中國碳交易試點配額分配的機制特征、設計問題與改進對策

文/熊靈 齊紹洲 沈波

中國碳交易試點配額分配的機制特征、設計問題與改進對策

文/熊靈 齊紹洲 沈波

配額分配作為碳排放權交易機制設計的核心之一，影響著每個納入企業(yè)的履約責任及其成本，是每個碳交易制度設計中最受關注也是最敏感的方面。配額分配機制包涵總量切分和配額分發(fā)兩大緊密聯(lián)系的環(huán)節(jié)，其中，總量切分包括總量結構和切分方法，總量結構是切分的前提基礎，切分方法是配額分配的核心；配額配發(fā)機制包括配發(fā)模式和動態(tài)管理，配發(fā)模式實現(xiàn)配額落地，動態(tài)管理適應變化靈活調(diào)整。

中國碳交易試點配額切分機制的主要特點

中國7個碳交易試點（北京、上海、天津、深圳、重慶、廣東、湖北）的配額分配機制設計借鑒吸收了國際經(jīng)驗，同時也根據(jù)試點地區(qū)的經(jīng)濟結構與發(fā)展狀況采用了各具特色的方式，呈現(xiàn)出總量剛性與結構彈性結合、歷史法與基準法共用的主要特征。

中國碳交易試點的總量與結構特征。中國作為發(fā)展中國家，在保證實現(xiàn)減排目標的同時，還必須為經(jīng)濟增長保留足夠的配額空間。在充分考慮節(jié)能減排的硬性指標和經(jīng)濟增長的未來趨勢基礎上，中國各碳交易試點分別確定了試點期間的排放配額總量，這些配額總量具有剛性特征，或只能逐年下降。在剛性的配額總量之下，中國碳交易試點兼顧配額結構彈性，嚴格控制既有設施的排放同時，充分考慮經(jīng)濟增長對新增產(chǎn)能的需求，為總量結構調(diào)節(jié)留有一定的可控余地。比較而言，中國7個碳交易試點在配額總量規(guī)模上差異很大，而且在配額總量設定模式上也有所不同：北京、上海、天津和深圳的配額總量在試點期間保持不變，與歐盟碳交易體系（EUETS）前兩階段相似；重慶采取了EUETS第三階段和加州碳交易項目（CAC&T）的做法，設定了逐年按比率下降的配額總量；而廣東和湖北由于重化工業(yè)比重較大，且處于工業(yè)化加速發(fā)展階段，因而配額總量逐年上升。在配額結構方面，中國碳交易試點大多數(shù)都借鑒EUETS的經(jīng)驗，將配額分解為既有和新增兩部分，此外，北京、深圳、廣東和湖北試點還吸收了CAC&T的做法，設置調(diào)節(jié)配額以應對碳市場價格的異常波動，降低碳市場的運行風險。

中國碳交易試點配額切分方法的特點。碳交易試點作為中國控制溫室氣體排放的全新嘗試，由于準備時間短暫，缺乏如EUETS和CAC&T長期積累的能力基礎和充足的排放數(shù)據(jù)，因而不可能全面采用基準法來切分配額，大多采用了以歷史法為主，與基準法相結合的配額切分方式。具體包括：北京、天津的“歷史法（包括歷史排放法和歷史強度法）+基準法”模式，上海的“歷史法+基準法”并“先期減排+滾動基年”模式，廣東、湖北的同行業(yè)內(nèi)“歷史法+基準法”混合并“滾動基年”模式，深圳的“基準法+多輪博弈”模式，以及重慶的企業(yè)配額“自主申報”模式。對比來看，中國各碳交易試點的配額切分方法，基本上采用了類似EUETS早期階段歷史法與基準法相結合的方式，同時融入了特色的機制設計。其中，主流的歷史法用于既有設施的配額切分，而基準法用來對新增設施以及電力、航空、港口、水務等業(yè)務單一行業(yè)的企業(yè)配額切分。與EUETS和CAC&T相比，中國碳試點在基準法的設計和使用上差距較大，基準覆蓋范圍太少，計算公式粗糙。

中國碳交易試點配額配發(fā)機制的主要特點

總體而言，中國碳交易試點基本形成了免費配發(fā)與拍賣共存、事前分配與事后調(diào)節(jié)相結合的配發(fā)機制特征。

中國碳交易試點配額配發(fā)模式的特色。為了初期碳市場的順利建立，吸引企業(yè)積極配合參與其中，中國的碳交易試點基本都采取現(xiàn)實可行的配額免費配發(fā)為主的機制，同時為有償配發(fā)留下了制度空間。比較而言，北京、深圳和湖北試點的配額配發(fā)機制設計與CAC&T相似，兼具免費配發(fā)、競價拍賣和定價出售三種模式，廣東則接近EUETS。但在拍賣配發(fā)比例、拍賣機制設計和定價出售規(guī)則上，中國與EUETS、CAC&T還有較大差距，需進一步提高拍賣比例，制定可操作性強的規(guī)則。

中國仍處于相對高增長的階段，各碳交易試點納入配額管理的行業(yè)眾多，企業(yè)生產(chǎn)變化情況復雜。盡管各試點基于本地實際設計了各具特色的切分方法和配發(fā)模式，但由于信息不完備和規(guī)則不完善，事前分配的企業(yè)配額難免可能出現(xiàn)與企業(yè)實際排放差異較大的情況。在兼顧分配基本原則和企業(yè)實際生產(chǎn)情況的基礎上，中國碳交易試點采用事前分配與事后調(diào)整動態(tài)結合的方式，防止企業(yè)配額分配過量或不足，從而實現(xiàn)更實際、公平的配額分配。

中國碳交易配額分配機制存在的問題及其改進建議

中國的碳排放權交易市場經(jīng)過短短兩年時間的籌備，相繼在7個試點地區(qū)開始運行，這體現(xiàn)了中國政府推行溫室氣體減排的決心和效率。但是，由于準備時間短暫，缺乏能力基礎和排放數(shù)據(jù)，導致各碳交易試點在配額分配機制設計上存在不少問題，仍有待進一步改進。

及時調(diào)整經(jīng)濟“新常態(tài)”下總量過剩。中國碳交易試點地區(qū)在設定配額總量時，通常是在歷史基期排放量的基礎上考慮節(jié)能減排的硬性指標和經(jīng)濟增長的未來趨勢綜合而定。然而，面臨未曾充分預見的經(jīng)濟“新常態(tài)”，試點地區(qū)之前設定的配額總量很有可能出現(xiàn)大量過剩局面。為了改進這個問題，試點地區(qū)需要根據(jù)“新常態(tài)”下經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)變化態(tài)勢，及時有效調(diào)整配額總量。湖北試點的經(jīng)驗值得推廣，即嚴格控制企業(yè)既有設施配額，設置適當?shù)目刂苹€，一旦出現(xiàn)過多配額，必須予以收回；此外，當年度政府預留和新增預留的配額如果沒有配發(fā)完，應當在當年及時予以注銷，并在下年度配額總量設定中削減相應額度。

著力解決歷史法切分配額導致的“鞭打快牛”現(xiàn)象。由于實時排放數(shù)據(jù)的缺失，中國低碳交易試點多使用歷史排放法切分配額，導致對先期減排企業(yè)的不公平，挫傷企業(yè)投入節(jié)能減排的積極性。事實上，這也是很多行業(yè)先進企業(yè)在參與碳交易制度建設過程中非常關注的問題。然而，由于歷史數(shù)據(jù)和管理體制原因，很多試點并未能很好地解決這一問題，不可避免存在“多排者多得配額”的不公現(xiàn)象，不利于激勵企業(yè)積極減排。解決這個問題的關鍵在于，使用歷史法切分配額時需要充分考慮企業(yè)減排的努力，制定出切實可行的減排激勵，并努力實現(xiàn)以代表行業(yè)先進水平的基準法進行切分。

化解配額分配中存在排放雙重計算問題。在中國的碳交易試點中，由于納入了電力生產(chǎn)企業(yè)，對其配額分配按照發(fā)電過程中因燃燒化石能源而產(chǎn)生的直接排放進行計算，然而因為納入的其他制造業(yè)如水泥、化工、汽車等行業(yè)使用大量電力，對其配額分配既包括了直接排放也包括了間接排放，這就產(chǎn)生了明顯的配額雙重計算問題。而隨著企業(yè)履約，相應的也會產(chǎn)生減排的雙重計算問題。改進雙重計算問題的方式有兩種：一種是只對直接排放源分配配額，從根本上排除間接排放；另一種是在電力生產(chǎn)者、配送者和消費者之間合理劃分排放責任和分配配額。由于大部分碳交易試點都涵蓋了以電力消耗為主的行業(yè)，因而后一種方式更值得各試點地區(qū)當前認真研究考慮。

逐步提升基準法的應用范圍和水平。碳交易試點在電力等特定行業(yè)或者新增設施上嘗試使用基準法進行切分，但是基準法的應用范圍、力度和科學性都有待提高。目前基準值設定要么過粗——基于行業(yè)而并非基于產(chǎn)品來設定，忽略了行業(yè)中產(chǎn)品的多樣性問題，要么過細——同一種產(chǎn)品按技術類型和規(guī)模細分不同基準值，違背“一種產(chǎn)品，一個基準”的設定原則，實際變相保護了落后產(chǎn)能和技術。我們應該在不斷積累排放數(shù)據(jù)和提升方法能力基礎上，遵循“一種產(chǎn)品，一個基準”的設定原則，盡快形成符合中國實際的基準值體系。

適當增加拍賣比例并減少政府干預。在中國7個試點中，雖然大都為拍賣留出了政策空間，但目前真正實施拍賣的只有廣東、湖北和深圳，而且拍賣所占比例較低。同時，拍賣規(guī)則與要求也給企業(yè)設置了不必要的障礙。拍賣配發(fā)配額能夠讓企業(yè)真正意識到“排放有成本”，其他試點也應不斷提高拍賣配發(fā)的比例，以充分體現(xiàn)“排放者付費”的公平原則，并設計符合本地實際的拍賣規(guī)則，明確拍賣收入的使用途徑，以幫助企業(yè)開展節(jié)能減排工作。

盡力提高信息的清晰度和透明性。中國碳交易各試點發(fā)布的管理辦法和配額分配方案，大多只是概括了配額分配的基本原則和初步計算公式，具體的計算方法、減排績效系數(shù)、控排系數(shù)或行業(yè)基準值等關鍵計算因子并沒有頒布。沒有這些計算細節(jié)，企業(yè)無從知道其配額的決定因素，也就無法有效控制排放。中國應該在分配規(guī)則上增加清晰度和透明性，不僅應將涉及分配規(guī)則的立法文件公開，還應制訂解釋性文件對配額分配的各項細節(jié)進行闡述。“清晰產(chǎn)生效率，透明保證公平”不僅是各個試點改進的重要方向，也應是中國全國性碳市場規(guī)則建設的題中要義。

【熊靈系武漢大學國際問題研究院副教授、武漢大學氣候變化與能源經(jīng)濟研究中心綠色金融研究室主任，齊紹洲單位：武漢大學經(jīng)濟與管理學院，沈波單位：美國勞倫斯伯克利國家實驗室中國能源組；摘自《武漢大學學報》（哲學社會科學版）2016年第3期】