檢察機關案件流程監控相關問題研究

摘 要 流程監控是強化內部監督制約，確保檢察權規范運行的重要途徑。作為流程監控的組織協調和具體實施者，案件管理部門應當準確把握定位，深入分析現狀，探索完善路徑，切實發揮流程監控的職能作用。

關鍵詞 流程監控 功能定位 檢察機關

作者簡介：高麗，河南省三門峽市陜州區人民檢察院。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.342

一、案件流程監控的功能定位

（一）訴訟程序定位：非訴訟程序監督制約

《人民檢察院案件流程監控工作規定（試行）》第一條明確規定了流程監控的目的，加強對人民檢察院司法辦案工作的監督管理，進一步規范司法辦案行為，促進公正高效司法。顯而易見，監督制約是流程監控的當然之義。案件管理部門是案件流程監控工作的組織協調者和具體實施者，其通過對辦案活動履行監督檢查、預警反饋、分析引導等職能實施流程監控。也就是說流程監控是以“第三人”的獨立姿態進行的審視監督，而不直接參與辦案，以保證這種監督來源于辦案部門之外，成為一種訴訟程序之外的監督，從而有效避免辦案環節之中的利害關系，以超脫者的身份來保證監督的公正客觀性。

（二）運行模式定位：集中管理與過程控制相依托

流程監控是檢察機關案件管理機制改革對現代管理學理論的吸收和運用。一方面，吸收了過程控制理論。檢察機關各業務部門相對獨立，條線性管理特點突出，其弊端顯而易見，內部監督空泛，外部監督乏力。過程控制理論的吸收和運用，有助于加強對檢察機關案件流轉全程的監督和管理，強化司法行為的監督制約。一方面，運用了集約化管理理論。過程控制的前提是信息資源共享，案件流程全程始終處于可控范圍，實現途徑必然是集約化管理，運用到檢察實踐中即為集中管理，通過統一受理和移送案件、辦案行為全程留痕監督和管理訴訟流程。流程監控的運行模式應當是集中管理前提下的過程控制，過程控制中強化集中管理，二者相依托。

（三）模式功能定位：評價與引導

流程監控能夠充分發揮科學的評價和引導功能，有效激勵檢察人員嚴格執法、文明辦案，實現權責能的有機結合。流程監控以法律規定、相關司法解釋和規范性文件等為依據，通過執法活動及辦理程序是否合法、規范、及時、完備的監督、提示，防控失范執法行為的發生，引導檢察權在既定軌道規范運行。同時流程管理和監控中發現的普遍性、傾向性問題則為評價現有案件流程的適當性、規范性提供依據，并服務于進一步規范司法行為的決策和方向，引導整體執法辦案進一步接近規范化管理的目標。

二、流程監控的現狀分析

（一）流程監控的監督層次膚淺

從流程監控的現狀來看，范圍窄、層次淺是突出表現，監控的問題大多集中在法律文書錯漏等細枝末節上，難以實現深層次的突破。原因主要有以下三個方面：一是人員問題。案管部門雖被定位為業務部門，但其不直接辦理案件，反而是服務性工作占據較大比率。在基層院人少案多的困境中，特別是規范司法行為專項活動后，有辦案經驗、有法律職稱的干警多被充實到公訴、偵監、反貪、反瀆等主要業務部門。相對而言，案管力量就薄弱許多，大多經驗少、成分新，難以在流程監控上有較大作為。二是工作量問題。案件管理部門自成立以來，工作職能和范圍也不斷拓展，至目前除了最初的案件受理、流程監控、統計分析等基礎職能外，還承擔著案件信息公開、電子卷宗制作、統計報表銜接等系統的應用及監督管理，可謂是點多面廣、頭緒繁多，案管人員疲于應付，一人多崗、身兼數職的現象比比皆是，難以將流程監控工作做深做細。三是意識問題。基于對考評扣分項的忌憚，“關起門來一家人”的護短心理普遍存在，即使在流程監控中發現深層次的程序性問題，首先考慮的是在曝露以前進行補救，將影響降至最低，而不是通過統一業務應用系統大張旗鼓地書面糾正，督促整改。

（二）流程監控的系統設計局限

一是同步監督設計不足。經過授權的案管人員，通過統一業務應用系統的“個案監控”模塊，可以查看案件的辦理情況，包括所處節點，案卡信息及已入卷的法律文書，但尚未入卷的法律文書卻無權查閱，這勢必影響到監控的同步性。因文書是否入卷不影響所在節點的正常運行，承辦人則習慣于在進入下一節點時被動入卷，案管部門即使發現問題也至少滯后一個訴訟節點，難以實現真正意義上的同步監督。二是持續監督缺乏考慮。在統一業務應用系統中一旦對案件發起監控，該案件即進行流程監控頁面，原案件信息及進展情況無從查看，只能結束流程監控案件的流程后，才能再次進入原案件查看相關情況。但同時系統又不允許對同一案件多次發起監控，由此造成的弊端是對案件的訴訟進程無法持續性監控。三是反饋糾正無以為繼。因統一業務應用系統關于流程監控設計存在一定的滯后性，案管部門能夠發現和提出糾正的問題大多為已完成的訴訟行為和已經領導審批入卷后的法律文書，而原文書系統已不允許操作糾正，重新制作文書可能需要回退節點甚至造成案件超期。同時，業務部門在收到流程監控通知后，以怎樣的方式整改糾正沒有統一的規范，造成辦案人員無所適從，不知也不會將反饋糾正情況體現于統一業務應用系統。

（三）流程監控的剛性制約乏力

據省院統計，上半年全省案管部門共對82件案件發送流程監控通知書，其中，書面反饋情況的50件，占發送數的61%。雖然《人民檢察院刑事訴訟規則》、《檢察機關執法工作基本規范》都對此進行了明確規定“辦案部門收到案件流程監控通知書后，應當在十日以內將核查情況書面回復案件管理部門”，可仍有超過三分之一的案件未反饋情況。究其原因當然是流程監控的權威性不夠，約束力不足，導致對案管部門的流程監控通知是否采納和回復，主要取決于業務部門及其分管領導的重視程度。首先，業務部門長期處于監督者的位置，對于監督者到被監督者的角色轉變還難以適應；其次，作為監督者的案管部門由于成分新、經驗少，業務能力較之其他部門不具有明顯優勢，其監督的權威性受到質疑；最后，流程監控的效力未予明確，具體來說就是辦案部門收到流程監控通知不予回復、置之不理，如何救濟的剛性制約措施缺位。

三、流程監控的完善路徑

切實發揮流程監控的職能作用，首先必須在人員素質提升上下功夫以適應崗位需求，在此不作贅述。筆者試從客觀方面談幾點流程監控的完善路徑。

（一）多位一體的流程監控網絡

案管部門業務頭緒繁多，工作條線交織，在人員捉襟見肘的現狀下，僅依靠設立個別流程管理員來開展多項檢察業務的流程監控工作，難免顧此失彼、流于形式。貫穿案件辦理全程是流程監控的重要特性，這決定了構建以流程管理員為主，其他管理崗相輔的多位一體的流程監控網絡，有利于充分整合資源，統籌案管各業務條線，最大效能地發揮流程監控的職能作用。一方面分類設立案件流程管理員，通過受理案件、巡查統一業務應用系統、跟蹤案件流程開展案件流程監控，發現問題及時糾正。一方面，圍繞流程監控這條主線，構建案管各職能崗位包括統計、涉案款物管理、辯護與代理服務及案件信息公開等多崗聯動和補位的監控體系，及時反饋和跟進各自履職中發現的不規范現象，有效整合資源，形成合力，實現監督觸角全覆蓋。

（二）信息智能的流程監控載體

檢察機關科技信息化建設的大趨勢下，流程監控突破瓶頸困惑的重要途徑，必然是充分依托現代信息化技術，不斷完善統一業務應用系統，向信息化要戰斗力、以信息化推動工作創新發展。完善流程監控系統功能，授予流程管理員與案件承辦人相同的查閱權限，可隨時監控在辦事項及文書的進展和狀態，使實時監控成為可能；辦案界面設置流程監控節點，一旦對案件發起監控，案件辦理自動進入流程監控節點，使監控信息及整改情況直接體現于個案信息中，真正實現全程留痕。提升流程監控智能化水平，將檢察機關執法工作的相關規范最大化植入統一業務應用系統，提升信息化監控范圍和內容，自動過濾辦案活動，阻卻和提示各種程序瑕疵問題，實現流程監控智能化、信息化覆蓋。

（三）科學合理的流程監控效應

在司法責任制改革的大背景下，對司法辦案活動全程實施流程監控，一方面當然是為了規范司法行為，促進公正、高效，另一方面也應當是考察員額內檢察官的履職能力，完善問責機制，倒逼職業精英化的重要途徑。這在《人民檢察院案件流程監控工作規定（試行）》第二十條中得到印證“案件流程監控情況應當納入檢察人員司法檔案，作為檢察人員業績評價等方面的重要依據。”因此，流程監控結果必須落實和運用到檢察人員的業績評價中去，獎優罰劣，不僅能解決流程監控剛性制約乏力的問題，更能營造“能者進、平者讓、庸者退”的績效考核氛圍，激勵和引導干警規范司法行為，提升案件質量和效率。