從家庭補償到社會照顧：兒童福利政策的發展路徑分析

文/鄧鎖

從家庭補償到社會照顧：兒童福利政策的發展路徑分析

文/鄧鎖

從孤兒保障、困境兒童的分類救助以及近期關于兒童保護相關的組織制度設置等的變遷反映了適度普惠型兒童福利制度的逐步推進進程，也體現了兒童福利中對國家責任的更多承認和強調，但兒童福利制度還面臨很多問題和挑戰。當前的兒童福利在總體上還仍然是一種補缺性和維持性的制度安排，一方面，我國兒童福利對象的界定比較狹義；另一方面，政策的主要目標仍然為了滿足困境兒童及其家庭的基本福利需要，而非更具發展及可持續性的照顧支持。兒童福利中所出現的許多問題實際上與中國改革以來經濟與社會變遷息息相關，其中伴隨著市場化、工業化以及人口流動等導致的兒童照顧安排的缺失或困境是其中的一個重要根源，兒童福利問題在很大程度上指向如何理解以及分配照顧責任、如何提升照顧的水平和品質，以及如何在政策制定和實施中體現出照顧的維度等。基于照顧的概念和分析視角，本文試圖探討照顧體制轉型背景下我國兒童福利所面臨的挑戰，并嘗試提出從以家庭補償到以社會照顧為基礎的兒童福利政策發展路徑。

照顧概念及其社會政策意義

照顧（care）是源自女性主義倫理學的一個核心概念，并逐漸被運用于對福利國家和社會政策的分析中。照顧有兩種分析面向，一種是關系和倫理維度（care about），另一種是活動維度（care for）。在女性主義的分析范式里，照顧更多地被描述為與女性經驗特別是作為母親的關懷實踐相關，被視為一種基于情感和需要為基礎的特定類型的社會關系和一種倫理實踐。無論是提供還是獲得照顧都應該被視為人類存在的基本需要，參與照顧可以被看作是一種馬歇爾意義上的公民權，它既包括獲得照顧的權利也包括提供照顧的權利。

照顧問題的凸顯與福利國家家庭照顧的規范和功能所發生的變遷有關。女性主義的發展使得傳統基于性別規范的照顧分工不再有效，更多女性進入勞動力市場也使得照顧責任面臨重新界定和安排，這使得以往與家庭私領域相關的照顧具有了更廣泛的社會政策意義。如何分配和提供照顧活動從屬于規范的、經濟的與社會的框架，照顧在不同維度的特征及組合構成一個社會的照顧體制（care regime），它既包括不同國家制度文化情境中對照顧的價值和規范定義，也包括了社會不同部門如個體、家庭、市場和國家等照顧分工上的制度安排及其動態變遷過程。從照顧的視角來看待社會福利制度避免了簡單的福利市場化或新自由主義意識形態等的解釋局限，也影響到許多學者對照顧勞動的性別不平等、照顧模式的變遷、家庭政策以及兒童福利政策等的分析。

中國照顧體制的轉型與家庭補償取向的兒童福利

中國經濟與社會結構的變遷伴隨著兒童照顧體制的轉型。照顧在中國文化下體現了一種代際的互惠與責任關系，并在某種程度上與服從和權威等級的倫理秩序有關。在計劃體制時期，兒童照顧通過“國家—集體—家庭”的結合形成家國一體的父愛主義福利模式，盡管家庭仍然是兒童撫育和教養的主體，但以農村人民公社和城市單位體制為基礎的集體照顧體制成為家庭照顧的重要補充（并在某種程度上具有替代性的功能）。計劃體制時代對于照顧資源的獲得并非均等，但兒童撫育在計劃體制時期首次通過集體照顧模式進入公共領域，成為總體性社會結構的重要組成。

改革之后的國有企業改革使得集體照顧的模式逐漸趨于瓦解。在城市地區，大量單位辦托幼機構由于企業改革倒閉而消失，職工的社會保障也伴隨著下崗和社會保障制度的改革從企業轉移到社會。農村集體經濟體制的變遷削弱了農村公共服務的供給，非正式的社會支持網絡由于家庭結構的核心化、人口的流動等變得更加脆弱。照顧體制的變遷使得照顧共同體弱化，以往由擴大家庭、社區、單位等共同參與的照顧關系結構變得日益單一化，兒童照顧的經濟成本和情感成本幾乎完全轉移到家庭私領域，一旦家庭結構發生變遷或者貧困都極易導致兒童面臨生存和發展的困境。由于集體照顧的式微，市場化的照顧服務成為最直接的替代，照顧的商業化也產生了階層效應。我國的兒童照顧面臨著照顧體制和家庭形態變遷的雙重沖擊，導致家庭在回應兒童撫育和照顧需求上的能力不足，流浪兒童、服刑人員子女、留守兒童等諸多兒童問題的出現即反映了伴隨經濟改革和人口變遷所出現的家庭功能失調以及照顧能力下降的趨勢。

中國兒童福利政策的發展從某種程度上可被看做是回應和補償由于照顧體制變遷所導致的困境兒童及其家庭的消極后果，政策的主要目標是為困境兒童或監護人提供兒童撫育所必需的經濟和其他救助支持，它表現在維持性的收入支持補償和基礎性的照顧服務補償兩個方面。首先，向孤兒或者困境兒童監護人提供現金津貼是當前兒童福利政策的重要構成。現金轉移支付對于彌補兒童撫育的成本來說具有積極的作用，但是目前的兒童經濟救助政策可能存在瞄準性不足的問題，特別是如何通過現金轉移支付促進對兒童更好的照顧服務。其次，近年來政府也日益重視兒童福利政策中非現金救助方式，一些基礎性兒童反貧困和服務項目直接著眼于滿足貧困兒童的成長發展需求，彌補了由于地區貧困和家庭照顧不足等帶來兒童生存和發展的阻礙，但目前各類非現金的兒童救助項目還比較分散，各個政府部門的政策措施自成一體，未能形成跨部門整合及專業化的兒童服務體系。當前的兒童福利政策仍然在很大程度上是對家庭照顧缺陷所進行的下游干預，而非風險的預防，后者需要政策更加關注兒童的照顧體制，致力于建立良好可持續的照顧服務體系，兒童福利需要從以家庭補償取向轉向以社會照顧為基礎的政策模式。

以社會照顧為基礎的兒童福利政策發展路徑

以社會照顧為基礎的兒童福利政策發展要求重構兒童照顧的規范和政策框架。首先，兒童獲得照顧的權利應當成為兒童福利政策的基本理念。兒童對照顧的需求和權利也是聯合國兒童權利公約的一個重要原則，從家庭補償取向到社會照顧取向轉變的核心是承認兒童照顧的權利和價值，它體現了對兒童權益和兒童發展的重視，是一種積極的社會政策理念。兒童的成長和發展不僅需要身體、營養和居所等的照料，還需要陪伴、教育和愛等的關懷。制度化和專業化的兒童社會服務體系的發展需要進一步完善相關照顧主體的責任，以兒童最大利益為導向明晰兒童撫育和照顧的標準，同時還更加需要重視對照顧者包括家庭、社區以及兒童福利工作者照顧能力的提升。

其次，兒童問題在某種程度上就是家庭問題，困境兒童所面臨的許多照顧缺失的問題實際上反映了在人口與社會變遷背景下家庭功能的失調，因此從家庭政策的角度完善工作和家庭平衡對于兒童照顧體制的重構十分重要。工作—家庭的平衡政策還意味著國家、市場、家庭以及志愿部門等在兒童照顧中更加合理的責任分擔以及一種新的社會照顧規范的確立。中國當前還十分缺乏類似對家庭照顧的支持政策，市場體制的改革使得兒童撫育的責任幾乎全部回歸到家庭特別是由女性所承擔，女性在就業和照顧之間的沖突越來越凸顯。工作—家庭平衡的政策并非要在再家庭化還是去家庭化之間進行非此即彼的選擇，而應當以照顧價值為核心，重新調整家庭內部和外部的照顧安排，包括性別分工。而同時，在制度領域中應當明確承認照顧勞動的價值，國家應當為家庭照顧提供經濟支持、時間支持和服務支持，為照顧者提供必要的稅收補貼、親職假期以及照顧服務等，以充分發揮家庭照顧對于照顧關系建立、早期兒童發展以及家庭建設等的積極意義。除了政府之外，各類社會組織、社區志愿部門甚至包括企業雇主都可以通過支持家庭而對兒童照顧服務中發揮重要的補充作用。

最后，靈活而整合的兒童津貼政策對于促進兒童照顧和家庭發展有積極的作用。兒童津貼政策在許多國家也被稱為家庭津貼，是一種非繳保費、非家計審查的現金補貼政策，也被視為一項支持家庭的政策。兒童津貼是一種關注兒童照顧權利和兒童未來福祉的重要福利政策，它反映了社會對于兒童撫育的責任分擔共識。盡管兒童津貼政策是一項現金轉移支付計劃，但它并非是單一維度的，許多國家將兒童的教育補助、生育補助、婦幼衛生服務都納入兒童津貼的范圍，或通過有條件的現金轉移支付來促進對于早期兒童營養、教育、健康等的干預。面向兒童的現金支持與高質量的兒童照顧、教育服務，以及更長遠的兒童發展目標等的整合對于兒童反貧困來說具有重要的意義，這也是近年來以資產為本的兒童發展賬戶政策所致力于推動的目標。與西方福利國家相比，我國當前的孤兒或困境兒童津貼還比較單一，主要是一種收入支持型而非發展型的政策，在未來的發展中可以將現金轉移支付與具有瞄準性的兒童照顧責任與兒童發展干預對接起來，兒童津貼政策也可以嘗試與社會保險或者累進性的稅收政策相結合。

中國從計劃體制到市場體制的轉型伴隨著政府從社會再生產領域中的退出，當前兒童、老人和殘疾人等脆弱群體所出現的照顧危機主要源于市場化、工業化以及人口流動加劇等導致的集體照顧體系的瓦解，照顧責任日趨家庭化和市場化。從兒童成長與發展的需要來看，任何兒童在某種意義上都是弱勢的，當現代社會的變遷越來越對家庭結構、家庭照顧能力造成沖擊時，國家應該更多承擔起兒童福利的責任，兒童福利制度建設的重點應該致力于重構制度化的兒童照顧體制，建立良好的可持續性的兒童照顧服務體系。

（作者系北京大學社會學系副教授；摘自《社會建設》2016年第2期）