環境公益訴訟主體存在問題及對策

摘 要 2015年1月1日，《環境保護法》正式頒布并生效，該法第五十八條重新規定了環境公益訴訟制度，進一步推動了環境公益訴訟制度的建設。但該條文仍有其局限性，訴訟主體制度不健全，不利于制度的整體構造。在此本文著重介紹了我國環境公益訴訟主體的現狀，列舉了環境公益訴訟主體制度中存在的不足之處并提出了幾點意見。

關鍵詞 環境公益訴訟 訴訟主體 主體資格 主體范圍

作者簡介：王君，大連民族大學文法學院，學生，研究方向：法學。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.348

2013年《民事訴訟法》正式頒布并生效，其中規定：損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。該條文首次將公益訴訟制度列入法律條文中。2015年新《環境保護法》正式頒布并生效，其第五十八條條文進一步完善了環境公益訴訟制度，將從事環境保護公益活動的社會組織納入到環境公益訴訟的訴訟主體范圍。但是，多年的司法實踐證實，環境公益訴訟制度仍停留在書面形式上。因此，社會各界對于環境公益訴訟制度的關注度不高，而環境公益訴訟的訴訟主體范圍過窄就是造成此現象的原因之一。

一、我國環境公益訴訟的訴訟主體制度現狀

（一）立法現狀

新《環境保護法》第五十五條規定環保社會組織可以作為環境公益訴訟的訴訟主體提起訴訟，但不得以環境公益訴訟來謀取私利，保障了環境公益訴訟的良好發展和運行，更易達到保護環境的立法目的。上述規定，構建了保護環境的主體結構，平衡了政府、民間組織、社會公正間的權利義務關系；進一步維護甚至創設了新的法律秩序，使社會各界可以共同參與到環境保護行列中。

當然，美國的先例，瓦拉赫訴德萊頓案，證明了環保社會組織的參與的優越性：第一，團體性。以組織形式介入影響范圍更大，更能產生強大效應。第二，專業性。由于環保社會組織對環境保護事務的知悉是其存在的基礎，因此參與法律實施時較為專業。第三，公益性。環保社會組織在維護公共環境利益時，基于設立團體的宗旨具有履行公益訴訟制度的應當性。

（二）司法現狀

除了新《環境保護法》規定的環保社會組織外，司法實踐中新增的訴訟主體還包括環保政府部門、檢察機關和社會公民。根據筆者調查，我國環保社會組織眾多。截至2011年底，共有457000個是全國登記在冊的各類社會組織，其中民辦非企業單位有202000個，社會團體有253000個，基金會2510個。盡管環保社會組織眾多，但在環境公益訴訟相關案件中，檢察機關提起訴訟比例最大。其實在現實生活中，社會公眾提起的環境公益訴訟案件眾多，但由于訴訟主體不適格，使得許多案件被人民法院駁回起訴。

二、我國制定環境公益訴訟主體制度的缺陷

（一）原告資格的界定過于嚴格

無論是修訂后的《民事訴訟法》，還是新修訂的《環境保護法》，均要求提起環境公益訴訟的訴訟主體與環境侵權行為具有直接利害關系，該環境侵權行為給當事人造成了危害后果。這些要求使環境公共利益得不到及時的保護，侵權行為造成的危害后果也將不斷的擴大，同時也大大的減少了環境公益訴訟主體提起訴訟的可能性，與保護環境公共利益這一最終目標相違背。

此外，2014年我國立法機關重新制定了《行政訴訟法》，規定公民、法人或者其他組織的合法權益如果被行政機關及其工作人員的行政行為侵犯，即有權依照相關規定向人民法院提起訴訟。該條文擴大了行政訴訟的可訴范圍，將“具體行政行為”修改為“行政行為”。但修改后的行政行為僅指行政機關針對特定人發布的文件或者決定。即使行政機關所做的有關環境的抽象行政行為違背了保護環境原則，如果其行政行為沒有侵害相關個人或社會組織的合法權益，公民、法人或者其他組織沒有提起行政訴訟的權利，這難免顯失公平。

（二）原告范圍過窄

1. 社會公民：

隨著污染環境的日益嚴重，公民應當承擔保護環境的責任。公民個人直接參與社會運行、積極參與社會管理，有利于監督政府實行相關規范；但是關于環境公益訴訟主體的問題，新修訂的《環境保護法》和《民事訴訟法》規定只有法律規定的機關和符合條件的有關組織可以提起環境公益訴訟，公民不可以提起環境公益訴訟。

2. 檢察機關：

十二屆全國人大常委會第十五次會議作出的決定為檢察機關提起公益訴訟提供了直接法律依據。但在現行的法律法規中，仍然沒有賦予檢察機關提起公益訴訟的權利。而檢察機關作為最能代表我國廣大群眾利益和公共利益的監督機關，只能通過抗訴或者以刑事附帶民事的方式實現環境公益訴訟中的監督職能，這不符合憲法中對檢察機關職能的基本規定。實踐中，檢察院提起環境公益訴訟的案件也很少，遠遠沒有發揮檢察機關應有的監督職能。

3. 行政機關：

環境保護行政機關作為我國環境公共利益的最具有權威性的代表，可以直接對環境侵權行為作出行政處罰，但是仍沒有具體的法律條文確認行政機關的訴訟主體地位；而且環境保護行政機關也往往怠于行使其最基本的環境保護和監督職能，最后往往損害的是社會公眾利益和人類的生存環境。其中，內蒙古呼倫貝爾河流污染就是典型案例：

2016年4月21日，有網友在網上稱內蒙古呼倫貝爾河流不再清澈，而是像墨汁一樣的黑，河面上還大量漂浮著死魚，味道難聞，并附上了圖片以證實事情的嚴重性。4月22日，呼倫貝爾市環保局稱已經開始調查，目前確認死魚源于莫日根河，原因仍在調查中。在這里，筆者想問一問，呼倫貝爾河流占據如此大的面積，即使是普通人也會經常路過，也會認識到河流污染的嚴重程度。那么在網友發帖前，呼倫貝爾市環保局在哪里？行政機關在行使環境保護職能時，應該主動的去行使職權。若代表我國公民行使權利的行政機關在發現河流污染等環境侵權行為時，及時采取措施查找其源頭，阻止該違法行為的繼續實施，那么內蒙古呼倫貝爾河流也不至于污染的如此嚴重。

三、建立和完善我國環境公益訴訟的訴訟主體制度

（一）放寬主體資格的認定

通常來說，環境侵權行為與其他的侵權行為存在著較大的差距。第一，損害結果的持久性。在環境公益訴訟案件中，大部分損害結果在環境侵權行為實施后不會馬上顯現出來。這就很難由損害后果證明或者反推出由哪個環境侵權行為造成的；第二，因果關系的復雜性。環境污染損害后果一般會由多個環境侵權行為造成，而這些損害后果的表現形式也各有不同，這使得侵權行為與損害后果之間的因果關系不好判斷；第三，間接性。環境侵權行為是先由侵權人實施了環境侵權行為，中間又由環境侵權行為造成的環境損害后果，缺乏直接性。

（二）擴大環境公益訴訟主體范圍

1. 賦予公民以原告資格：

新《環境保護法》將環保社會組織列為環境公益訴訟的原告，并界定了其提起訴訟的條件。但隨著社會經濟的進步，環境污染也愈發嚴重，僅僅規定環保社會組織可提起訴訟，與保護環境的目標實現相距甚遠。因此筆者認為《環境保護法》應當規定公民個人可以作為環境公益訴訟的原告提起訴訟，擴大公民的訴訟范圍和權利。

此外，相關法律法規應賦予公民個人監督權和舉報權。但實踐證明，我國對于公民的舉報權沒有統一的規范。因此，筆者認為可以通過立法機關在制定相關法律時規定舉報人享有的權利等措施，使公民舉報權的行使可以落到實處，進而達到保護環境的目的。

2. 提高環保組織的訴訟能力：

如今中國正處于經濟結構轉型的重要時刻，解決環境問題必須以公眾參與作為實踐基礎。在當下社會，環保社會組織針對環境侵權行為提起訴訟，在客觀上可以充分發揮協調部分商家追求利潤與環境保護之間的矛盾。因此，筆者認為可采取以下措施提高環保組織的訴訟能力：第一，加強環境法律教育，培養環保社會組織在面對環境侵權行為時的法律思維；第二，增強公眾法制建設意識，提高環保社會組織的法律素養；第三，環保社會組織應發揮積極的輿論引導作用，加強和培養致力于環境保護的行政機關、企業、社會組織與公眾之間的溝通和共同意識。

3. 督促行政機關行使職權并賦予其訴權：

當行政機關積極行使其自身具有的職能時，對于大部分環境污染等問題就會防患于未然。在美國瓦拉赫訴德萊頓一案中，據法院調查得知，在瓦拉赫作出決定的時候，紐約頒布一條針對全州水力壓裂法在環境和健康風險方面研究使用的臨時禁令。在作出決定的六個月后，緊跟著是一項為期兩年的公開審查，據此國家衛生署發表了一項研究：由于高容量的水力壓裂對人們的健康具有重大的風險，建議禁止水力壓裂法的活動。2014年12月17日，在一次國家的內閣會議上，國家衛生署專員霍華德糖描述了這些發現，同時環境保護部專員馬丁宣布了他的決定：在紐約州發布一個有約束力的研究成果用來禁止水力壓裂。在這里，紐約政府在發布禁令時，是出于社會公眾利益而積極行使職能，更好地維護了當地的環境。若我國行政機關做到積極行使職權，筆者認為環境污染問題可能在源頭上得到解決，內蒙古呼倫貝爾河流污染等嚴重環境污染現象也會大大減少。

但是當單位及個人不執行行政機關做的決定時，就涉及到環境公益訴訟制度問題。而現行法律中唯一的確定訴訟主體只有海洋環境監督管理部門；同時，法律中規定的“有關機關”的界定也較為模糊。因此，在此筆者認為環境行政機關有權對單位及個人在拒不執行行政機關做的決定時，有權提起環境公益訴訟，要求侵權行為主體消除影響、恢復原狀并賠償損失，使得環境行政機關可以有效的履行職責，達到保護環境的效果。

（三）設立保證金制度

環境公益訴訟主體資格的界定是人民法院審理環境公益訴訟案件的重要依據。放寬環境公益訴訟主體資格的界定，相當于在環境公益訴訟制度的發展中賦予其良好的起點，將有利于環境公益訴訟制度的完善。這樣既節約了司法資源，又保護了社會公正的人身利益和財產利益，有利于達到保護環境的目的。如此可以比較容易的協調經濟發展與環境保護之間的矛盾。

但是，任何事物都是有利弊的，環境公益訴訟主體以及其訴訟主體資格的放寬同時也伴隨著濫訴可能性的提高。為了減少濫訴的可能性，筆者認為有必要建立保證金制度。環保社會組織等訴訟主體提起環境公益訴訟時，訴訟主體需要預先交付保證金；人民法院在審理其案件時，查明有環境侵權行為的存在可能性時，退還全部已交付的保證金，無論在最終的判決結果中原告是否勝訴；經過審理，若發現不存在該環境侵權行為的可能性，則沒收保證金。保證金收取的標準，既要考慮地方的經濟發展水平和案件標的額，又要兼顧原告的經濟能力。以保證設立保證金制度可以起到一定的威懾作用，最終保障環境公益訴訟制度的健康發展和抑制濫訴的發生。

四、結語

《環境保護法》的立法宗旨是保護環境，其中環境公益訴訟制度就是其重要的保障之一。但如何完善環境公益訴訟制度呢？這需要我國司法機關在實踐中不斷的發現其中存在的問題、不斷提高立法機關在保護環境方面的意識。環境公益訴訟制度目前在我國處于正在發展時期，需要吸取經驗，不斷地完善。我們相信，隨著相關配套制度的構建和司法實踐經驗的日益豐富，環境公益訴訟不會只停留在法律法規的紙面上。相反未來的環境公益訴訟的訴訟主體制度會更加健全和完善，我們期待著環境公益訴訟制度建造完成的那天。

參考文獻：

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