南海危機與中美危機管理探析

文/鄭義煒 徐瑤

南海危機與中美危機管理探析

文/鄭義煒 徐瑤

國際危機管理理論自上世紀70年代興起至今，已受到世界各國政府的極大關(guān)注，相比起美國等大國豐富的危機管理經(jīng)驗，中國的國際危機管理經(jīng)驗與手段還相對薄弱。南中國海地區(qū)歷史上爆發(fā)過多起國際危機，該地區(qū)未來危機爆發(fā)的可能性也始終處于高位，美國作為危機直接當(dāng)事方或者以第三方身份介入南海危機事實上是難以避免的，為此，我們對中美在南海危機管理的競爭與合作要高度重視，在危機管理中維護并擴展我國的國家利益。

國際危機管理理論內(nèi)涵與特點

“危機管理”（ Crisis Management）這一術(shù)語出自經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，最初是指對經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)或者即將出現(xiàn)的經(jīng)濟危機進行管理，后來被引入國際政治領(lǐng)域，國際危機管理 （ International Crisis Management）是指在國際關(guān)系領(lǐng)域中，“為防止形勢長期惡化乃至引發(fā)戰(zhàn)爭而對危機進行預(yù)防、決策、應(yīng)對、解決、后續(xù)處理的整個過程。”國際危機管理研究通常被分為兩個層次：國際系統(tǒng)層次和國家間層次。其中第一層次的管理包括國際社會通過相關(guān)國際機制和國際組織對危機的事前與事后干預(yù)、 斡旋等。第二個層次指危機當(dāng)事國之間就避免危機升級，平息事態(tài)而進行的直接協(xié)商和對沖博弈，也包含第三方國家的調(diào)停與斡旋。

值得注意的是與其他領(lǐng)域的危機管理不同，國際政治領(lǐng)域的危機管理主要指的是國際安全危機的管理，潘光認為，所謂國際危機指國際間因若干方面矛盾激化而導(dǎo)致的一種破壞正常國際關(guān)系的惡性狀態(tài)。危機的突發(fā)性、威脅的根本性、前景的不確定性、后果的連帶性和決策的緊迫性是國際危機管理的突出特點，危機管理的背后是對一國政府、軍隊、民族集體以及危機反應(yīng)機制是否能有效應(yīng)對危機從而保障國家利益的全盤檢驗。

國際危機管理理論在國際政治領(lǐng)域的興起是以1962年的古巴導(dǎo)彈危機為契機，上世紀70年代后危機管理理論甚至被國際政治學(xué)界稱為最后一個研究的領(lǐng)域。中國關(guān)于危機管理的研究起步較晚，從80年代才開始陸續(xù)出現(xiàn)相關(guān)的論文與著作。國際危機管理一般分為四個階段。（1）危機的預(yù)防階段。包括危機的前期預(yù)警，對危機預(yù)警的分析、預(yù)案的準備等。（2）危機爆發(fā)的早期應(yīng)對階段。危機各方在危機實際發(fā)生后最初的應(yīng)對措施，在信息傳播高度發(fā)達的今天，早期應(yīng)對的時期一般為事件發(fā)生當(dāng)天之內(nèi)。（3）危機的控制階段。當(dāng)事各方的談判、妥協(xié)，國際社會的輿論和第三方介入調(diào)解。（4）危機解決。包括危機結(jié)束后的恢復(fù)。事實上，國際危機管理并不總是能避免危機的失控，從而以和平的方式收場，有些西方學(xué)者對國際危機失控升級到戰(zhàn)爭的具體案例進行分析后得出，力量對比、危機涉及利益與妥協(xié)意愿三大因素的不對等往往導(dǎo)致危機管理的失敗。國際危機管理的處理是否得當(dāng)關(guān)系重大，特別是大國更要有國際危機管理的常態(tài)化準備與各階段應(yīng)對預(yù)案與手段，從而在危機管理過程中捍衛(wèi)國家利益。

中美南海危機管理的歷史回顧

南海危機是指發(fā)生在南海地區(qū)具有威脅性、不確定性和緊迫性，并已嚴重影響到國家主權(quán)、國家安全、領(lǐng)土完整等核心利益的矛盾激化狀態(tài)。在南海發(fā)生過四次典型的國際危機，其中三次的危機管理美國均不同程度參與，分別是冷戰(zhàn)時期1974年的中越西沙海戰(zhàn)，冷戰(zhàn)后1995年的“美濟礁事件”和2001年的中美南海“撞機事件”。

第一次南海危機發(fā)生在冷戰(zhàn)時期，這場危機是上世紀70年代南海問題初現(xiàn)，中國與南越的一場短時間、小規(guī)模的海戰(zhàn)。由于美國當(dāng)時正從越南抽身而退，并沒有在此次危機中對中國施加太大壓力，僅給予了最低限度的外交聲援。1974年1月22日，時任美國國務(wù)卿的基辛格在記者招待會上宣布美國在中國與南越之間的軍事沖突中不支持任何一方，但是“對使用武力表示遺憾”。由于中越實力對比相差懸殊與美國的“消極應(yīng)對”，中國在此次危機管理中既避免了沖突的進一步擴大，又收復(fù)了西沙原本被南越占領(lǐng)的島嶼，客觀來說在此次危機中獲益較大。

美國開始深刻介入南海危機是在冷戰(zhàn)之后，其標(biāo)志就是1995年中菲“美濟礁事件”。在蘇聯(lián)解體與“六四風(fēng)波”之后中美關(guān)系急轉(zhuǎn)直下，美國對于中國的戰(zhàn)略認知也出現(xiàn)了重大調(diào)整，在南海危機中的態(tài)度與對應(yīng)措施也開始針對中國。1995年2月8日，時任菲律賓總統(tǒng)拉莫斯指責(zé)中國在美濟礁建造軍事設(shè)施，并隨即做出軍事反應(yīng)，在菲方肆意升級危機之際，美國出于遏制中國崛起等考量在南海問題上已由“不持立場”轉(zhuǎn)為實質(zhì)性“主動介入”，表面中立，實則矛頭直指中國。1995年5月10日，美國國務(wù)院高級官員約瑟夫·奈就南海問題作出強烈聲明，警告中國的“蠶食兼并”已無法容忍，美國愿意以有領(lǐng)土要求的各方認為有益的任何方式給予幫助。成功拉攏了菲律賓，使其成為美國在東亞戰(zhàn)略安排的一枚棋子。

在上述兩場危機中，美國對南海危機的危機管理是通過第三者介入這樣的方式來達成的，而發(fā)生在2001年的南海“撞機事件”則是中美作為直接當(dāng)事方在危機管理過程中的博弈。

2001年4月1日，美國一架EP-3型偵察機在距海南島104公里處和中方一架殲8II戰(zhàn)斗機相撞，中方戰(zhàn)斗機墜毀，飛行員王偉失蹤，美方偵察機則受損迫降于海南島陵水機場。當(dāng)晚中國外交部部長助理周文重緊急召見美國駐華大使普理赫，就“撞機事件”向美方提出嚴正交涉和抗議。4月11日普理赫代表美國政府向唐家璇外長正式遞交了致歉信，隨后我國同意由美方對EP-3進行拆解，并由美方租用“安-124”運輸機運回美國，撞機危機最終在雙方都可接受的條件下成功予以化解。

“撞機事件”的處理對中美關(guān)系至關(guān)重要，如果處理不當(dāng)很可能激化兩國矛盾，并造成中美在南海地區(qū)走向全面對抗的道路，此次危機過后，美國前國務(wù)卿基辛格在美國《新聞周刊》發(fā)表觀點認為，美國與中國的對抗應(yīng)該是不得已而為之的最后一著，而不是一項戰(zhàn)略選擇。此次撞機危機顯示了中美兩國在危機管理方面的協(xié)調(diào)與合作的必要性與緊迫性，也是中美關(guān)系邁向成熟化的一個重要事件。

危機具有可管理性和不可管理性，事實證明，成功的危機管理必然是有關(guān)各方都有最終接受政治或外交解決的意愿，并為此付出一定的代價，如果危機中的某方?jīng)Q心通過戰(zhàn)爭尋求成功，或者各方寧愿面對戰(zhàn)爭的風(fēng)險也不準備妥協(xié)，那么此種危機是不可管理的。從以上三場中美南海危機管理的經(jīng)驗分析，中美之間有其危機管理成功的基礎(chǔ)，雙方都有意愿管控危機不至于升級至地區(qū)戰(zhàn)爭或者兩個國家之間直接的軍事沖突，這是兩國數(shù)次化解南海危機的根本原因。

美國在南海的國家利益與危機管理特征

美國在危機管理方面經(jīng)驗豐富，不僅能在充分保障自身利益的情況下化解危機，甚至還擅長于利用危機擴展國家利益。美國在南海地區(qū)的國家利益可以歸結(jié)為在盡量避免與中國發(fā)生直接軍事對抗的情況下，平衡中國在這一地區(qū)的控制力，阻止中國完全控制南海，保持美國在南海地區(qū)的航行自由以及對地區(qū)盟國的安全承諾。

美國自冷戰(zhàn)以來歷經(jīng)多次各種強度的國際危機，其危機管理水平遠遠超過在戰(zhàn)術(shù)層面的被動反應(yīng)，善于在危機管理過程中戰(zhàn)略預(yù)謀，自我設(shè)計與實現(xiàn)，參照以往南海危機的實例分析，美國在南海危機管理中的特征可歸結(jié)為以下三個主要方面：

1.表面對于南海島礁主權(quán)爭端不選邊站，并號召各方要“遵守國際法”，實際上執(zhí)行反對中國控制南海的政策。奧巴馬政府直到今天仍然表示在南海島礁爭端中“不持立場”，打出的旗號是希望各方遵守國際法、國際條約，以和平的方式解決有關(guān)爭議，并反對任何單方面改變現(xiàn)狀的行為。但是在實際操作之中，卻是偏袒菲律賓等國，在“不持立場”的外交表象下，美國卻以實際行動全力制止中國完全控制南海地區(qū)。

2.聯(lián)合有關(guān)盟國應(yīng)對危機，推進美國在南海地區(qū)的戰(zhàn)略安排。奧巴馬政府把南海問題當(dāng)作其“重返亞太”戰(zhàn)略的著力點，逐漸深度介入南海爭端以此推進該戰(zhàn)略的實施，不斷強化與有關(guān)盟國的軍事同盟關(guān)系和政治經(jīng)濟聯(lián)系。從結(jié)構(gòu)層面看，美國在一個地區(qū)的利益是通過保持美國對地區(qū)事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)來實現(xiàn)的，而美國的主導(dǎo)地位又是通過特定的地區(qū)安排而賴以保證的。

3.美國在南海危機管理中顧及了中美合作的大局。沃勒斯坦曾對中美關(guān)系作過一個自問自答式的判斷“中國和美國是競爭對手嗎？是的，在一定程度上是的。它們是敵人嗎？不是，它們并非敵人。它們是合作者嗎？事實上它們所進行的合作已經(jīng)超過了它們自己所承認的地步，而且隨著時間的推移，它們的合作將變得更為緊密”。美國對于菲律賓拉攏美國制衡中國的“代理人遏制”有著更深的理解，絕不會輕易被小國拉入危機升級的漩渦，而且中美在全球都有廣泛的合作利益，中美雙邊合作的收益比南海地區(qū)盟國重要得多。因此，即便爆發(fā)危機，甚至在地區(qū)盟國意圖升級危機的情況下，美國也不會任由其所為導(dǎo)致中美之間的直接軍事對抗，美國的利益在于危機之中的有限干預(yù)并保持局面可控，其底線是避免與中國的直接軍事沖突。

如上所述，美國在南海地區(qū)的國家利益決定了其在南海危機管理中的模式特點，一定程度上可以說美國在南海危機中扮演的是“權(quán)力平衡者”的角色，美國在國際危機管理方面經(jīng)驗豐富，在實際操作過程中謀求以較小的妥協(xié)追求利益最大化，并在危機的各個階段占據(jù)主動。

關(guān)于中國南海危機管理的對策思考

我國在國際危機管理方面，相較美國豐富的危機管理經(jīng)驗與手段都尚存差距，中國的國際危機管理機制是在冷戰(zhàn)后經(jīng)過了1993年的“銀河號事件”，1999年的“炸館事件”和2001年的“撞機事件”才逐漸完備起來，從中收獲了深刻的經(jīng)驗與慘痛的教訓(xùn)。參照我國的和平發(fā)展戰(zhàn)略，中國現(xiàn)階段國際危機管理的主要原則為三點：（1）在沒有遭受對方全面入侵的情況下，積極爭取和平解決所有的危機和爭端；（2）對國際危機進行“就事論事”處理，強調(diào)是利益之爭而非原則之爭；（3）確定有限目標(biāo)，適時達成妥協(xié)。危機管理理論不是基礎(chǔ)理論，而是應(yīng)用理論，要想在南海危機管理中保障自身國家利益，總的原則之下為了有效應(yīng)對將來可能發(fā)生的南海危機，在危機管理過程中各個階段的對策思考是不可或缺的。

1.監(jiān)控預(yù)警是南海危機管理的第一職責(zé)。在大量的危機實踐中，客觀來說，危機具有突發(fā)性和不可預(yù)見性，其預(yù)防非常困難，但如果危機意識強烈，監(jiān)控預(yù)警到位，其初期危機應(yīng)對也有更多的時間。要做到有效的危機監(jiān)控預(yù)警必須從三個方面著手。第一，確定預(yù)警重點。具體來說，我國要尤其關(guān)注美軍在東南亞軍事基地的動向以及越菲等國在爭議島礁附近海域的軍事活動。第二，獲取預(yù)警信息。第一時間獲取美國海空軍接近我方控制島礁的異常活動以及越南、菲律賓兩國在爭議島礁的工事建造情報。第三，跟蹤分析。只要監(jiān)測到外國軍事力量有異常接近我方控制島礁的一舉一動，應(yīng)立即派遣相應(yīng)的軍艦軍機進行跟蹤警告。

2.增強南海地區(qū)危機管理的快速反應(yīng)能力。事實上，危機管理不是在一個理想化狀態(tài)中去完成的，預(yù)警失效是危機管理的常態(tài)，這就要求我們在具體管控危機的過程中，要運用現(xiàn)有的機制，資源在各種現(xiàn)實掣肘之中完成危機時刻的管理運作，危機猝不及防的爆發(fā)考驗的就是快速反應(yīng)能力。

一國在危機爆發(fā)之際的快速反應(yīng)能力非常重要，快速反應(yīng)能力主要取決于三點：（1）充分而準確的情報；（2）有針對性的預(yù)案與可靠的執(zhí)行力量；（3）簡單高效的決策程序。關(guān)鍵在于第二點，南海危機要想有足夠的快速反應(yīng)能力要求預(yù)案必須有針對性，參照以往經(jīng)驗設(shè)想的南海危機制定的預(yù)案，比如軍機相撞，海軍交火，襲擾鉆井平臺，登陸島礁，炸毀我方島上建筑等，將來的南海危機不一定就是這些預(yù)案之一，極有可能出現(xiàn)預(yù)想不到的危機事態(tài)。目前我國控制的南海島礁中只有永興島建有軍用機場，空軍力量在南海地區(qū)的施展受到很大限制，難以對美國的挑釁行為做出及時有力的反應(yīng)，今后應(yīng)加快永興島軍用機場的再擴建，并研究探討在其他面積較大的島礁上另行建造一至兩個軍用機場的可行性。

3.南海危機管理要節(jié)制目標(biāo)，適時達成妥協(xié)。一國力量的有限性決定目標(biāo)的有限性，大多數(shù)情況之下，最佳的政治目標(biāo)是難以達到的。因此，自我克制與約束在危機管理過程中也尤其重要。從南海危機管理的歷史經(jīng)驗來看，中美不讓危機升級為兩國直接軍事對抗的共同利益是危機管理成功的基石。美國在南海危機的應(yīng)對也會尋求一個有限的目標(biāo)來與中國達成妥協(xié)，其目的正是防止任何在南海發(fā)生的危機升級而卷入與中國的直接軍事沖突。中國在解決南海危機的時候，要在充分保障我國核心利益的情況下適時達成妥協(xié)，因為過高的目標(biāo)風(fēng)險性也會相應(yīng)增大，不僅會加劇危機各方的對抗，也不利于危機的最終解決。

4.重視危機的后續(xù)連帶效應(yīng)。危機管理的成功還必須注意其后續(xù)的損害性，為了平息危機妥協(xié)固然不可避免，但妥協(xié)的利益損害必須是暫時的，不能為了規(guī)避目前的危機升級風(fēng)險而給自身造成長期無法挽回的損失。在南海危機管理過程中要注意到可能的連帶效應(yīng)，我國堅決不會參與與接受菲律賓將有關(guān)南海爭議島礁交由國際法庭裁決這樣的要求，盡管在國際輿論層面會有一定程度的被動，但考慮到此種方式的連帶效應(yīng)會讓不是當(dāng)事方的國際機構(gòu)甚至第三方國家介入南海問題，堂而皇之的進行所謂“仲裁”“調(diào)停”，我國對于南海問題的處理要繼續(xù)堅持雙邊談判來解決問題的立場，考慮的正是在南海危機管理過程中要注意的連帶效應(yīng)，積極主動地使當(dāng)前的危機管理能夠?qū)窈笮蝿莸陌l(fā)展產(chǎn)生有利作用，產(chǎn)生一個正面的連帶效應(yīng)，重視危機后續(xù)連帶效應(yīng)的可能影響。

結(jié)語

南海問題的長期未決，使南海地區(qū)持續(xù)的國家間關(guān)系緊張已是一種常態(tài)，并在最終爭議解決之前始終是危機爆發(fā)的敏感地帶。中美在南海問題上的博弈已逐步深化，未來，南海地區(qū)爆發(fā)新危機的可能性是客觀存在的，我國應(yīng)對南海危機的挑戰(zhàn)壓力仍然很大，各種不確定因素使危機的爆發(fā)與發(fā)展更加難以控制，中國對南海地區(qū)危機管理的研究值得持續(xù)關(guān)注與探討。

（鄭義煒系同濟大學(xué)軍事教研室講師，徐瑤系中共重慶市委黨校科社教研部講師；摘自《東北亞論壇》2016 年第2期）