被嵌入的民主

文/唐士其

被嵌入的民主

文/唐士其

現代西方民主制是一種被嵌入到自由主義基本政治框架中的民主，因而受到自由主義價值規范的諸多約束和限制。但與此同時，公民政治權利的平等及作為這種平等制度體現的民主制，又為自由主義政治體系提供了正當性基礎。兩者之間這樣一種錯綜復雜的關系，使自由主義在其自身的話語體系中無法證明民主受到的各種規制，從而在相當程度上掩蓋了西方民主和一般意義上的民主的真相。

受限的民主

與古代希臘曾經出現過的民主制不同，當代西方國家的民主制度是在自由主義這一更為基礎的政治框架之內逐步發展起來的，或者說，是一種被嵌入到后者之內的民主制。這意味著對西方國家的整個政治系統而言，它只是其中的一個組成部分而非全部，而且從根本上受到自由主義一些基本政治價值的規范。就此而言，現代西方國家的民主是一種受限的民主。

自由主義的基礎是自然權利理論。這一理論以人格上自由獨立的個體作為邏輯出發點，主張無論政府存在與否，個人都平等地擁有一些與生俱來的基本權利即自然權利，包括生命、自由和財產，政府本身則不過是人們為保護和有效行使這些權利人為創造的工具。這種把個人與政府區分開，并將它們置于對立兩端的自由主義，其思想特質必須從它自身的歷史中去理解。作為歐洲近代早期市民階層反抗專制主義斗爭的理論武器，自由主義是在他們抵制國家權力對私人事務的侵害與干預的過程中產生和發展起來的，因此，它的一個基本指向就是要求政府權力的范圍及其行使都必須受到明確的界定與限制。不過，當市民階層在自由主義的旗幟之下推翻了近代專制主義，并且建立了屬于他們自己的政治制度之后，他們不僅沒有放棄這些界定和限制，反而視之為自由政治的基本原則。自由主義堅持，無論政府的性質如何、掌握在什么樣的政治力量手中，其權力都不具有天然的正當性，且必須受到嚴格的約束。對于日后逐步發展起來的民主制來說，這些原則無異于某些預設的、不可逾越的邊界。

要限制民主政府的權力，僅僅依靠原則當然是遠遠不夠的，它必須體現為具體的制度設計，這種制度設計包括四個基本方面。

第一個方面就是國家與社會的兩分。實際上，把國家與社會明確區分開來，并且在原則上使社會處于更基礎、更本原的地位，是自然權利理論必不可少的邏輯前提。雖然嚴格地說，古典自然權利理論關注的主要是個人與政府之間的關系，社會的內涵十分稀薄，但這種理論仍然以默認的方式，把個人與社會放在一邊，而把國家放在另一邊。而且，國家與社會的區分不僅體現在制度和機構層面，同時還體現在價值和理念層面。自由主義者認定，前者體現的是秩序、強制與等級，而后者則代表了自由、自愿與平等；前者是人們恐懼和厭惡的對象，是人們必須盡可能加以防范的“必不可少的惡”，而后者才是人們意欲的目標，是理想的人與人的關系模式。

從對國家與社會關系的這樣一種理解出發，自由主義認定，政府是獨立自由的個人經過彼此約定創造出來的，個人同意并讓渡其部分自然權利，是政府合法性的唯一基礎。因此，不僅那一項原初的、創立政府的契約必須是所有相關人等認同的結果，而且政府每一項職能的產生，都必須得到社會的授權，而且這種授權必須以不損害個人的“自然權利”為前提。按照美國憲法的處理方式，政府從授權者（民眾）手中得到的權力被稱為“列舉的權力”，而其他的權力則由社會和人民保留，是為“保留的權力”。授權的結果同時產生了作為社會管理者的政府和具有政治人格的公民；后者通過前者實現自己的政治權利，同時，又通過對前者的控制實現自己的“自然權利”。授權賦予政府合法性，但自由主義的基本價值取向又使它同時明確劃定了政府及政治的邊界。對政府的授權毫無疑問是政治民主的基本體現，但其結果卻使得能夠按照民主原則運行的政治領域受到了嚴格的限制。

國家與社會的區分同時也就是公共領域與私人領域的區分。這種區分保證私人領域優先于公共領域，并且在兩者的關系中處于支配地位。對于民主政治的發明者古希臘人來說，這是聞所未聞的“理論創造”。和國家與社會、公域與私域的區分相對應的，是所謂的“有限政府”理論，它要求政府的權力和職能必須接受“奧卡姆剃刀”的修剪。修剪的指導原則就是“越小的政府就是越好的政府”，“什么都不管的政府是最好的政府”。雖然“有限政府”的理論與實踐的確有助于防止國家權力隨意地、過度地干涉個人自由，但如果從民主政治的角度來看，一個非常尖銳的問題是：在這種被大大壓縮的政治空間之內，民主還具有多少實質性的意義？正是在這里，民主主義和自由主義發生了正面沖突。不可否認，在進入19世紀下半葉之后，西方國家的政府職能都得到了明顯擴張，所有的政府都已經變成了事實上的“大政府”，然而“有限政府”的邏輯依然沒有改變。

第二個方面的制度設計，就是把民主限定為選舉民主。在古希臘人看來，公民直接參與國家法律及重要公共政策的制定，才是民主最基本的體現。在民主的雅典，不僅所有公民直接參與立法，甚至還以抽簽或者輪流的形式，出任一些重要的公職（陪審團成員和法院主席）。之所以采取后面這兩種形式，是因為雅典人意識到，選舉制中可能存在某些反民主的因素，如政客對民眾的蠱惑和操縱等。近代自由主義者自然不愿意接受這樣的邏輯。他們一方面強調公民之間政治權利的相互平等，但另一方面又不能無視民眾大多數相對無知、短視、易變的事實，因此，不僅把代議制作為唯一可以接受的民主形式，而且在近代早期還對選舉資格施以性別和財產資格的限制。此類制度設計的目標，就在于使政治權力能夠最終掌握在社會精英的手里。如此一來，民主的統治功能大大弱化，在很大程度上轉而成為一種對權力的監督機制。

現代西方民主國家的選舉制度中還有一個耐人尋味的現象，那就是它對待公民投票率的態度。第二次世界大戰以后，一方面全民普選權在西方各國得到了實現，但另一方面各類選舉中投票率一直都比較低。自20世紀末以來，西方國家的公民投票率高者百分之六七十，低者僅百分之五六十。這樣的結果是當選者事實上只能代表全體選民的少數。在2012年美國總統大選中，選民投票率為61.6%，而當選總統奧巴馬的得票率是50%。也就是說，他僅得到30. 8%的選民支持，成為一位名符其實的“少數派”總統。政治學家把這一現象視為公民政治冷漠的反映，雖多有抱怨，但除比利時和丹麥等少數國家之外，西方各國一般并未采取任何有效措施對其加以改變。大概可以認為，這種態度比較典型地體現了自由主義在民主問題上的基本傾向。一方面，固然可以承認，公民是否參與投票本身是其政治自由或者說政治權利的一部分，國家不能過分干預；但另一方面，從社會學的角度來看，由于不參與投票的大多是低收入和低教育水平的公民，因而讓他們游離于政治之外，未嘗不是一種對自由主義政治價值加以防護的柔性辦法。

第三個方面的制度設計是分權。托克維爾表示：“假如把立法機構組織得既能代表多數又一定不受多數的激情所擺布，使行政權擁有自主其事的權利，讓司法當局獨立于立法權和行政權之外，那就可以建立起一個民主的政府，而又使暴政幾乎無機會肆虐。”“多數暴政”，這是托克維爾等人念念不忘的民主對自由可能帶來的最大威脅，而分權則是實現“有限政府”和防止“多數暴政”重要的制度保障。

分權制度首先要限制的就是立法權，因為這是政府權力的來源。只有首先保證“有限立法”，才能進而實現“有限政府”。分權不只限于立法、行政和司法權力的劃分，即把兩種執行權從立法權中剝離出來，而且也包括議會的兩院制、議會的會期制等。此類制度設計的結果，一方面是使立法權受到其他機構的牽制，另一方面也可以使立法過程變得異常艱難。在美國的分權體制下，雖然是民選產生但在其任期間無須對民眾和議會負責的總統，以及非民選產生的聯邦法院，都可以否決議會通過的法案或者宣布已經通過的法律違反憲法。更重要的是，由于分權制度的設計，很多立法動議和法案根本就沒有辦法通過繁雜的立法程序，還沒有走到立法過程的終點就“胎死腹中”了。

第四個方面的制度設計是任期制。任期制一方面固然可以保證政府官員受到民眾的監督和控制，從而具有民主的性質；但另一方面又可以使他們在特定的時間內不必受到民眾意愿的過度支配和影響，并有利于政治的持續性和穩定性，從而讓民主大打折扣，因為僅從時間上來看，官員對公眾的控制與公眾對官員的影響顯然嚴重地不成比例。比如，美國總統任期為四年，因此夸張點說，在四年即1460天里是公眾聽命于總統，只有一天即大選日總統需要服從公眾的意志。

本文尚未論及法治對民主的約束問題。實際上，自由主義的一些基本政治價值正是以憲法甚至元法律（metalaw）的方式框定了民主可能的范圍。例如，生命、自由、財產這些所謂的“自然權利”即實質性的權利，還有自由所要求的程序性的權利，都構成了民主政治絕對不可逾越的屏障。

從現代西方民主受到的以上各種各樣的約束來看，這的確是一種被捆綁的民主。由于這種民主是被嵌入到自由主義基本框架之內的，因此它受到后者的約束也是勢所必然的。

自由與民主的內在張力

自由主義基本的政治傾向，決定了它必定把個人自由置于政治價值的首位，而這也就意味著它必然對人與人之間的差異而非平等予以更多的關注。因此，近代民主必然只能嵌入，而非替代自由主義的基本政治框架，這就使兩者之間出現了某種形式的張力。一方面，自由主義作為一種抽象的政治理論并不必然要求內含平等訴求的民主，即把作為權利和可能性的平等轉化成實際的政治平等，因為平等與自由存在著相互沖突的關系，人與人之間完全的平等甚至會從邏輯上取消自由這個概念的任何意義；另一方面，自由主義在構建其統治理論的時候，又不能不把公民實際的政治平等，即原則上每一個個體對“契約”的認可作為自由主義政治體系的正當性基礎。也可以說，自由主義政治學為了解決自身的正當性問題，不得不把自由主義的政治體系建立在民主制的基礎之上。

如此看來，近代民主乃是一種被自由主義“綁架”的民主。但是，民主原則在為自由主義政治提供正當性依據的同時，卻也被自由主義正統化了。在自由主義體系中得到了合法地位的民主，又會向前者提出自己的政治要求，或者說反過來“綁架”前者，向它索取更多事實上的平等。

自由主義對于民主的后果具有天然的警覺，因為后者不受約束的發展可能對它帶來兩個方面的根本威脅：一是對平等的過分強調本身會損害個人自由；二是民主的發展會導致“大政府”的產生，從而也會壓制個人自由，而且這兩個方面的威脅還可能相互強化，從而使自由主義政治被民主徹底埋葬，導致所謂的“多數暴政”。因此，自由主義從其自身的基本價值原則出發，必須對民主施以各種形式的約束和限制。國家與社會的區分，以及在此基礎上的“小政府”的規范性要求，都是為了使民主能夠發揮影響的公共領域盡可能地小；用選舉民主替代直接民主，是為了給民眾的利益和要求加裝一個“過濾器”，也是給民眾的要求提供一些“引流渠”，使之不至于因太過激進、汪洋肆意而打破社會舊有的利益格局和剝奪精英階層既有的特權；分權制度是民意的“減速板”和“防波堤”，使民意在制度的管道中逐步衰減；任期制則為民意加上了一個定期開啟的閥門，使之不至過分干擾基本的政治秩序與統治者的政治規劃。

從“精英論”的角度來看，人與人之間差異的一個重要方面就是政治知識與政治能力的差異。把政治交由政治知識欠缺或者政治能力低下的人即普通民眾，必定會損害政治的質量，甚至帶來災難性的后果，這是所有的保守主義者都公開強調、自由主義者也不愿否認的一個基本判斷。麥迪遜曾經感慨，政治學中最難的問題，就是如何創造一個能夠有效管理社會的政府，同時又讓這個政府接受社會的有效監督。密爾甚至認為，由于國會議員并不具有專業知識和管理能力，因此，它最好作為一種監督和制約機構發揮作用，至于重大決策則應該交由行政部門進行。因此，現代西方民主所受到的限制，同樣也可以在“精英論”的立場上得到解釋。國家與社會的劃分，是為了盡可能使那些對個人來說具有重要意義的決定權保留在社會，實際上就是個人手里；用選舉民主代替直接民主則可以把所謂的“天然領袖們”推選出來成為民主政治的指導者，而不致因為大眾的直接參與降低政治的質量；通過分權對立法行為的遲滯，客觀上提高了立法的水準；任期制則可以保證政府官員在任期內不受民意干擾，相對獨立地行使他們手中的政治權力。

公民之間的差異性的確是任何政治體系都不可能回避的問題。政治固然需要對這些差異加以調整，但同時也必須對其加以反映，總的目標應該是使兩者平衡的結果有利于社會整體的和諧和發展，有利于社會大多數利益的增進及個體道德的提升。正是因為社會成員之間存在差異，所以，才會產生公民的私人性和公共性的關系問題、公共意志的形成及其實施的問題、政府對公眾的管理與公眾對政府的監督的問題以及平等原則與差別原則的關系問題，等等。現代西方民主作為一種被嵌入到自由主義框架之中的政治制度，既是自由主義邏輯前提的必然結果，又因為自由主義的基本原則而受到各種約束和限制，因此甚至成為一種“赤字中的民主”。但這只是問題的一部分。關鍵在于，民主體現的是公民之間相互平等的一面，但它不僅不可能也不應該消除公民之間差異的一面，而且還要允許這些方面在政治中得到相應的體現。

自由主義在公民的差異問題上患有某種天生的“失語癥”，是因為它把公民政治權利的天然平等作為自身政治正當性的基礎，同時，又在契約論中把每一個公民直接的、平等的參與即民主作為自由主義政治體系最初也是最本原的政治行為。哈貝馬斯把這一點視為民主自由“同源”論的基本依據，但他忽視了兩者之間存在的矛盾和張力，那就是自由主義的這樣一種政治立場，使其在采取各種手段對民主加以約束和限制的時候，又沒有可能運用自身的話語體系對此加以論證和說明。特別是在第二次世界大戰結束以后，由于民主意識形態的渲染，以及各種“政治正確”的標準，人們更難以從客觀公正的角度，對民主本身及民主與自由的關系加以研究，甚至像托克維爾和密爾那樣對民主持有同情態度的民主的批評者也都難以出現。這也許是自由主義“作繭自縛”的結果，但在很大程度上掩蓋了西方民主的真相，當然也掩蓋了一般意義上的民主的真相。

（作者系北京大學國際關系學院教授；摘自《國際政治研究》2016年第1期）