英國智庫概況及對我國智庫建設的啟示

文/袁莉莉 楊國梁

英國智庫概況及對我國智庫建設的啟示

文/袁莉莉 楊國梁

智庫是一個由多方面的專家、研究人員組成的多學科的政策研究或者咨詢機構，通過對社會、經濟、軍事等多領域進行研究，達到為決策者提供政策建議和決策支持的目的，其服務目標定位于政府決策者和社會大眾，通過各種研究成果和公共媒體影響社會輿論和公共政策的制定。智庫作為政策制定過程中的一個重要參與者，在世界各國的內政和外交中，發揮著越來越重要的作用。智庫研究已經成為國際上政治學與公共管理學的新熱點。根據最新的美國賓夕法尼亞大學發布的“2015年思想庫與公共社會項目”報告，全球共有智庫6618個，其中美國1830個，中國429個，英國287個，分別位列第一、二、三名，英國智庫占總數的4.33%。英國智庫在全球智庫的舞臺上占據獨特的地位，雖然在數量上不及美國，但其質量毫不遜色于美國頂級智庫，如皇家國際事務研究所和國際戰略研究所。另外，同樣由該機構發布的《2014年全球智庫報告》指出，在最重要的“全球智庫150強榜單”中，卻只有7家中國智庫入圍，其中排名最高的中國社會科學院位列全球第27位。雖然英國智庫發展較為成熟，但國外學者大多針對美國智庫進行研究，對英國智庫進行研究的大多為英國研究人員。我國學者對英國智庫的研究也較少，而我國智庫發展存在較多問題，因此面對這種現狀，對英國智庫展開研究具有很強的現實意義，有利于通過借鑒其成功的發展經驗，促進我國智庫的建設與發展。

英國智庫的演變

作為歐洲智庫的創始國，英國的智庫發展至今已有上百年的歷史。整體來看，英國智庫的發展演變大體經歷了以下四個階段：

第一階段：19世紀。此階段以“哲學激進派”的出現為開端。“哲學激進派”通過其期刊《威斯敏斯特評論》更為廣泛的獲悉知情輿論，確保了其影響力的發揮。

第二階段：20世紀上半期。大多數英國智庫在兩戰期間得到了很大的發展。如皇家國際事務研究所、政治和經濟研究所。它們具有鮮明的特色，如非黨派屬性，反對任何意識形態的動機。

第三階段：20世紀70-80年代。在此階段英國智庫趨于多樣性、專業性和多元化。其典型代表是80年代的“新右派”智庫，帶有明確的政黨背景和意識形態傾向。

第四階段：20世紀80年代后期。為制衡“新右派”，英國出現了一批意識形態淡薄的新智庫，其中最具代表性的有公共政策研究所、“狄莫斯”、社會市場基金會等團體。這些新智庫在思想上與以往智庫不同，有新左派的風格，更具有“后現代性”。

英國智庫的特點

與其他國家智庫相比，英國智庫具有更鮮明的特色。（1）較強的黨派傾向性。英國是一個兩黨制國家，國內兩種意識形態的分化為本國智庫提供了分化的思想土壤。按其黨派傾向，大體可以分為三類：中左派智庫、中右派智庫和中立派智庫。（2）資金來源多樣化并力求獨立。雖然英國智庫黨派傾向嚴重，但是為了維護智庫研究的獨立性和公正性，英國政府要求智庫資金來源必須多樣化。英國智庫主要通過政府資助、歐盟資助、企業和個人捐贈，以及信貸和研究委托等五大渠道來籌集資金。英國智庫對于資金的使用也有嚴格限制，正是這種限制保證了其研究的獨立性。（3）研究領域廣、成果質量高、實效性強。研究領域主要囊括國家政治生活的各個方面：國家司法、教育、人口與老齡化、醫療與保健、兒童與青年、交通與基礎設施、國家安全與公共安全等。英國智庫還建立了一套嚴謹的研究成果評審機制，對研究成果進行嚴格的審查。英國智庫以影響政府決策為目標，想政府之所想，科研工作緊跟國家的決策進程。（4）研究人員來源廣泛，流動性強。研究人員是智庫核心競爭力的一個關鍵因素，不僅包括來自在野黨的政黨領袖和官員、大學教授、企業家，還有剛畢業的博士生、退休的公務員。英國智庫鼓勵人才的流動，并保持著合理的人才流動率。（5）重視成果宣傳、關注公眾輿論。英國智庫重視并擅長成果宣傳工作，以擴大自身的影響力。英國智庫通過對公眾輿論的影響，來提高自身地位和影響力，進而達到影響國家政策的目的。另外，它們通過組織各種會議，舉辦講座，邀請政府官員和知名學者到智庫進行演講或討論，來發揮其決策力度。

英國智庫的分類

隨著世界各國智庫的多樣化發展，對其劃分的方式也各有不同和側重。一般而言，智庫的分類有四種。第一，按照智庫的性質劃分為官方智庫和民間智庫。其中，官方智庫又可以分為兩種：一種是由政府出資組建的，隸屬于某一國家機關或行政部門，為所屬部門提供專業的咨詢和政策建議，如外交政策中心；另一種雖是由政府出資，但是獨立注冊的。民間智庫則主要是依靠社會資金建立的，如基金會、企業或者個人捐助。第二，根據智庫的研究領域不同，將智庫分為綜合性和專業性智庫。前者的研究領域十分廣泛，國家的內政外交各個方面均有涉及；而后者的研究方向又分為國際事務研究、公共政策研究、科技研究、商業研究、軍事研究等。第三，依據智庫的規模大小，可分為大、中、小三種類型，主要體現在智庫的年研究經費數目和研究人員的數量上。大型智庫的年經費很高，在1000萬英鎊以上，且研究人員一般超過100人；中型智庫年經費不超過 1000 萬英鎊，研究人員在10到100人之間；而小型智庫年經費一般不超過 100萬英鎊，研究人員只有10余人甚至更少。第四，依據政黨傾向性的不同，智庫可分為政黨傾向型和中立型智庫。顧名思義，政治傾向型智庫具有明顯的黨派屬性，擁有自己的政治立場，擁護并倡導某特定的黨派和政治思想。中立型智庫一般沒有明顯的黨派屬性和政治立場。

另外，學者馬克·加內特和安德魯·鄧哈姆在其書《英國智庫和輿論環境》還將智庫劃分為其他類型。第一，合同型研究機構。它們主要通過與政府機構和私人出資者簽訂合同，然后在此基礎上從事研究，進而為他們提供服務。第二，政策推銷型智庫，大多數出現于20世紀70年代之后，通常由私人或者民間團體創立。這類組織有著強烈的政策主張和政黨傾向，注重政策的推銷和政策的辯論。第三，沒有圍墻大學。這類智庫為政府提供專業的政策支持，主要包括一些大型的政策研究機構。

英國智庫的功能

在英國的政治舞臺上，智庫一直扮演著十分重要的角色。英國智庫至少具備四個功能。（1）政策建議功能，也是最顯著的功能，即參與政策過程、幫助制定政策的框架、提供相關問題的背景信息、為政府提供政策建議。（2）宣傳功能。智庫一般不直接提出政策建議，而是通過媒體宣傳，通過公眾輿論，營造一種引起政府決策者注意的氛圍；并且它們會定期出版刊物，召開會議，達到對決策者的思想產生影響的目的。（3）橋梁作用。英國智庫在英國政府（中央與地方政府）、左右翼政黨、公民以及英國與世界之間架起一座座溝通的橋梁。（4）前瞻性作用。英國智庫敢“想政府不能想”之事，還會對出現的中長期社會重點問題提出“預警”，以提醒政府防止出現重大失誤和偏差。正是這些獨特的功能，才使得英國智庫不斷發展壯大，并對英國政策產生影響。

對我國智庫的啟示

英國作為一個老牌的智庫大國，其發展經驗有很多值得我們借鑒和學習的地方。借此，我們應當利用中國社會經濟快速發展的契機，積極地、有選擇性地吸取英國智庫發展的經驗，從而更好地為中國的政治、經濟、文化、軍事和外交服務。英國智庫發展的成功經驗給我們帶來的啟示主要體現在如下幾個方面：

（1）大力推進我國民間智庫的建設。我國智庫大體可以分為官方或者半官方智庫和民間智庫。官方或半官方智庫是政府舉辦的或者有政府背景的社會經濟政策研究機構。如國務院發展研究中心、黨校、社科院、高校的研究機構等。民間智庫是非政府舉辦的社會經濟政策研究機構。國內比較成功的民間智庫如天則、洪范等。在我國，95%的智庫為官方或者半官方智庫，民間智庫僅占剩下的5%。顯然，我國智庫結構不合理，呈現“朝大野小”的布局。民間智庫獨立于政府之外，相對而言其立場更為中立，觀點更為客觀，研究成果不受制于政府。但是民間智庫在規模和實力上與官方智庫相差甚遠，如社科院年均發表研究報告510多篇，讓民間智庫望塵莫及。面對這種現狀，推進民間智庫建設就顯得尤為重要了。政府要意識到民間智庫在政策過程中的無可替代的作用，并吸引民間智庫中的精英人物參與到國家重大方針政策的制定中來。

（2）鼓勵多元化籌款，增強獨立性。我國智庫在經費來源上存在著一定的差別，官方或者半官方智庫經費主要來源于政府撥款，而民間智庫經費來源多元化，資金來源的不穩定也導致了民間智庫的發展不平衡。民間智庫由于受到各種約束和限制，其財務狀況有好有壞。英國的社會捐助制度完善，民眾和企業參與政策過程的意識強，捐贈力度大，這也是英國智庫得以發展的主要原因。然而在我國，社會捐贈制度不完善。國內慈善機構極少，典型的如紅十字慈善機構。近年來，這些慈善機構的社會表現往往不令人滿意，如資金去向不透明。這又進一步使得民眾和社會企業對其喪失了信心。另外，我國良心企業少，多數企業以賺錢為目的，缺乏社會責任感，參與政策過程的意識更是薄弱。它們寧愿花幾百萬去請明星大腕代言產品廣告，也不愿為民間智庫的發展出一份力。所以國家應當建立健全完善的社會捐助制度，充分調動民眾和企業的積極性，增強它們的社會責任感。另外，我國智庫研究活動多以國家項目為主，缺乏社會影響力，公眾輿論性弱，很難得到社會資金的援助，籌款機制更是很難建立起來。因此，我國應當建立多元化的籌款機制，鼓勵智庫多樣化籌款，同時也應當學習英國設置最高限額資助，防止資助者影響智庫獨立性。據不完全統計，我國智庫數量約為2500家，但能夠入圍全球智庫的也只有少數的429家。顯然，數量不能成為衡量我國智庫發展水平的標準。在保證智庫數量發展的基礎上要更加注重質量的提高。參差不齊的質量不僅浪費了社會的資源，也會誤導社會公眾輿論，進而給國家的發展帶來不利的影響。我國高質量的智庫極少，少數的以社科院和國務院發展研究中心為代表。另外，我國智庫的研究經費多半由國家財政負擔，管理上受制于政府，這無疑造成獨立性的缺失。英國智庫絕多數是獨立于政府之外的，如倫敦國際戰略研究所。因此，要將官方智庫從政府部門中獨立出來，使其掌握一定的自主權，使智庫本身不再受行政機構的直接日常管理。

（3）加強智庫的專業化建設。2014年10月27日，中共中央全面深化改革領導小組第六次會議審議了《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》。習近平強調，進行治國理政，必須善于集中各方面智慧，重點建設一批具有較大影響和國際影響力的高端智庫，重視專業化智庫建設。專業性是智庫區別于其他政策參與者的本質特征。智庫的職能是為政策制定者提供專業的政策決策分析。隨著我國經濟的發展，國家的內政外交事務越來越復雜，我們的政策制定者對專業化智庫的需求越來越高。政策問題十分復雜，牽扯到社會經濟政治生活的方方面面，這就要求我們的智庫研究人員應當首先是跨專業的通才，其次也是各個不同領域的專才。目前來看，智庫發展的兩大趨勢是綜合化和專業化。綜合化與專業化孰好孰壞并沒有明確的證據來證明。而我國智庫仍然處于專業化分工不足的發展階段。隨著政策分析市場的發展，智庫之間的競爭日益加強，那么必然會導致智庫的專業化分工的增強。

（4）堅持改革創新，優化智庫布局，規范智庫市場有序發展。中辦、國辦印發的《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》中指出我國智庫建設的基本原則之一是要堅持改革創新，規范有序發展；按照公益服務導向和非營利機構屬性的要求，積極推進不同類型、不同性質智庫分類改革；科學界定各類智庫的功能定位；加強頂層設計、統籌協調和分類指導，突出優勢和特色，調整優化智庫布局，促進各類智庫有序發展。

在國際上，我國智庫雖然在數量上占有優勢，但是質量較高的智庫卻非常少，而且智庫的發展也參差不齊。所以必須堅持推進智庫的改革創新，規范智庫的有序發展，分別對不同類型、不同性質的智庫進行改革，而不能憑一而論。另外，我國智庫發展格局不合理，官方智庫占比遠遠多于民間智庫，而且很多官方智庫獨立性不強，有的甚至淪為“政策宣傳者”，民間智庫發展空間狹小。考慮到我國發展的特殊性，大多數智庫是在計劃經濟的體制上發展起來的，政府研究項目一般委托指派給官方或者半官方的智庫進行研究，民間智庫根本無權涉及，這種壟斷性必然會導致政策過程的扭曲，進而會導致我國政策成果的不合理和不科學。因此，我國智庫發展必須市場化，引入競爭機制，使一些官方或者半官方性質的智庫實行體制改革，使其在研究經費、組織管理上逐步實現經營自主化，從而在社會上樹立良好的形象，促進其發展壯大。必須優化智庫的布局，使得官方智庫和民間智庫統籌發展，共同為社會主義事業的發展建言獻策。同時也要突出各種不同類型的智庫的特色，發揮其優勢特征，促進智庫之間的協調有序發展。

智庫作為市場經濟社會的一份子，要尊重市場經濟的發展規律，不斷應對市場經濟發展的考驗，才能發展壯大。智庫的研究成果要經得起政策分析市場的檢驗。英國智庫是在發達的市場經濟環境條件下建立和發展壯大的，通過公平的市場競爭優勝劣汰。

（5）加強智庫間的合作，注重智庫成果的轉化和宣傳，提升國際影響力。與英國智庫不同，我國智庫起步晚，實力較弱，規模大小參差不齊，國際影響力弱。根據最新發布的《2014年全球智庫報告》，在最重要的“全球智庫150強榜單”中，我國智庫只有7家入圍。面對這種情況，我國智庫不僅要力爭自身的發展壯大，而且要注重智庫間的合作和交流。這種合作不只是限制于國內，我們應當走出去，加強國際化的合作，比如招募海外人員，建立國外分支機構，拓展海外業務等。并且我們也要注重對國外智庫的引入，無論是人才還是先進的管理經驗。智庫的輸出產品是其研究成果，一個好的產品必然會帶來較大的社會影響力。產品關乎智庫的生存和發展。然而在有了好的產品的同時也要注重對其宣傳，以此來提高智庫的名氣，擴大服務范圍和對象，使其生存空間更為廣闊。英國智庫的一個顯著特點就是重視智庫成果的推廣和宣傳。比如定期發布研究成果快報，舉辦學術論壇，出版書籍和期刊。而我國很多智庫都不為人所知，更別提智庫成果了，這十分不利于智庫的發展和其作用的發揮。所以，我們要學習英國智庫的做法，以一種公眾易于理解和接受的方式有效地將自己的成果推廣和宣傳給全社會。

（袁莉莉系中國科學院科技政策與管理科學研究所碩士研究生，楊國梁系中國科學院科技政策與管理科學研究所副研究員；摘自《智庫理論與實踐》2016年第2期）