關于公民社會保障權入憲問題探究

摘 要 社會保障權是公民基于生存而應享有的一項基本人權。關于社會保障權的內容，我國現行憲法雖有個別條款有其相關規定，但沒有直接明文規定公民的社會保障權，因而從憲法及相關法律上確認、保障公民社會保障權，對完善我國憲法確認的公民基本權利體系和健全法律體系、促進社會經濟發展以及轉型期中國社會的穩定具有重要的意義。對此，應在明確社會保障權的提出的基礎上，分析公民社會保障權入憲的必要性、立法狀況及不足，提出完善公民社會保障權入憲的對策和建議。

關鍵詞 人權 社會保障權 憲法權利 入憲

作者簡介：孔麗霞，北方民族大學法學院。

中圖分類號：D632 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.368

一、社會保障權的提出

社會保障（social security）最原始的意思是社會安全，美國1935年的《聯邦社會保障法》（social security Act）首次使用了該詞，之后被1941年的《大西洋憲章》、1944的《費城宣言》以及很多國際性文件所沿用。將Social Security按其英文字面含義被譯作社會安全，“應當說更接近英文原來的詞義，它是指國家為了保證全體社會成員的基本生活保障來源的安全而制定的社會政策。選用社會保障的譯法，或許是為了避免人們把社會安全混同于社會秩序這種公共安全，即與公民生命財產的安全相混淆” 。對于社會保障，雖然每個國家的提法不盡相同，但從本質上來說，都認為社會保障都是一種福利行為。其作用主要在于幫助和緩解自己的公民在一定時期內所處的困境，發揮國家主體作用，讓國民享受一般公民生活。并基本上都將保證老年人和殘疾人所需的費用并保留他們的儲蓄，同時向個人和家庭提供物質保障，從而維護社會穩定，為孩子們提供良好的成長環境作為其基本目標。社會保障權作為一項國際人權首先被提出來是在《世界人權宣言》中，該《宣言》第22條、第25條第1款的規定中都將社會保障權作為國際人權來明確規定的，同時《經濟、社會、文化權利國際公約》第11條中也有相類似的規定。德國在20世紀頒布的《魏瑪憲法》中把社會保障權作為一項權利來明確規定。在1945年以后，各國將社會保障權納入憲法.由此可見，“以憲法確認社會保障權的憲法權利地位逐漸成為世界憲法發展的一個趨勢” 。

我國首次使用“社會保障”一詞在《國民經濟和社會發展第七個五年計劃》中，目的同樣在于保障公民的基本生活。我國憲法將社會保障作為一項基本權利來確認，體現在《憲法》第四十四條關于國家依法實行退休制度，退休人員享有社會保障的規定和第四十五條關于年老、疾病或喪失勞動能力的公民，享有物質幫助權；殘障人士、烈士、殘疾軍人及其家屬有獲得國家安排的生活、教育、勞動的權利的規定。《憲法》修正案第二十三條第四款規定：“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。”“社會保障權作為國際社會普遍承認的一種基本人權，應由憲法給予確認，使之成為憲定基本權利，并獲得憲法的強力保障” 。但我國憲法并沒有將“社會保障權”直接規定在憲法文本公民基本權利和義務一章中，也未明確表述和定義社會保障權，所以我國現行憲法中有關社會保障權的內容不夠完善有待于進一步補充。

二、 公民社會保障權入憲的必要性

（一）公民社會保障權入憲的理論依據

1.生存權理論。奧地利空想主義思想法學家安東門格爾最早提出生存權這一法律概念。人要生存，是人的本性所在。一個人的生存需求是推動其行動的最強大的動力，他有權向國家提出維持自己生存的而必須獲得物質幫助的要求的權利。隨著社會的進步，人的思想觀念也與日俱進，人權的內容擴展到經濟、社會和文化的各個方面，人們不僅要生活而且要有品質的生活，為此，社會保障權應運而生。人的生存理論上概括為生存權，是人權的一項重要內容，是給予公民最低限度的生活保障，是社會保障權利最基本的內容。沒有生存權，人們只能享受貧苦、饑餓、恐慌，甚至只能毫無尊嚴的活著，為保障所有的公民都過上人一樣的生活，就必須對生存權進行維護。從這個意義上說，公民社會保障權入憲是生存權實現的基本救濟方式，完善社會保障法律制度是保障生存權的必然條件，對充分保障生存權的實現具有重要的現實意義。

2.社會公平理論。社會保障權是人類社會文明長期發展的必然結果，是人類在社會化大生產和市場經濟條件下維護自身生存和人格尊嚴的需要。它是人類走向文明的標志。社會保障制度設立的初衷是保障社會公平，其從社會公平入手，向社會弱勢群體提供幫助，實現社會相對公平，進而帶動社會經濟的發展。所以，社會保障制度符合人類對平等尤其是經濟平等理念的追求，社會正義和社會公平就成為社會保障制度建立的重要理論基礎。

3.古代大同思想。大同思想即指在古代社會生活中人人敬老，人人愛幼，無處不均勻，無人不飽暖的理想社會現象。這種思想實際上就是表示在古代是倡導濟貧、養老、扶幼等思想的，恰恰這種思想與我們現代社會所實行的社會保障制度是相吻合的，在我國古代雖然沒有使用“社會保障”這一概念，但其精神與思想從古流傳至今。另外還有周代六政，即“慈幼、養老、賑窮、恤貧、寬疾”，以及漢代“社倉”等思想，都是如今社會保障制度的雛形。孔子說：“不獨親其親，不獨子其子；是老有所養，壯有所用，又有所長，鰥寡孤獨廢疾者都有所養。”《孟子·梁惠王》中記載：“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼，天下可運于掌。”這都體現了我國古代社會保障思想的萌芽。在近代，孫中山先生又在當時社會保障思想的基礎上設定了社會保障藍圖。盡管由于所處時代各方面因素的約束而未能實現，但現如今我國的社會保障文化已經逐漸形成，我們現在的社會保障制度的根本理念還是繼承了古代“大同思想”所提倡的內容。如今它已經作為公民一項基本的權利——社會保障權，在調整人們之間的行為關系和維護社會穩定中發揮了巨大作用。

（二）公民社會保障權入憲的現實意義

1.公民社會保障權入憲是保障人權的必然要求。人權是社會進步的動力，是社會文明的標志。社會保障權是國際社會普遍承認的一項基本人權，加強公民社會保障權的憲法保護是實現我國人權的重要內容。憲法對其法律上的確認充實了我國法律體系，保障公民依法行使自己的權利。在我國社會保障體制還不是很完善，所以憲法對于社會保障權的確認和保護使的公民更有安全感，當合法權利收到侵害時有法可依。憲法中明確社會保障權的性質，不僅可以為解決人權問題提供新思路，更會引領未來的制度設計。我們處在人權的時代，我國是一個人權的社會，憲法作為人權保障法，應當把作為公民享有的基本權利的社會保障權加以規定，只有這樣，我國憲法對人權的保護才能隨著經濟的發展上升到一個新階段，更好的進行人權保障，更好的促進我國社會保障權的發展。

2.公民社會保障權入憲是促進社會和諧、維護社會穩定、實現人民安居樂業的根本保證。國家通過憲法確立社會保障權的目的就是保證每一位公民能夠在衣食住行上有最基本的保障，從而維護社會的穩定，促進社會的和諧。我國在經過長期的發展提出了建設社會主義和諧社會的要求。和諧社會的建立是在保證每一位公民衣食住行等方面無憂的基礎之上的。這樣看來，憲法保護社會保障權與構建社會主義和諧社會是成正比關系的。目前我國存在的主要社會矛盾有貧富差距大、勞動關系失衡、有些群體權益得不到有效維護等問題，而構建社會主義和諧社會需要做到減小貧富差距，盡量保持勞動關系的平衡，加大弱勢群體權益的保障措施等，這時就需要社會保障這把利器，通過憲法確立社會保障權的內容，國家和政府為符合享有社會保障條件的公民提供相應的救濟和幫助，進而在一定程度上解決或者緩解社會矛盾和問題，以促進和諧社會的構建。當然，社會保障與社會穩定密切相關，尤其是在我國處于社會轉型的特殊時期，失業、下崗等問題，社會關系也會出現變動，此時國家制定一系列的社會保障制度為那些在此期間失去工作與收入的勞動者提供最基本的生活服務與幫助，將會在一定程度上起到保證人民安居樂業、維護社會穩定的作用。總的看，公民社會保障權入憲與黨的十五大提出的“兩個確保”、“三條保障線”以及黨的十六大提出的建立健全與當前經濟發展相適應的社會保障體系的政策是一致的。

3.公民社會保障權入憲是促進社會經濟發展的客觀需求。社會保障為喪失經濟收入或勞動能力的勞動者自身或其家庭成員提供基本生活保障，這樣就保障了勞動力再生產不受阻或中斷。同時，長期積累的社會保障基金可以投資運營于資本市場，為資本市場提供大量的資金支持，進而促進經濟發展。

三、我國公民社會保障權的立法現狀及存在的問題

我國1982年《憲法》第三十三條第三款規定：“國家尊重與保障人權。”該條款是對人權保障原則的概括，體現出國家對人權的保護與重視，而社會保障權作為公民的基本人權被憲法所保護也有了一個堅實的基礎。同樣，1982年《憲法》第十四條第四款和第四十四條關于我國實行退休制度規定了社會保障權的制度保障，在一定程度上對推動社會保障制度在我國當下國情、經濟狀況下向著更加成熟的方向發展奠定了基礎性保障。《憲法》第四十五條的規定明確地表述了我國貧困問題和群眾享有最基本獲得物質幫助的權利，同時殘疾軍人和軍人家屬、社會殘障人士也享有此權利。這項規定的確立標志著在我國社會保障權作為公民最基本的權利已具有相應的法律地位。我國在現行憲法中關于公民社會保障權的修訂的過程中，相應地對一些條款作了補充。對于公民社會保障權憲法保護的相關修訂最重要的一次是2004年的憲法修訂。該憲法修正案在第十四條增加一款：“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”。本次修訂為我國公民享有社會保障權奠定了法律基礎，并使其取得了應有的憲法地位。盡管如此，不難看出，現行憲法主要通過離退休制度、軍人優撫和社會殘障人士的保障來體現對社會保障權的規定，但既沒有直接使用“社會保障權”一詞，更沒有將“社會保障權”作為公民的一項基本權利規定在憲法文本公民基本權利和義務一章中。因此，“即便是 2004年——其時距德國《魏瑪憲法》頒布實施已近一個世紀——修憲之后，與社會保障相關的憲法條款多達四個，我們也未敢明確肯定，社會保障權在中國已成為憲定基本權利” 。因此，到目前為止，作為基本權利的社會保障權并未能真正成為公民的憲法權利。也正是由于公民社會保障權憲法規定的明確缺失，改革開放以來，我國的社會保障制度建設雖然取得了顯著地成就，但作為社會保障支柱的社會保險立法一直滯后。直到2010年10月28日，《社會保險法》才由中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過。本應由全國人大、全國人大常務委員會制定的有關社會救助、社會優撫、社會福利的法律幾乎都是由國務院或各部委制定的行政法規或部門規章以及由地方制定的地方性法規，而由國務院制定的行政法規也大多數是以“規定”、“試行”、“暫行”、“決定”、“意見”等形式出現，因而缺乏較高的法律效力及規范性、一致性，導致實踐中更是隨意性大，剛性不足，可訴性差。這主要是因為制定社會保障權所涵蓋的各項權利的相關法律制度的憲法依據不充分，因而對社會保障所涵蓋的各項權利的實現極為不利，也是現行憲法在公民社會保障權的保護方面存在的最大問題。

四、促進我國公民社會保障權入憲的對策和建議

（一）提升公民社會保障權的憲法地位

“作為基本人權的社會保障權，如果僅僅停留在道德權利的層面而沒有上升到法定權利層面，那么公民的社會保障權就不可能得到有力地保障。正因為如此，現代國家都以根本大法的形式將社會保障權由人權上升為公民的基本權利” 。隨著社會的發展，人們對于社會福利的要求也是要求越來越嚴格，所以社會保障權在憲法中的地位應更進一步提高，即在憲法規定社會保障權時直接使用“社會保障權”這一詞，將社會保障權直接規定在公民基本權利一章中，這樣社會保障權的地位就會提升。

（二）充實公民社會保障權的憲法內容

在將社會保障權具體寫入憲法的同時，我國相關立法應當在當前的有關社會保障權所包含內容的基礎上進一步充實。目前，我國憲法規定的關于社會保障權的框架是松散的，權利內容也不夠豐富，所以應當充實社會保障權的內容。首先，應當對社會保障權的基礎性權利，即生存權和發展權在憲法中作出明確規定。對這兩個權利的規定，為社會保障權的具體行使奠定一定的憲法基礎。其次，將社會保障、社會福利、社會救濟等此方面的權利在憲法中作完整的規定。這將促進公民更好地理解這些權利并保證他們充分行使這些權利。最后，在原有權利內容基礎上，確立新的權利內容。如我國公民享有“醫療保障權”、“基本生活保障權”、“健康權”等。這種具體規定社會保障權內容的方式，不僅補充了公民所享有的權利系譜，而且豐富、充實了社會保障權的內容，在一定程度上推動國家法制建設的進程。

（三）強化公民社會保障權的國家責任

國家有義務和責任將社會保障權作明確規定并加以保護。換句話說，保護公民社會保障權是國家的責任。公民社會保障權的實現以國家義務的履行為前提。由于經濟、社會發展等因素的影響，社會無法獨立承擔起保護公民社會保障權的責任，因此為了公民能充分的實現社會保障權，得到最基本的生活需要，真正實現基本物質保障，必須強化國家的責任。國家責任是社會保障權存在的基礎，國家責任主要包括尊重的責任、保護的責任、實現的責任三個方面。尊重的責任要求國家在憲法中制定條文規定公民社會保障權等權利的時候不能對經濟、社會、文化等方面進行干涉；保護的責任則要求國家保障公民的社會保障權等基本權利不受第三方權利的侵害；實現的責任是指國家建立、健全憲法保護社會保障權的相關法律，使公民在行使自身權利遇到障礙時，國家能適時地給予幫助。

（四）完善公民社會保障權實現的司法救濟

公民的社會保障權被憲法加以規定之后，得到人們高度的關注，但同時公民在實現此項權利的過程中，還存在諸多困難。因為憲法只是在條文中規定公民享有社會保障權，并沒有規定公民在無法實現這項權利時該如何做，這個問題的發現，就涉及到了確認公民社會保障權的可訴性問題。社會保障權作為公民的一項法律權利時，可訴性是必不可少的屬性。就我國目前國情來看，很多因素都制約著社會保障權可訴性的實現，但就其作為權利本身而言，它已具備實現可訴性的條件：首先，是法律對其已作出相關規定；其次，是我國已存在受理和處理有關公民社會保障權申訴的機構或組織；最后，公民可以以社會保障權的相關法律規定為依據，向申訴機構或組織提起申訴。所以，完善社會保障權的核心內容還是建立、健全完善的司法救濟體系與途徑。只有在確定其權利的可訴性基礎上才能建立和完善司法救濟程序，才能真正地使公民在實現社會保障權的過程中受到侵害時有法可依。

五、結語

綜上所述，社會保障權既是人權的要素之一，也是憲法予以保護的基本權利。公民社會保障權是公民享有的獲得國家生存保障的權利，是保障全體公民都能過上有尊嚴的生活的一項最有效的手段。憲法對公民社會保障權保護方面具有不可比擬的優勢，是公民社會保障權實現的最優途徑，因而，隨著我國憲政的發展與法治社會的建成，通過憲法保護公民社會保障權以實現憲法保障社會保障權的功能具有積極而重要的意義。

注釋：

劉燕生.社會保障的起源、發展和道路選擇.北京：法律出版社.2000.6.

郭曰君、呂鐵貞.社會保障權憲法確認之比較研究.比較法研究.2007（1）.56.

李運華.論社會保障權之憲法保障——以社會保障權憲法規范的完善為中心.江蘇社會科學.2016（6）.134，138.

李磊.社會保障權的憲法保護問題研究.河北法學.2010（10）.64.