“十三五”：以經濟轉型為主線的結構性改革

文/遲福林

“十三五”：以經濟轉型為主線的結構性改革

文/遲福林

“十三五”是我國現代化進程中的關鍵5年：調結構、轉方式的關鍵在2020；決勝全面小康、跨越中等收入陷阱的關節點在2020；以結構性改革為重點全面深化改革的時間窗口期在2020。在這個歷史性的大背景下，“十三五”以經濟轉型為主線的結構性改革取得突破性進展，對未來10年、20年我國經濟的公平可持續發展具有決定性影響。

“十三五”是我國經濟轉型的歷史關節點。“十三五”期間，我國經濟轉型的歷史性特點十分突出：增長、轉型、改革高度融合，以轉型改革促發展是一個基本趨勢；轉型發展正處在關鍵時期，經濟轉型升級蘊藏著巨大的發展潛力與市場空間；經濟轉型面臨諸多矛盾疊加、風險隱患增多的嚴峻挑戰，轉型需要“闖關”。抓住機遇，應對挑戰，重在以結構性改革破解經濟轉型的結構性矛盾。由此才能釋放市場活力，釋放轉型發展的內需潛力。

“十三五”是我國經濟轉型的“最后窗口期”。因為投資主導型的增長方式走到盡頭，經濟轉型滯后加大經濟下行壓力。因而經濟轉型正處在闖關的歷史關口。“十三五”期間，尤其是未來一兩年，如果能夠實現經濟轉型的重要突破，不僅能緩解短期經濟下行壓力，而且將釋放中長期增長的巨大潛力。反之，就有可能失去經濟發展的主動權，并由此引發系統性的經濟風險和社會風險。

“十三五”是我國經濟轉型升級的歷史拐點，也是結構性改革的攻堅時期。經濟轉型升級的基本趨勢是：基本形成以服務業為主導的產業結構；基本形成戶籍人口城鎮化的新格局； 基本形成消費主導的經濟增長新格局；基本形成以服務貿易為重點的對外開放新格局。

“十三五”轉型發展，挑戰與機遇并存，關鍵取決于改革的選擇；取決于結構性改革在多大程度上能適應經濟轉型的需求與趨勢破題發力；取決于能否以結構性改革破解經濟轉型的結構性矛盾；取決于盡快推出一批具有重大牽引作用的供給側結構性改革舉措。“十三五”的轉型發展，就是要按照十八屆三中全會精神，深入推進市場化改革進程，打破經濟轉型的政策與體制性掣肘。這個過程，必然伴隨著放松管制、簡政放權、擴大對外開放等重大改革舉措。這就需要正確處理好市場、企業和政府的關系，更大程度上發揮市場在資源配置中的決定性作用，進一步激發企業活力，加大更有效的制度供給，以實現經濟轉型的實質性突破。

服務業市場開放是結構性改革的“重頭戲”

從現實情況看，當前服務業供給瓶頸矛盾突出，根源不在于國內資本缺失，而在于服務業行政壟斷、市場壟斷的特點仍然突出，市場開放程度較低。推進供給側結構性改革，“重頭戲”在于推進服務業的市場開放，并由此充分釋放市場的活力與空間。

1.從工業市場開放到服務業市場開放是大趨勢。改革開放以來，工業領域的市場開放在推動我國工業化進程中扮演了重要角色。“十三五”期間，無論從新一輪全球自由貿易的大趨勢看，還是從國內經濟轉型升級的客觀要求看，服務業市場雙向開放是大勢所趨。一方面，以服務貿易為重點的自由貿易進程正在提速。“十三五”期間，我國要形成以服務貿易為重點的開放型經濟新格局，需要有序擴大服務業的對外開放；另一方面，把握我國經濟轉型升級的大趨勢，關鍵是以服務業市場開放為重點發展現代服務業。

2.服務業市場開放滯后是市場化改革的“突出短板”。多年來，由于市場開放的重心主要在工業領域，服務業市場開放滯后成為市場化改革的“突出短板”。“十三五”期間推動市場化改革，重點是服務業領域的市場開放。總的看，目前的服務業市場狀況大體可以概括為“三低一高”。

（1）服務業市場化程度低。例如，現在工業部門的市場開放程度至少在80%以上，而服務部門50%左右的壟斷格局尚未打破。

（2）服務業對外開放的程度較低。例如，國內自貿區122項負面清單中，有80余項針對服務貿易領域，也就是說對服務貿易的限制仍然較多。

（3）服務型經濟水平低。以房地產為例，應當說，房地產從規模上看已經到了一個相對飽和的狀態，現在面臨著規模房地產如何向服務型房地產轉型的問題。如果房地產能夠以健康服務為重點，不斷提高服務水平，就會提高房地產的使用價值，從而為去庫存闖出一條新路。

（4）服務價格高。例如，2014年我國的寬帶平均上網速度全球排在第75位，僅為韓國的15%。但是，平均一兆每秒的接入費用卻是發達國家的3～5倍。

3.服務業市場開放是市場化改革的“最大紅利”。

（1）服務業領域社會資本投資增速將超過工業。近兩年受宏觀經濟下行的影響，工業與服務業民間投資增速均出現大幅下降，但服務業投資增速仍高于工業，在穩定經濟增長中發揮了重大作用。據統計，2015年1月至11月，服務業的民間投資同比增長9.7%，高于工業0.3個百分點。

（2）服務業固定資產投資中社會資本投資占比過半。據統計，服務業民間固定資產投資由2012年的10.1萬億元增長到2015年的16.4萬億元，占全社會固定資產總額的比重由51.3%上升到52.7%。

（3）服務業市場開放將給社會資本帶來巨大的投資空間。以教育市場為例，截至2014年底，全國共有各類民辦學校（教育機構）15.52萬所，各類在校生達4301.91萬人。有機構預測，到2018年，我國民辦教育市場規模將超過1萬億元人民幣。

4.服務業市場開放牽動和影響轉型發展全局。形成服務業為主導的產業結構，需要通過服務業市場開放，形成有效投資；形成消費拉動經濟增長的格局，需要通過服務業市場開放，擴大服務供給能力；推進雙邊、多邊自由貿易進程，需要有序擴大服務業對外開放，并通過服務業市場的雙向開放，形成以服務貿易為重點的開放型經濟新格局。就是說，落實十八屆五中全會提出的“開展加快發展現代服務業行動”，關鍵在于盡快制定“十三五”期間服務業市場開放的行動計劃。

5.實現服務業市場開放的重大突破。改革開放以來，我國在工業領域放開市場，引入競爭，從而有效做大了工業“蛋糕”。“十三五”期間，通過開放服務業市場做大服務業“蛋糕”，成為供給側結構性改革的重大課題。

（1）打破服務業市場的行政壟斷與市場壟斷。推動服務業領域國有資本的戰略性調整，全面推進壟斷行業競爭環節向社會資本開放。從現實情況看，無論是生產性服務業還是生活性服務業，都在一定程度上存在著行政壟斷或市場壟斷。

（2）推進服務業市場的便利化改革，使社會資本成為現代服務業發展的主體力量。“十三五”期間，加快服務業市場開放，將為“大眾創業、萬眾創新”打開產業空間和制度空間，為服務業發展提供源源不斷的新動能。

（3）全面放開服務業市場價格，以形成統一開放、公平競爭的市場體系。從實踐看，某些服務業價格管制的效果并不理想，在相當大程度上束縛了企業競爭，并扭曲了供求關系。

6.以政府購買公共服務為重點加快公共服務業市場開放。從國際經驗看，公共服務的契約化、社會化、市場化是一個大趨勢。這就要求充分利用市場力量、社會力量擴大公共服務供給。為適應13億人公共需求變化的大趨勢，要把形成多元供給主體、多元競爭主體作為發展和完善政府購買公共服務的基本目標，爭取使政府采購規模占財政支出比重從2014年的11.4%提高到2020年的15%～20%，服務類占政府采購總額比重從2014年的11.2%提高到30%左右。

7.推進服務業市場開放的相關政策調整。“十三五”期間，要形成以服務業為主導的產業結構，需要盡快消除服務業發展的某些不合理政策，實現服務業與工業政策平等。

（1）加快調整服務業與工業用地政策。要加大服務業用地供給，提高現代服務業用地比例，新增建設用地向生產性服務業傾斜。

（2）以促進服務業市場開放為導向加快稅收政策調整。形成服務業為主導的產業結構，需要盡快完成“營改增”，全面推進消費稅改革，使消費稅成為地方的主體稅種。

以優化企業發展環境為重點的結構性政策調整與結構性改革

經驗證明，市場經濟條件下，供給革命的主角是企業和企業家。企業既是經濟轉型的主體，也是推動結構性改革的主體。從現實情況看，企業發展的環境總體并不寬松，不僅一些國有企業開始陷入經營困境，而且一些民營企業也面臨著諸多的困難。為解決經濟結構調整中企業尤其是實體經濟的困難，十八屆五中全會要求“優化企業發展環境，開展降低實體經濟企業成本行動”。應當說，在當前經濟轉型的特定背景下，需要把優化企業發展環境、激發企業活力、倡導企業家精神作為結構性改革優先需要解決的重大問題。

1.經濟轉型時期優化企業發展環境具有緊迫性。從當前經濟下行壓力增大與經濟風險因素增多的情況看，未來1～2年，并不是大規模進行企業改革的最佳時期。在這種情況下，要努力尋求短期應對危機與中長期轉型相結合的有效路徑。例如：加快企業結構調整，優化企業的技術結構、產品結構和組織結構，促進企業轉型升級；加快發展新興企業，要以信息產業為重點，改造提升傳統產業、培育發展適應企業轉型升級的新興產業；鼓勵引導企業兼并重組，對“僵尸企業”要建立差異化處置的甄別機制，對確實需要淘汰的企業，要使其逐步退出市場，以降低經濟社會風險。

2.重在優化企業轉型與改革的經濟社會環境。例如，全面實行負面清單制度，保證各類生產要素的自由流動；加強知識產權保護力度，保證企業尤其是中小企業創新收益，提高企業創新的積極性；形成企業兼并重組的市場環境；部分行業企業產業集中度低，導致行業惡性價格競爭、重復建設嚴重，有效去產能的辦法是通過做優、做大、做強企業來提質增效。

3.“激發企業家精神，依法保護企業家財產權和創新收益”。在市場經濟中，“企業是企業家的企業”。沒有一個優秀的企業家，就很難產生一個競爭力強的企業。在經濟轉型的關鍵時期，激發企業活力，首先是激發企業家精神。這就需要盡快建立并完善有利于創新型企業家的選拔機制、培養機制、激勵機制和約束機制，依法保護企業家財產權和創新收益，形成企業家健康成長的寬松環境。

以監管轉型為重點的簡政放權與結構性改革

我國仍是一個轉型大國。推進供給側結構性改革的實質是處理好政府與市場的關系，釋放市場經濟活力，有效地發揮政府作用。從實際情況看，激活市場、激勵企業關鍵是以監管轉型為重點，縱深推進簡政放權改革。當前，在加快經濟結構調整尤其是經濟下行壓力增大的背景下，需要的是加大放權、減權的力度，需要的是進一步開放市場，激發市場活力，嚴防“把市場關進權力的籠子里”。

1.向企業“放權”要有新突破。政府在著眼于激活市場、解放企業時，不僅要“放權”，還要實質性“減權”。

（1）借鑒國際商事制度經驗，全面實施企業自主登記制度。總的來看，“互聯網+”時代，實現企業自主登記注冊的技術條件和時機已經成熟：一方面，在四大自由貿易試驗區實施企業一站式登記注冊的基礎上，盡快建立全國統一的企業自主登記注冊網絡平臺，在企業注冊時間上與國際接軌；另一方面，加快推進企業簡易注銷制度改革。在目前試點的基礎上，盡快在全國實施個體工商戶、未開業企業以及無債權債務企業簡易注銷程序。

（2）適時取消企業一般投資項目備案制。客觀地看，從投資審批制到備案制是行政審批制度改革的一項重要突破。但由于多種因素，實踐中備案制仍被變相“審批”。建議除政府投資之外，企業一般投資項目一律由企業依法依規自主決策，將投資決策權還給企業。

（3）以公平競爭政策取代產業政策。應當看到，華為、阿里巴巴等一批創新型企業的成長并不是靠政府產業政策扶持的結果。市場經濟條件下，政府的主要職責之一是營造公平競爭的市場環境。除農業等特殊產業外，盡可能少用或不用產業政策干預企業的經營行為。

2.市場監管體制轉型要有新舉措。過去以行政審批取代市場監管的傳統模式增大了企業的制度成本，并且難以確保監管的有效性。著眼于“降成本”與增強監管的有效性，需要建立統一的、綜合性市場監管機構。

（1）實現行政審批與市場監管嚴格分離，以保障市場監管機構的獨立性、權威性、專業性。行政審批與市場監管不僅在職能上要分開，機構上也要分開，由此形成以法治為基礎的監管體制。

（2）調整優化市場監管的行政權力結構。適應金融市場混業經營的大趨勢。為此建議：盡快組建國家金融監管總局，形成“統一領導、分級負責、條塊結合”的金融監管新體制；整合國家食品藥品監督管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局和國家工商行政管理總局的消費品安全監管職能，組建專司消費市場監管的國家市場監督管理總局；整合商務部反壟斷局、國家發改委價格監督檢查與反壟斷局、國家工商行政管理總局的反壟斷執法權，盡快建立統一的國家反壟斷局。

（3）形成政府與社會協同的市場治理新格局。維護市場秩序是全社會的共同責任。在強調政府市場監管主導作用的同時，積極引導各類市場主體自治，提升企業社會信用，促進市場主體自我約束，誠信經營，充分發揮行業組織的自律作用、輿論和社會公眾的監督作用，逐步形成統一開放、競爭有序的市場生態環境，盡快建立起與市場經濟發展階段相適應的市場治理體系。

（4）推進市場監管的法治化進程。“十三五”推進監管轉型，要采取立法先行的辦法，依法梳理和公布各級政府監管權力清單。同時，加快金融領域、消費品領域、反壟斷領域、城市管理領域等重點領域監管立法修法，完善市場治理的法律體系。

（5）以大數據為重點創新市場監管方式。建立社會信用體系，推動市場監管的標準化、專業化、技術化，實現市場監管方式的現代化。

3.簡政放權重在確立以人為本的公共服務理念。經濟轉型升級的根本目標是促進人的發展。無論是釋放13億人的潛在消費需求，還是形成服務業為主導的產業結構，都要立足于人的發展。在公共需求全面快速增長的今天，告別政府主導型經濟增長方式，使各級政府真正成為公共服務的主體、市場環境創造的主體，這既是社會各方面的共同期待，也是“十三五”時期政府在轉型改革中應當承擔的歷史責任和歷史擔當。

【作者系中國（海南）改革發展研究院院長；摘自《上海大學學報》（社會科學版）2016年第2期】