產業結構調整中的市場與政府之間關系

文/平新喬

產業結構調整中的市場與政府之間關系

文/平新喬

關于產業結構和產業政策的兩種學術觀點

關于產業結構和產業政策，經濟學上歷來有兩種學術觀點，一種是主張政府主導產業結構的產業政策，另一種是主張市場主導產業結構的產業理論與政策觀點。18世紀英、法盛行的重商主義、19世紀德國李斯特的保護幼稚產業的觀點，都是古典版的政府主導產業結構的產業政策主張。二次大戰以后一度盛行于日、韓、中國臺灣、歐洲國家的重視產業政策和產業結構的“產業經濟學”，是現代版的國家主導產業結構的產業政策的經濟思想。

現代版的政府主導產業結構的學術思想與古典版的政府主導產業結構的產業政策思想之間的區別就在于，現代版的政府主導產業結構的產業經濟學是承認市場在微觀層次上是資源配置的決定性機制的。但是他們所說的微觀只包含個人決策與企業決策層次，而在他們看來，“產業”是屬于“中觀”層次，產業不能直接由市場價格機制調節，而應該由政府的“產業政策”來加以塑造、調整和調節。在這種現代版的政府主導產業結構的理論指引下，日、韓、拉美一些國家在20世紀60-70年代都選擇過“進口替代”的政策，但這種規避國際競爭的產業政策的代價是，嚴重抑制了本國生產率的發展和提高。歐洲不少國家在二戰以后也不同程度地實行過政府主導產業結構的產業政策，重視發展國有工業和國有企業，以國有企業的布局來影響國家的產業結構；重視國家資金對于研發（R&D）的投入；重視用政策性補貼信貸政策來支持本國工業發展。這些產業政策的確是塑造了歐洲一些國家的產業結構，但同時也帶來產業結構僵化、產業調整步伐緩慢等一系列問題。

與此相反，從亞當斯密以來，強調市場機制的學派一直是主張將市場機制貫穿于個人行為、企業行為、產業結構變遷和調整、甚至宏觀層面上的調控過程之中，認為，即使是在產業這種“中觀”層次和宏觀調控層次上，也必須強調市場是決定性的調節機制。波特在《國家競爭優勢》一書里曾寫道，20世紀80年代，美國政府組織過一批經濟學家，內部就美國要不要制定產業政策展開過研討。當時討論的問題是，美國要不要像歐洲和日、韓等國那樣，就國家產業結構制定出一些產業政策和規定？結果遭到了美國經濟學術界的抵制。波特的“競爭三部曲”，是他本人參與白宮關于產業政策的討論與學術研究的成果，其實是一個政府主導產業結構的產業政策思想在美國失敗的記錄。

美國沒有像日、韓、歐洲一些國家那樣實行政府主導產業結構的產業政策，但美國有建立在產業組織理論基礎之上的產業政策。這種市場化的產業政策的核心理念是企業民營、盡可能解除政府規制、切實實施反托拉斯法、保護公平的市場競爭。政府只是在基礎設施投入、高新產業的初期研發與環境保護方面才比較明顯地發揮看得見的手的作用。這種不強調政府主導產業結構調整的產業政策，在一個相當長的時期內，讓美國經濟的產業結構保持著比較好的靈活可變性，使得其產業中的新陳代謝保持一種常態。

產業選擇的決策主體

產業選擇的主體實際上有三層：企業、產業、和政府（國家）。企業是一國產業選擇決策的基本單位，這是沒有什么爭議的。“產業”是否是一個產業選擇主體？在計劃體制下，或者在發展中國家的經濟發展早期，產業是中央集權經濟中的一個個經濟部門，部門是一個個決策單位。在市場經濟條件下，“產業”其實只是生產同一種產品或同一類產品的企業的集合，“部門”已不再作為一個有意識的決策主體。但是產業仍是一種組織，產業層面具有與企業層面不同的有形資產和無形資產，產業的競爭力也具有與企業的競爭力不同的含義，因此，“產業”本身仍然是國家作產業選擇時的一種選擇主體。

政府（國家）也是產業選擇的重要決策主體。在市場經濟早期，或發展中國家的經濟發展早期，政府的產業政策實際上充當了既是運動員又是裁判員的角色。隨著經濟發展階段的升級，政府在產業選擇過程中的作用漸漸轉化為“教練員”甚至“裁判員”的功能。政府主導的產業結構在我國“趕超戰略”中處于至關重要的地位，但其歷史代價是，使得我們的產業結構調整嚴重地滯后于市場需求結構的變化。而一旦政府意識到產業結構要調整，就會以行政命令方式毀滅落后的過剩的生產力，讓人民大眾承受計劃經濟造成的產業結構調整滯后所帶來的災難性后果。

市場選擇產業和政府產業政策之間的關系

與20世紀90年代以前由國家計委主導產業結構的情形相比，最近20多年來，我國的產業結構的市場化程度已經有了提高，但是，我們至今仍然沒有擺脫政府主導產業結構的基本格局：第一，政府追求GDP增長目標，一再延誤業已表明不再適合國內需求和國際需求的產業結構；第二，一批高能耗、高污染的產業一直在政府、尤其的地方政府的保護下存活著；第三，根據我們的研究，中國在1996-2007年間，關稅保護和非關稅保護（各種進出口配額管制）都是著眼于對國有企業集聚的產業進行保護；第四，每當面臨經濟危機的沖擊時，政府總是出臺各種產業保護的清單，甚至將判斷一個企業是否屬于“高新產業”、是否屬于“戰略新興產業”的審議權都歸屬于國家科技部，等等。這都說明，我國的產業結構決定，還沒有走出政府主導的傳統模式。

其實，產業結構的調整與重構，完全可以讓市場作為決定性的機制，同時更好地發揮政府在產業結構調整過程中的作用。什么是產業？說到底，產業是由產品分類決定的。生產同類產品的企業才構成一個產業。所以，盡管選擇產業的行為主體可以有企業、產業和政府，但是產業的基本元素是產品與生產產品的企業。既然產品由企業選擇的，企業是按市場價格和盈利原則來選擇產品生產，來決定究竟是與其他企業生產同一種產品還是選擇生產異質品，那么，作為企業集聚的結果的產業，當然也可以基本上由市場價格機制來決定和調節。

在經濟中，最活躍的變量是兩個：一個是人的偏好的變化，偏好變化會引發需求類型方式發生變化；另一個是生產的技術條件變化，技術日新月異，引起新產品層出不窮，或者大幅度地降低生產成本、交易成本和國際貿易成本。以上兩方面的變化分別從需求側和供應側引發了新產品、差異產品發生的必然性。如果產業結構是以市場為基礎的，那么，產業結構與需求結構之間的適應過程就會表現為經常性的漸變和周期性的經濟危機的大調整。現代產業結構的變化與調整，本質上是由新產品的出現、新的生產方式出現，以及擁有新技術的全要素生產率領先的企業的出現所引發的，這些全要素生產率領先的企業一旦主導了某一個產業，這個產業就會成為一個新興產業，就會具有比較優勢，就會成為一個國家一個民族的比較優勢，從而席卷全社會經濟，讓資源從別的舊產業向這些新興產業轉移，進一步引發產業結構的大調整。因此，產業結構的調整與變化，是一個由偏好與技術變遷引起、由企業為適應這些變化而在產品和生產方式選擇上作出的調整而累積起來的、由全要素生產率領先的企業集聚所發生的創造性產業革命與創造性毀滅相混合的過程。這樣一個過程是很難預測和事先安排的。

強調產業結構應從政府主導轉向市場主導，并不是取消政府在產業結構重塑與調整過程中的積極作用。首先，產業結構的變化若完全依靠企業對需求變化、技術變化和價格變化來自發地做出反應，則同樣會發生產業結構調整滯后。因為，其一，單獨的企業決策人在面對偏好變化、技術因素變化時，也許意識不到這類變化的深刻含義；其二，即使單獨的企業家意識到上述變化，想在產品結構和產業布局上做出反應，也往往是力不從心的，調動不了多少資源；其三，也是更為重要的是，對于一個深陷于傳統產業里的單獨企業來說，面臨新的產業產業結構變化，要進行調整，會失去既得利益，因此企業會出于既得利益的考慮而抵制產業結構的調整。這樣說來，就是在確立從傳統的政府主導產業結構的模式向市場主導產業結構的模式轉變時，政府的參與和調節在產業結構調整過程中仍然是必要的。

但在市場主導產業結構的基礎上，政府的產業政策及其政府對產業結構的影響作用，就會發生以下變化。第一，政府在產業結構的重塑過程中，應該恪守公共服務的定位，政府對于產業投入的參與，主要限于國防工業、基礎設施、戰略新興產業的早期研發、和綠色環境工業。第二，政府資本對于其他產業的投入和投資，應以國資投資公司的方式來進行，引導投資結構和產業結構的轉變。第三，政府對戰略新興產業的支持，應遵守由市場選擇的原則，應當盡可能減少由政府部門來確定“高科技”、“新興產業”的所謂標準，避免制造出一大堆假成果、假專利。第四，進一步減少和清理各種“產業優惠”、“稅收優惠”和“信貸優惠”政策，政府對產業發展的支持應主要通過“社會資本”的形式來得以實施，即為社會公平競爭提供可信、公開的服務平臺，設定各種規范，使企業之間、交易者之間的聯系更簡潔、更有效。第五，盡可能淡化政府扶持的產業清單，以降低形形色色的“產業政策套利”，讓產業分析和產業結構分析漸漸成為一種日常的非政府非政策的商業投資分析業務，為企業選擇產業定位服務。

（作者系北京大學經濟學院教授；摘自《經濟與管理研究》2016年第5期）