土地確權背景下農村婦女土地權益保障研究

摘 要 一直以來，婦女都是農業發展、農村穩定、社會進步的重要力量，特別是在農業日益女性化的當下，農村婦女的作用尤為重要。然而，現實中，農村婦女土地權益受到侵害的現象屢見不鮮，嚴重影響了農村婦女的生產積極性乃至農村社會的穩定與發展。本文在介紹新時期農村婦女土地權益問題的由來的基礎上，分析了土地確權中農村婦女土地權益受侵害的表現與原因，并提出在土地確權背景下保障婦女土地權益的相關措施。

關鍵詞 土地確權 農村婦女 土地權益 保障

作者簡介：晉雅雯，安徽師范大學法學院政治學理論專業碩士研究生，研究方向：當代政府與政治。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.377

2015年中央一號文件與農業部頒發的《關于認真做好農村土地承包經營權登記頒證工作的意見》中都明確要求在農村土地確權過程中要按照男女平等的原則，保護好婦女土地權益。但是，在大部分傳統的以男性為主的農村地區，婦女的土地權益受到不同程度與不同方式的侵害，情況令人擔憂。本文首先從歷史的角度梳理了農村婦女土地權益問題的由來，接分析了農村婦女土地權益受到侵害的表現，最后提出在土地確權開展過程中保障農村婦女土地的相關措施，以期對農村婦女土地權益保障有所幫助。

一、農村婦女土地權益問題的歷史由來

（一）農村婦女土地權益的概念

土地權益是與土地相關的權利和利益，指依照法律的規定所享有的直接支配土地的權利和利益，主要包括占有權、使用權、收益權、處分權。而農村婦女的土地權益就是指與農村婦女相關的土地權益。一般將其概括為以下四個方面：一是在政策與法律層面農村婦女與男子享有平等的土地權益；二是農村婦女在現實中在承包田的分配、土地入股分紅、征收地的補償、宅基地的分配方面與男子一樣等額分配；三是其分有的土地，不會隨著婚喪嫁娶而丟失；四是農村婦女對分得的承包地具有平等的使用權、收益權和繼承權。

（二） 新時期農村婦女土地權益問題由來

第一個階段是1979年到1993年。這一時期，家庭承包制經歷了人民公社末期的禁止到允許，婦女的生產勞動開始回歸家庭，與此同時農村婦女土地權益往往被以“戶”為單位的土地承包所掩蓋。第二個階段是從1993年到2001年。這一時期，農地制度主要圍繞“再延長土地承包期三十年”開展的，提倡實行“增人不增地，減人不減地”的辦法來穩定土地承包關系。這一政策與我國“從夫居”的傳統導致農村婦女因為婚姻變化而失去土地的現象愈發普遍。農民地權穩定的利好政策，卻成為農村婦女土地權益不利好的因素。第三個階段是從2002年至今。隨著農業稅的取消，城鎮化進程的土地流轉的規模不斷擴大，農民的土地財產性收入不斷提高，在一定程度上加重了婦女在土地權益上的相對損失。因此，婦女對土地財產權益的訴求便更趨于強烈，其土地權益保障問題也凸顯出來。

二、土地確權中農村婦女土地權益受侵害的表現

（一）土地承包經營權得不到確權登記

農村婦女土地承包經營權得不到確權登記的主要分為以下幾類：第一，由于婚姻關系變動導致失去土地承包經營權。因為出嫁、離婚、喪偶而被村組下戶并收回原有承包地，而出嫁或再嫁到外村的村組以二輪承包時家庭成員為共有人登記確權，相關的政策沒有做好銜接，導致她們在娘家和婆家都得不到土地承包確權登記。第二，由于出生時村組已沒有承包地可分而失去土地承包經營權。有的年輕女性由于出生時村子早已將土地分包光，導致她們從來沒有分到過土地，也就無地可確。

（二）宅基地分配權得不到落實無法確權

隨著城鎮化的發展與土地流轉規模的擴大，宅基地的經濟利益越來越高。但調查發現絕大多的村規民約中規定男孩成年或結婚后可以單獨申請立戶申請宅基地，即便是男性已在城市有房，但只要戶口未遷出也可以再次在村申請宅基地。女孩成年后不能單獨立戶申請宅基地，離婚回村婦女以及上門女婿也不能申請宅基地。而且宅基地的使用權登記簿上也只記載戶主的名字。女性因無法獲得宅基地或因離婚而失去宅基地確權登記權益的情況普遍存在。

（三） 確權后土地流轉所得收益難以獲得

確權加快了農村土地流轉的速度與規模，但在實踐過程中卻存在侵害婦女土地權益的問題。據調查，主要表現在：家庭土地流轉過程中，決定土地流轉事項的主要還是男性。《農村土地承包法》規定土地流轉合同要有承包方戶主或流轉雙方當事人簽字，忽視了婦女作為財產共有人的合法權利。在集體土地流轉過程中，法律規定集體經濟組織有權獨立進行經濟活動，所得的收益分配需要通過村民議會決議決定。但是，不少村民議會根據村規民約中的不合理規定侵犯出嫁、離婚、喪偶婦女的權益。在我們調查的三個村組的村規民約中都有“已出嫁女性不參加集體土地收益分配”，“因離婚將戶籍遷回村的離婚女，不享受村一切福利待遇”這樣的條款，而村組絕大多數成員將其理解為天經地義的。

三、土地確權中婦女土地權益受侵害的原因

（一）制度層面

1.立法與政策制定缺乏社會性別視角：我國法律和政策明確規定婦女與男性擁有平等的土地權益。但是，長期以來由于立法與政策制定缺乏社會性別視角，使得女性權益保護無從落實。比如《農村土地承包法》中，將“農戶”確定為農村土地承包經營權的主體，凸顯了“農戶”的法律地位。然而卻沒有考慮家庭利益并不等同于家庭成員的個人利益，忽視了到家庭中女性的個體土地權益，使得婦女的個人土地權益往往被“戶”的主體形式所掩蓋。這一點則集中體現在確權登記過程中婦女難以享受土地承包經營權的主體資格。農民手中的權證與合同中都以“某某戶”格式注記。有的權證上還未記載婦女的姓名，或者婦女只是作為共有人而不是共同承包人登記在權證上，一旦婦女因為婚姻變動而脫離“戶”，在爭取土地權益時就會處于被動低位。

2.政策之間存在漏洞：政策之間的相互矛盾侵害婦女或一部分婦女的權益。如國家出臺土地確權頒證文件時，雖然強調男女平等的原則，保護好婦女土地權益，但是把具體的問題留給地方結合地方實際予以解決。然而，地方政府往往將“是否登記所有權利人的信息”、“登記哪些權利人”以及“土地征地補償費用和集體土地收益分配”等問題留讓村集體決定。根據《村民委員會組織法規定》，這些問題需要召開村民會議或者村民代表會討論決定。而由于利益驅動和傳統做法，形成的會議決議會以“合法”的形式規定不將婦女或部分婦女作為權利共有人登記。外嫁女或離婚女的土地征地補償費用和集體土地收益也會被夫家、娘家或集體經濟組織“合理”占有。

3.婦女土地權益救濟機制有待完善：當婦女土地權益受到侵害時，缺乏有效的救濟。主要表現在：第一，由于集體經濟組織成員資格沒有明確的法律界定，土地承包合同、權證等法律文件上沒有婦女的名字，法院對于通過村民自治決議侵犯婦女土地承包權益的案件難以受理；有的雖然受理了，但是裁決難以執行。 第二，缺乏獨立的土地承包經營糾紛仲裁機構與仲裁機制。當前的農村土地承包經營糾紛仲裁主要是村委會和婦聯。村委會由于受“村規民約”的制約，反而可能會侵害婦女的土地權益。而婦聯由于其自身的權力有限，經常處于“心有余而力不足”的狀態，難以成為婦女土地權益的堅強后盾。

（二）文化層面

1.落后的性別觀念：由于受幾千年來重男輕女的思想的影響，社會規范總是從保護男性的利益，使男性的利益不受損害出發，“合法化”的忽略了女性的利益，使女性在政治、經濟、文化領域以及家庭內處于從屬地位。所以《農村土地承包法》中的承包人和當事人都被理所當然的認為是男性，將婦女排除在承包土地權利人之外。確權登記要求 “確權到戶”到實踐中卻變成“確權到戶主”。

2.傳統的婚嫁觀念：在我國農村傳統的婚嫁習俗是婦女結婚后到男家落戶和居住，即所謂“從夫居”。所以婦女所在的村莊和家庭都把她們看成暫時的成員。一些村組對待嫁女不分土地或少分土地，出嫁后她們的土地也被強行收回，但是如果婆家村組已無地承包可分，或者確權已經完成，這部分婦女就會面臨兩頭無地可確權的窘境。一些村組雖然不會收回外嫁女的土地，婆家的村組也可以此為由不再分土地給她們，但是由于土地的不可攜帶性，這些外嫁女土地即便是確權了，其真正的土地權益也是流于形式。

3.陳舊的維權觀念：由于受傳統男尊女卑思想和自身文化水平有限影響，農村許多大齡婦女對土地確權政策了解甚少，對于侵害自己土地權益的行為全然不知，維權就無從談起。年輕婦女，雖然有維權意識，但是苦于缺乏專業的維權知識、沒有有效的維權途徑，也漸漸放棄維權。因此有必要從根本上提高婦女自身的維權意識和能力。

（三）經濟層面

在資源缺乏，經濟發展水平不高的農村，土地是人們最主要的生存保障。由于農村新生人口的增加，城鎮化的進程加快，農村承包地越來越少，在這種人地矛盾緊張的背景下，村規民約對土地資源的分配方案就傾向于忽視女性土地權益。

四、確權中婦女土地權益保障的措施

農村土地確權登記頒證工作是解決婦女土地權益問題不可多得的良機。我們要抓住這一機會，完善農村婦女土地權益的保障工作。

（一） 確權政策的制定過程中強化社會性別意識

我國現行有關的法律與政策在表現形式上都強調婦女與男子享有平等的權利，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女的土地權益，卻沒有考慮到我國男女不平等的社會結構，且沒有規定具體確定的實施細則，太過籠統，使得婦女處于事實上的弱勢地位。因此在確權政策的制定過程中必須強化社會性別意識。具體建議如下：第一，在農村土地確權過程要登記家庭所有權利人的姓名，尤其在土地承包經營權確權中將妻子與丈夫作為共同承包方進行登記。第二，家庭土地在進行流轉或抵押時，需夫妻共同簽字才能生效，以防發生隱瞞婦女私自流轉土地的行為。第三，政策制定要充分考慮到婦女婚姻變動的因素，制定科學的界定集體經濟組織成員資格的標準，以防外嫁女、離婚婦女及喪偶婦女被剝奪土地確權的資格，失去土地權益。

（二） 加強對村規民約的審查監督

首先，清查并廢除與《物權法》、《土地承包法》、《婦女權益保障法》中關于婦女土地權益規定相違背的村規民約，特別是歧視出嫁女、離婚婦女與喪偶婦女的條款，從源頭上清除侵害婦女土地權益的依據。其次，在調查村組的具體情況、了解婦女的實際需要、采納各方有效性建議的基礎上開展保護婦女土地權益的修訂完善工作，特別是有關婚嫁落戶、土地承包合宅基地分配等涉及婦女土地權益和男女平等的條款，為農村婦女土地權益保障工作奠定良好的社會基礎。

（三） 建立婦女土地確權權益的救濟機制

加快建立社會支持、政府主導、司法保障的救濟機制。使婦女“維權有門、維權有路”。政府方面：農村土地確權屬于政府的行政行為，政府要發揮其主導作用，做好宣傳、制定救濟方案、有效預防確權過程中侵犯婦女土地權益行為的出現并對確權中侵犯婦女土地權益的行為給予及時處理。司法方面：第一，法院要積極受理婦女因土地確權而引起糾紛的案件。第二，設立專門處理婦女因確權引起糾紛的仲裁機構，提高仲裁水平和效率。社會方面：鼓勵社會群體或個人在各方面給予維權的婦女積極的支持。

（四） 提高婦女維權意識與能力

第一，加大農村土地確權及其意義的宣傳力度，讓婦女了解到確權后土地的增值收益，增強婦女維權的主動性。第二，開展免費的法律知識培訓，指導婦女在土地確權中權利若受到侵害如何運用法律武器進行維權。第三，制定有關制度確保婦女參與村莊事務管理的權利，在村規民約制定、村組決議中有發言權、決定權，這樣才可以有效爭取自己的權益。

注釋：

鄧紅.社會性別視角下的農村婦女土地權益問題分析.學理論.2011（1）.87-88.

李曉潔.社會性別視角下的農村婦女土地權益保障——以四川省成都市“土地產權制度改革”為例.中國集體經濟.2013（1）.5 -7.

參考文獻：

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[3]王曉莉、李慧英.我國農村土地政策與實踐分析——聚焦農村婦女土地權益問題.2014（1）.