地方立法權(quán)擴(kuò)張的合憲性與憲法發(fā)展

文/李少文

地方立法權(quán)擴(kuò)張的合憲性與憲法發(fā)展

文/李少文

2015年3月，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)了修改《中華人民共和國(guó)立法法》的決定，內(nèi)容之一是規(guī)定“設(shè)區(qū)的市”的人大及其常委會(huì)可以制定“地方性法規(guī)”，并報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)（第72條第2款）；設(shè)區(qū)的市的人民政府可以制定地方政府規(guī)章（第82條）。相較于以前的立法權(quán)配置結(jié)構(gòu)，《立法法》修改導(dǎo)致了地方立法權(quán)的擴(kuò)張：設(shè)區(qū)的市取得了地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的制定權(quán)。

本次《立法法》修改的幅度很大，它所涉及的地方立法權(quán)擴(kuò)張似乎明顯超出了憲法文本的規(guī)定。通過(guò)修改《立法法》實(shí)現(xiàn)地方立法權(quán)的擴(kuò)張，立法者闡明了憲法存在的不確定性并填補(bǔ)了憲法空缺，最終推動(dòng)了憲法發(fā)展；這種由立法者闡明憲法內(nèi)涵的方式表明憲法可以通過(guò)民主機(jī)制發(fā)揮效力。

關(guān)于地方立法權(quán)，我國(guó)憲法存在一定的模糊性和空白。闡釋憲法內(nèi)涵、發(fā)展憲法是立法者的責(zé)任。擴(kuò)張地方立法權(quán)是政治主體基于某種政治利益和目標(biāo)的舉措，在沒(méi)有違反憲法的前提下發(fā)展了憲法。授予地方立法權(quán)符合民主和自治的要求，也體現(xiàn)了八二憲法的實(shí)驗(yàn)精神，契合治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)。改革措施的正當(dāng)性和合理性是證成由立法者闡明憲法內(nèi)涵的途徑的基礎(chǔ)。這個(gè)過(guò)程體現(xiàn)了政治憲政主義的精神。

地方立法權(quán)的憲法“盲點(diǎn)”

適當(dāng)配置立法權(quán)是憲法的核心任務(wù)之一。地方立法權(quán)涉及中央和地方關(guān)系，其有無(wú)和大小可以看作地方自治權(quán)限的依據(jù)之一。我國(guó)憲法對(duì)于立法及其產(chǎn)生的法律規(guī)范的等級(jí)體系的規(guī)定并不嚴(yán)密，而這正是被《立法法》所發(fā)展的內(nèi)容。我國(guó)的立法體制被概括為“統(tǒng)一多層次的立法體制”或“一元多層次立法體制”，即由全國(guó)人大及其常委會(huì)行使立法權(quán)，但立法的權(quán)力本身又被分散到不同層次來(lái)行使。通過(guò)立法主體來(lái)判斷法律位階，一個(gè)重要原因是不同主體所代表的民主性和利益特點(diǎn)不同。在性質(zhì)上，不妨先認(rèn)為全國(guó)人大及其常委會(huì)以外的主體的立法活動(dòng)并不是政治或主權(quán)意義的立法（至少主要不是這樣），而是執(zhí)行、管理或治理意義的立法。這樣也基本符合因“授權(quán)”而進(jìn)行的立法的內(nèi)容和功能特點(diǎn)。

《憲法》第62條和第67條分別是對(duì)全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)的規(guī)定，其中明確了其各自的立法權(quán)限，并且沒(méi)有限定其不能針對(duì)地方事務(wù)立法。地方立法權(quán)本身并不能被理解為固有的權(quán)力，而是從狹義立法權(quán)中引申出來(lái)的權(quán)力。然而，這種引申出來(lái)的權(quán)力卻在規(guī)范意義上和功能上都發(fā)生了很大變化。從立法的民主基礎(chǔ)來(lái)看，地方人大及其常委會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，它表達(dá)的是轄區(qū)內(nèi)的人民的意志和利益。從內(nèi)容上看，地方立法所關(guān)注的問(wèn)題也不同于中央立法，無(wú)論是在適用對(duì)象還是在利益表達(dá)層面，地方立法都是針對(duì)地方居民和地方事務(wù)的。地方的自治對(duì)于任何形態(tài)的中央和地方關(guān)系來(lái)說(shuō)都是必要的，因?yàn)橛傻胤秸峁┕卜?wù)是政治社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)。地方自治并不是我國(guó)憲法明確的原則，但憲法卻認(rèn)可了地方進(jìn)行自治的價(jià)值。

《憲法》第99條第1款是關(guān)于地方各級(jí)人大及其常委會(huì)權(quán)限的規(guī)定，它列舉了不同的權(quán)力內(nèi)容，但并未明確有制定地方性法規(guī)的權(quán)力。《憲法》第100條是第99條之外的特別情形，規(guī)定省和直轄市的人大及其常委會(huì)享有制定地方性法規(guī)的特權(quán)。而地方政府制定規(guī)章的權(quán)力并沒(méi)有明確的憲法依據(jù)。那么，《立法法》的規(guī)定是否超出了憲法的規(guī)定？當(dāng)運(yùn)用文本解釋、體系解釋，都不能得出設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)之地位，那么應(yīng)如何看待該制度設(shè)計(jì)呢？本文認(rèn)為，憲法在此問(wèn)題上存在很大的不確定性，表現(xiàn)為一種模糊和空白。

一方面，《憲法》第99條和第100條并不是平行的，也不是對(duì)立的，它在規(guī)定省和直轄市的人大及其常委會(huì)享有制定地方性法規(guī)的權(quán)力的同時(shí)，并未明確排除設(shè)區(qū)的市行使類似的權(quán)力，或者獲得進(jìn)一步的授權(quán)。因此，就不能簡(jiǎn)單地將《憲法》第100條用于否認(rèn)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)制定權(quán)。另一方面，《立法法》設(shè)計(jì)的設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)制定權(quán)只是“半個(gè)立法權(quán)”，即設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)，但要報(bào)省級(jí)人大及其常委會(huì)批準(zhǔn)。這就進(jìn)一步豐富了《憲法》第100條的內(nèi)涵——省和直轄市如何制定地方性法規(guī)是憲法沒(méi)有說(shuō)明的問(wèn)題，“半個(gè)立法權(quán)”可以引申為《憲法》第100條的延伸。

由此可見(jiàn)，憲法關(guān)于地方立法權(quán)的規(guī)定存在很大的不確定性。我們的政治主體顯然敏銳地發(fā)現(xiàn)了這個(gè)空間，并且希望通過(guò)立法或修改法律的方式來(lái)闡明該不確定性，同時(shí)發(fā)展憲法（推動(dòng)憲法變遷）。

立法者闡釋憲法：一種實(shí)現(xiàn)憲法效力的路徑？

對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，憲法被認(rèn)為沒(méi)有得到充分實(shí)施，主要表現(xiàn)為大量的違憲現(xiàn)象得不到糾正，它反映的問(wèn)題是名義上的憲法如何得到貫徹。解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于面對(duì)憲法的模糊性或者空白，或者其他需要進(jìn)一步說(shuō)明的問(wèn)題，不同政治主體如何發(fā)揮作用，從而讓憲法效力在實(shí)踐中得到展現(xiàn)。此種效力既可以是在具體爭(zhēng)議中做出裁判（比如備案審查制度、司法審查制度），也可以是借由某種方式來(lái)明確憲法內(nèi)涵或填補(bǔ)憲法空白（比如“立法具體化憲法”）。它們的共同特點(diǎn)都在于發(fā)展了憲法。

我國(guó)憲法對(duì)地方立法權(quán)的規(guī)定是不夠明確的，《立法法》顯然是對(duì)相關(guān)條款作了闡釋，卻并非是司法式的——這不僅僅是指“主體”上的非司法性，也包括了方法上的。它恰恰是政治的，但又并非是通過(guò)修正案的方式，甚至不是美國(guó)學(xué)者布魯斯·阿克曼教授所描述的那種“非正式的憲法修改”。易言之，《立法法》修改擴(kuò)大地方立法權(quán)，明確了憲法的模糊內(nèi)涵、填補(bǔ)了憲法的空白，卻又并未違反憲法；其途徑不是傳統(tǒng)的司法式解釋憲法，而是立法者基于政治目標(biāo)和利益所為。這對(duì)于實(shí)踐的需要、憲法的變遷來(lái)說(shuō)都很重要，因?yàn)樗鼧?gòu)成了我們現(xiàn)實(shí)運(yùn)行的憲法秩序，而不僅僅只是憲法內(nèi)涵發(fā)生了變化。

這種由政治主體推動(dòng)的實(shí)現(xiàn)憲法效力的方式，在英美憲法理論上就是被視為與司法憲政主義相對(duì)的政治憲法或政治憲政主義。《立法法》修改而推動(dòng)的地方立法權(quán)擴(kuò)張，在一定程度上可以被認(rèn)為是中國(guó)式政治憲政主義的表現(xiàn)。政治憲政主義作為一種發(fā)揮憲法效力的路徑，應(yīng)該被重新審視；只不過(guò)要考慮它針對(duì)什么問(wèn)題、適用哪些情形、有何限制條件？《立法法》修改推動(dòng)地方立法權(quán)擴(kuò)張為我們提供了一個(gè)視角，即通過(guò)民主的途徑來(lái)闡明民主憲法（憲法權(quán)力制度）的不確定性，從而讓憲法在具體問(wèn)題上變得清晰、明確和有效，憲法本身也得到發(fā)展。

地方立法權(quán)擴(kuò)張的正當(dāng)性與合理性

地方立法權(quán)既是規(guī)范層面的問(wèn)題，也是功能層面的問(wèn)題：在規(guī)范意義上，擴(kuò)張地方立法權(quán)是民主的要求，是自治的表現(xiàn)；在功能意義上，擴(kuò)張地方立法權(quán)是治理之需求，它契合了八二憲法一貫的實(shí)驗(yàn)精神。這一改革措施對(duì)于變革中央和地方關(guān)系、推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化來(lái)說(shuō)，是具有創(chuàng)造性的制度選擇。

民主是一項(xiàng)原則，也是一種制度。基層自治一向被視為民主的基礎(chǔ)，并且由來(lái)已久。基層民主與本文要闡釋的設(shè)區(qū)的市的權(quán)力行使不盡相同，但它卻為我們提供了一個(gè)找尋地方政府的權(quán)力來(lái)源的依據(jù)。盡管我國(guó)是單一制國(guó)家，但并不妨礙地方政府按照民主機(jī)制享有和行使權(quán)力。從我國(guó)憲法設(shè)計(jì)的地方人大及其常委會(huì)的地位和職權(quán)、地方政府和地方人大及其常委會(huì)的關(guān)系上看，我國(guó)的地方政權(quán)機(jī)關(guān)當(dāng)然是民主的產(chǎn)物，地方人大及其常委會(huì)和地方政府也要按照民主過(guò)程來(lái)行使權(quán)力、履行職責(zé)。因此地方人大及其常委會(huì)需要有一定的自主性（自治性），這也是團(tuán)體自治和居民自治兩種理路的共同結(jié)果。作為自治權(quán)的地方立法權(quán)當(dāng)然就是這種民主鏈條下的產(chǎn)物。這也是本文認(rèn)為設(shè)區(qū)的市可以享有立法權(quán)在根本上具有正當(dāng)性的原因。

本文稱八二憲法具有實(shí)驗(yàn)的精神，它支持兩種實(shí)驗(yàn)路徑：通過(guò)制定或修改法律的方式（民主方式）創(chuàng)造的實(shí)驗(yàn)；地方自主發(fā)起的實(shí)驗(yàn)。憲法的實(shí)驗(yàn)精神將會(huì)為地方立法權(quán)擴(kuò)張?zhí)峁┮欢ɡ頁(yè)?jù)；而地方擁有立法權(quán)之后，則可能將兩種實(shí)驗(yàn)方式融合在一起，進(jìn)一步貫徹此精神。首先，實(shí)驗(yàn)當(dāng)然鼓勵(lì)地方的自主性，調(diào)動(dòng)并充分發(fā)揮“地方的積極性和主動(dòng)性”。其次，地方立法是進(jìn)行實(shí)驗(yàn)的重要途徑。最后，地方立法權(quán)擴(kuò)張本身就是一種實(shí)驗(yàn)的表現(xiàn)。

我們將地方立法權(quán)擴(kuò)張作為推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要措施，希望為充分發(fā)揮地方政府在治理過(guò)程中的積極性和主動(dòng)性提供制度平臺(tái)。第一，從理想的角度看，作為一種重要的制度性手段，地方立法權(quán)迫使地方政權(quán)機(jī)關(guān)強(qiáng)化在進(jìn)行管理和提供服務(wù)方面的責(zé)任，并且要完善民主和參與機(jī)制。第二，它將規(guī)避傳統(tǒng)管理手段的一些缺陷，比如依賴其他規(guī)范性文件（紅頭文件）進(jìn)行管理所帶來(lái)的混亂、不公開(kāi)、缺少預(yù)期性、缺乏穩(wěn)定性、低權(quán)威性等問(wèn)題，又如管理上的民主正當(dāng)性和決策科學(xué)性不足等。第三，立法是一個(gè)協(xié)作性相對(duì)較高、程序性較強(qiáng)的領(lǐng)域，將鼓勵(lì)地方黨委、人大及其常委會(huì)、地方政府、地方政協(xié)以及社會(huì)團(tuán)體的參與，并且形成相互監(jiān)督機(jī)制，尤其是來(lái)自人大及其常委會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督、來(lái)自社會(huì)的監(jiān)督等。第四，它給予地方政治主體（包括地方黨委、地方人大及其常委會(huì)和地方政府）一個(gè)新的決策平臺(tái)和治理工具，從而有可能激活地方人大及其常委會(huì)，以及帶動(dòng)公眾參與公共事務(wù)。

（作者系北京大學(xué)法學(xué)院博士研究生；摘自《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第2期）