會資源的整體配置的有效率性同樣是相對正義的，而通過行政公益訴訟中的調解恰恰可以達到讓社會資源的整體配置更有效率。目前，鑒于我國法律制度不夠健全，依法治國的法制環境還在建設之中，司法資源仍然不能滿足社會需要，因此迫切要求一種既能夠注重實際條件實現相對正義又能夠滿足社會心理因素維護公共利益的制度出現。在這種現實社會條件下，調解在行政公益訴訟中是非常有必要的。

（二）效率價值：讓公正不再姍姍來遲

行政公益訴訟調解的合意性顯而易見，其合理性也表現在其科學地設置了訴訟程序，科學地配置了司法資源，而其效率價值則體現了公益訴訟調解的經濟合理性，也是其價值的集中體現。②在檢察機關提起的行政公益訴訟中實用調解制度將會縮短整個行政公益訴訟的訴訟周期，節省訴訟成本；同時，由于不需要將整個訴訟程序進行到底極大地簡化訴訟程序，從而使國家有限的司法資源得到合理配置。

（三）平等價值： 公益的協調

平等被近代的思想家視為爭議社會存在的前提和基礎。19世紀法國著名思想家皮埃爾·勒魯就曾經說過“什么都不能戰勝人類對爭議的清高，這種情感并非其他，就是人類對平等的信仰。”

在檢察機關提起的行政公益訴訟中，訴訟雙方不可能處于一種平等的地位上，檢察機關作為原告因其本身所擁有的檢察權使其在一定程度上比作為被告方的行政機關擁有了一種天然上的優勢地位，而且雖然被告的行政機關有違法行為損害公益，但是從本質上講，行政機關也代表了國家公共利益，這是就存在著公益與公益的沖突。在檢察機關提起的行政公益訴訟中建立調解制度就是要通過法院謀求雙方的合作，雙方的平等意志得到平等對待，從而達到公益與公益的協調。在調解時要考慮到雙方的利益，在檢察機關所代表的國家公共利益要求得到滿足之時，作為被告方的行政機關或社會團體的目標也可以得到一定的實現。因此，在檢察機關提起的行政公益訴訟中建立調解制度事實上促進了平等價值的實現。

（四）自由價值：保障訴訟自由

從哲學意義上說，自由是對事物客觀必然性的理性認識和自覺運用。③人們不僅可以認識客觀規律，還能自覺按照客觀規律辦事，并在尊重客觀規律的基礎上利用客觀規律為人類服務。作為法的價值之上的自由是指“權利主體的行動與法律規范的一致以及主體之間的一種權利界限”。④法律正是通過確認保障人的這種行為能力從而使權利主體與權利客體之間能夠達到一種和諧自然的狀態。

但就我國目前主要解決行政公益糾紛的行政公益訴訟來說，如果不能建立起調解制度，那么檢察機關一旦提起行政公益訴訟就喪失了其他解決公益問題的選擇自由，必須等待漫長的法院判決過程，沒有權利隨時轉變方式或停止司法程序的運行而尋求其他高效便捷的救濟公益損害的方式。而且現實生活中公益糾紛產生的原因多種多樣，受害方的訴求各不相同，受害方的意愿通過法院嚴格程序所帶來的處理結果未必能夠得到滿足。此時，通過調解既能保障檢察機關的訴訟自由，又能及時處理公益糾紛，使受損的公益及時得以救濟。

三、構想：檢察機關提起行政公益訴訟中的調解制度的構建

（一）檢察機關提起行政公益訴訟中的調解制度建立應該注意的問題

檢察機關提起公益訴訟是為了維護公共利益，那么調解的目的也應該是以比較小的成本有效地維護公益。因此，在調解中要特別注意正確處理好公民權利、公共利益保護，還應該督促行政機關積極依法行政。調解在解決爭議的同時實現對行政行為的有效監督，必須堅持對行政行為及調解協議進行程序上和實體上的審查，不能一調了事，從而把公益訴訟當成討價還價的場所。⑤程序審查主要是審查行政行為是否符合法定程序。實體審查則主要針對調解協議，及對調解協議的合法性進行審查。具體包括調解協議是否是在調解雙方的合意下進行的，雙方意思表示是否真實，特別要注意檢察機關對于調解是否有真實意思表示。此外，調解協議不能超越雙方有權處分的權限范圍，作為被告的行政機關對被訴的行政行為有處分權，作為“公益原告”的檢察機的在調解時所作的處分不能損害國家利益、社會利益以及他人的合法權益。

（二）檢察機關提起行政公益訴訟中的調解適用范圍

雖然主張在檢察機關提起公益訴訟中應當引入調解制度，但是應該充分地認識到檢察機關提起的公益訴訟與民事訴訟有著很大的區別。因此不能像民事訴訟那樣調解可以廣泛適用，在案件類型上應該有所限制，不是所有類型的檢察機關提起公益訴訟案件都適合調解。其中，最重要的是超越行政職權而被提起行政公益的案件不應適用調解。具體而言包括超越事務管轄權與地域管轄權、超越法定的級別管轄權和超越授權范圍與委托權限范圍三種情況。這幾種案件因為被訴的行政機關所實施的行政行為不屬于自己的權限范圍，該行政機關對不屬于自己的職權沒有處分的權利。對于超越自己職權做出的具體行政行為而引發的行政公益訴訟的案件因行政機關沒有處分權而無法進行調解，因而只能由人民法院進行判決。

（三）檢察機關提起行政公益訴訟中調解的啟動及審級的適用

在啟動程序上，應該分兩種情況：一是法院依職權啟動，主要對限制人身自由以外的行政機關自由裁量權案件和案件事實模糊難以判決結案的案件，法院可以依職權主動啟動調解程序；二是依申請啟動，除去依職權啟動的其他案件只能由檢察機關提出調解申請后，由法院進行調解。

檢察機關提起公益訴訟中調解制度的建立，應該充分考慮到公益訴訟的特點，不能全然的學習民事訴訟的方法制度，也不能忽視其經驗教訓。公益訴訟區別于民事訴訟最主要的特點在于訴訟產生在不平等的雙方之間，考慮到中國特色社會主義政權組織形式，檢察機關提起公益訴訟中調解制度的適用不是任何審級都適用的，在一審程序中可以適用，二審和審判監督程序不宜適用。一審中，調解在遵循自愿、合理、公正的前提下采用是有積極意義的。既有利于受害方權利得到盡快的實現，也有利于矛盾的化解，維護社會的和諧穩定。但是到了二審和再審程序中就不能再適用了。因為在上訴和再審中，當事雙方一定是想得到法院的公正審理，其目的不再僅僅是解決糾紛，而是想從法律上得到一個誰是誰非的判斷。民事訴訟注重糾紛的解決，司法務實中重調解輕審判的現象時有發生，在行政公益訴訟中，不能給檢察機關造成調解壓力，應充分保證檢察機關選擇的權利，避免訴訟權利受到侵害。

（四） 檢察機關提起行政公益訴訟中調解的效力

當前各級法院協調處理公益訴訟案件的大多以公益原告自愿撤訴的方式結束，這是法律實踐過程中受制于現行立法規定的無奈之舉，但如果要建立公益訴訟調解，這種做法不合適。撤訴，是原告當事人出于自愿，放棄訴求，而之后雙方的“私下協議”效力如何，有待研究。公益訴訟能以“協調”的方式結案，并非公益原告完全放棄了訴求，而是雙方都需要作出讓步，這就需要在撤訴的同時，行政機關改變自己的具體行政行為，自然而然就會出現，一方面是原告撤訴，另一方面是原告與行政機關達成私下協議，行政機關改變決定。

如果能夠逐步建立公益訴訟調解制度，就應該像民事調解那樣，以行政公益訴訟調解書的形式完成調解，賦予調解協議強制執行力是建立調解制度勢在必行的。這樣，有利于行政公益訴訟調解工作的規范化執行，也避免了公益原告撤訴后，行政機關反悔不予執行原告達成協議的結果。

注釋：

①尚麗麗.對我國民事訴訟調解制度的反思與重構.http：//cdfy.chinacourt.org/article/detail/2014/02/id/1219973.shtml.2014-02-26.

②王海明.公益訴訟中調解制度的經濟合理性.太原城市職業技術學院學報.2008（10）.

③④于曉輝.行政調解價值分析.法制與社會.2008（22）.

⑤羅禮平.行政訴訟調解制度論綱.當代法學.2011（1）.