草場產權改革中的矛盾如何破解

[摘要]本文對草場承包制在西藏的推廣進行效果分析發現，草場承包后，加重畜牧生產經營成本，導致缺乏技能型牧民產生不適感，降低了牧民抵御風險的能力，部分牧戶因缺乏草場等生產要素而陷入貧困。建議草場產權改革要順應資源的自然屬性要求，保持草場質量，將現代產權與地方性社會認同相結合，遵循規模經濟、社區合作，探索草場經營模式創新，創造就業機會，減少牧業人口，降低草場壓力。

[關鍵詞]草場承包制 草場產權 畜牧業發展

[作者簡介]李繼剛（1975-），陜西藍田人，陜西師范大學理論經濟學博士后流動站在站人員，西藏民族大學副教授，碩士生導師，研究方向：農村經濟社會發展。

一、引言

我國草場牧區占國土面積的40%以上，其中可利用面積約3億公頃，主要分布在內蒙古、新疆、西藏、青海等西部地區。然而，在人類無節制的開發利用中，致使90%以上的天然草原出現了不同程度的退化，其中有近50%嚴重退化，并以每年200萬公頃的速度擴張。西藏作為我國的五大牧區之一，擁有約8207萬公頃的草場面積，占全區土地面積的68%，其中可利用面積5613萬公頃。西藏畜牧業的發展，關系到53.89萬戶農牧民的生產生活狀況，然而，目前各個不同主體介入草場的開發利用，致使草場生產能力下降，農牧民貧困加深。

按照現代產權理論，產權的清晰與否是經濟效率高低的一個重要標準，清晰的產權，有助于參與者通過市場機制來提高資源的配置效率。1980年第一次西藏工作座談會后，西藏牧業開始采取“放、免、減、保”的休養生息政策，探索各種形式的牧業生產責任制。到2015年，西藏自治區草場承包面積累計達10.2億畝，占全區草場總面積80%。特別是2005年以來，西藏畜牧業發展迅速，表現在草場生態得到改善、畜牧業結構趨于優化、牧民收入持續增加，初步實現了“禁牧不禁養、減畜不減收”的目標。但與此同時，我們也要看到草場承包到戶，也給牧民生產生活帶來了諸多不利影響。

二、草場分割與生態系統不可分性的矛盾：草場價值下降

2005年，西藏開始推行草場承包制，這一產權制度在具體的實施中，并沒有實現草場資源的可持續利用，致使制度效果大大低于預期，部分牧民家庭生活陷入貧困。

一是草場分割與牧戶單打獨斗形成矛盾。西藏草場大多分布在海拔4500米之上的高寒缺氧地帶，單位承載力、生產力非常低下，而草場自身資源基礎的不可調性和季節性變化，需要牧民通過大范圍的不斷轉場游牧，實現草畜之間的平衡。當前所推行的草場家庭承包制未能考慮草場自然系統的不可分性規律，人為的將草場分割成塊，而分割成塊的草場面積往往過小，不能滿足牧草再生，導致草場生態惡化，資源價值下降，草原的復原力逐步喪失。

二是草場家庭承包制易于破壞草場生態系統自身平衡。2011年以來，政府累計投資11億元，建設休牧圍欄，取得了一定的成效，但同時，也帶來了一些負面影響。草場資源的多層次性、復合性與畜群之間存在著相互的依賴，人為分割的草場阻斷了畜群對不同季節、不同營養成分牧草的利用，不同畜種對不同草地類型的利用模式，不同畜種對同一草地類型的復合利用。這一違背草畜系統的做法，導致草地類型與畜種結構的單一化或草原生物群落的逆向演替。

三是草場家庭承包制短期內加重了畜牧業的生產經營成本。傳統的游牧方式，幾乎不需要牧民通過購買方式獲得草料。但現在，要實現大范圍的游牧不再可能，承包的草場承載有限，加之草場得不到有效的恢復，產草能力下降。這與不斷增加的牲畜數量形成矛盾，牧民不得不通過市場交易的形式獲得不足的草料，加大了他們的生產經營成本，這對于廣大牧民，特別是較為貧困的牧民而言，是一個嚴重的挑戰和考驗，迫使他們改變原有的游牧生存方式，面對和承受來自自然界和參與市場的雙重風險。

三、現代產權制度、技術與游牧文化的矛盾：生產秩序被打亂

在推進畜牧業現代化中，各級政府管理部門更多的強調現代科學技術在畜牧業中的應用，將外來技術直接移植到西藏牧區，忽視了牧民、牲畜、草場之間的關系，將草場治理理解為一個獨立的、自然的生態環境改善過程，未將牧民與草場的關系看作一個辯證的整體。基于此，在畜牧業發展中更多的是強調草場科學與工業化畜牧業之間的聯系，試圖通過提高飼料和牲畜生產，促進經濟增長。

這種忽視、輕視牧民在草場治理中作用的做法，危害是深遠的，甚至是可怕的。畜牧業發展與草場產權歸根到底是牧民自己的事，這種現代化技術割裂了牧民世代傳承的文化與意識，形成地方文化與外來文化之間的沖突，使他們難以適應快速變化的社會。

目前的草場改革，忽略了游牧文化的時空認同，更多體現出儒家價值觀偏好定居化、封閉型的空間，與游牧文化注重移動性、開放性、易變性的空間偏好與生產實踐相矛盾和背離。草場承包制的實施未能將其對產權的內涵融入當地的社會文化，而是看作獨立于社會文化之外的制度設計來理解。這種忽視西藏游牧文化的做法，對于牧區可持續發展危害是巨大的。牧民的生產生活感受，不僅僅是物質財富的豐裕，還體現在自身對其社區價值選擇、所處地位以及地方性認同等各個方面的感受。而通過現代制度、技術改變了牧民與草場、牲畜之間連為一體的關系，導致牧民生產生活無所適從。

四、草場承包制割斷了牧民之間的互助：抵御風險能力下降

近年來，牧區一個突出的現實就是牧戶之間因草場邊界而導致的糾紛增多，牧民之間的合作逐步減少。草場產權的清晰界定與大面積的維護監督形成矛盾，更多的圍欄將人們之間割裂開來。同時，由于草場面積大，地界劃分時不夠精細，往往出現草場的實際面積與承包面積不符等問題，也導致牧民糾紛不斷。我們知道，西藏草場自身的生產力低下，生態環境惡劣，自然災害頻發，牧民之間需要共同合作，相互支持才能較好地抵御來自各方面的風險和威脅。但現實是牧戶之間草場糾紛破壞了彼此之間合作的基礎，降低了整體抵御風險能力。endprint

同時，草場承包制與市場經濟的結合，加快了牧區社會分層，各個階層的牧戶之間利益沖突開始上升，社區認同程度下降。例如，由于生態安置工程而出現的兩大對立階層，即移出者對自身草場的依依不舍，依然希望能夠保留草場，不希望他人侵占；而留守的牧民則認為移出者已經獲得移出的補償收入，草場理應歸留守者使用，這就使得完整社區被分為兩個對立的群體，打破了原有的和諧與秩序，草場產權清晰加劇了產權再次陷入相互的侵占和不清晰。由此看來，草場產權并非只是單純的法律權利，同時它還蘊涵著相關集體、組織或個人對草場的利用關系。

另外，草場承包后，社區控制力降低，牧戶在市場理性的驅使下超載過牧，草場退化。由于牧戶自身經營規模的限制，一家一戶很難進行草場建設、草種和畜種改良，牧業生產實際上處于一種“小農”經營的低端狀態。同時，有些牧戶因災害成為少畜戶或無畜戶，將草場流轉給富裕戶，這也加劇了草場不合理的使用。對于流轉而獲得草場的牧戶而言，過度剝削流轉的草場成為理性選擇。

五、草場繼承與家庭人口增加的積累性效果：貧困者更加貧困

草場承包制將集體草場資源賦予每一位集體中的成員，體現為牧民集體成員“按份共有”的形式，資產收益分配到人。隨著西藏牧區人口的快速增加，剩余勞動力的難以流出，牧業人口的收人必然很難提高，牧區相對貧困人口還大量存在，草原“細碎化”程度加重。例如，如果人口穩定不變，每戶可以分得草場k個單位，收入達到v=f（k），實現規模經濟。如果有一家庭生育3個子女，若干年后子女成家立業，另立門戶，在勞動力無法轉移出現的狀態下，此時每個家庭各自擁有草場k/4單位，即三個子女和父母共同分割草場，此時規模經濟消失。草場作為畜牧業最為重要的生產資料，天然地受到限制，成為畜牧業發展的瓶頸性因素。草場繼承與家庭人口增加之間積累性效果，導致新戶牲畜少、草場小且無啟動資金，貧困現象增多。

草場天然的差異性與草場承包相對穩定性之間也存在著矛盾。當在最初分配草場資源時，可能出現各種草地地理地貌的不同而導致草場質量等的不同，被不同家庭所占有，而在其后生產生活中，差異將會越來越明顯，由此而產生代內與代際之間收入差距的拉大，部分家庭可能就此陷入貧困。

同時，草場承包到戶后，在自然風險和市場風險的雙重壓力下，那些由于生產規模小，經營管理不善的牧戶很可能難以為繼，結果，許多失去繼續經營能力的牧戶或生活難以維持的牧戶，不得不通過轉讓或出租草場的使用權來維持生存。

六、深化草場產權改革的路徑選擇

（一）草場產權改革應順應資源的自然屬性要求，保持草場質量

草場產權改革是一種必然，但首先應該遵循草場生態不可分性規律的要求。產權應建立在不同資源屬性基礎上，不同的資源適應不同的產權制度。只有尊重了草場系統的完整性、不可分性要求，才能夠為畜牧業發展提供有保障的基本生產資料——優質的草場。

根據西藏牧區發展的實際狀況，游牧方式將在一個相當長時期內是一種較好的生產經營方式，應尊重青藏高原畜牧業流動性需要。因為草原生態的可持續發展建立在人、草、畜之間生態平衡的基礎之上，流動性是生活在青藏高原上的牧民得以保持草場生態良性發展的關鍵。如果沒有生態學意義的牧區人口轉移，草場人口平衡將受到破壞。草場產權改革一方面要為移動輪牧提供條件，同時也要考慮現代科技、法律手段在草場牧區的應用。

（二）充分認識產權的地方性知識、地方性認同，將現代產權理論與地方性知識結合起來，推動草場產權改革

充分認識牧區地方性知識對產權的理解，從牧民的視角看待草場產權問題。經濟學關于產權的理論是建立在市場經濟的前提之下，認為市場參與者是在充分競爭市場上按照“效用最大化”原則展開行動的。在西藏牧區，一個重要的現實問題，就是廣大牧民對傳統習俗、習慣依然存在強烈的路徑依賴，從事牧業理論研究和政策實施的主體，應對這一問題加以重視。

草場產權制度的有效維護，關鍵是要得到廣泛的社會認同，而不是僅僅依靠國家制度的維護。如果強制的制度安排掩蓋了資源的稀缺性，將導致資源大量浪費，同時也會扭曲人們的行為，導致生態環境污染、草資源、水資源等過度利用。

基于這樣的認識，西藏草場改革既要靠國家制度的積極供給，同時也不要忽視制度的演化問題，調節好、處理好草場承包制與民間習俗慣例之間的關系，揚長避短，才可能建立公平的、被大眾所認同的草場產權制度。

（三）在草場家庭承包制的基礎上，探討草場經營模式創新

在草場家庭承包制的前提下，鼓勵各種方式的聯合，保證草場合理化利用，實現一定規模的輪牧制。各地可以依據其所屬類型，如邊境縣、半農半牧縣、牧業縣等類型，選擇符合各自實際的合作化道理。這里需要強調的，一是在牧民牧業合作中，牧民主體地位不能改變，必須尊重牧民合作意愿，發展他們認為合適的合作模式；二是草場問題不僅僅是牧民、牧區問題，也是關系西藏小康社會實現問題，因此，在合作過程中，需要各級地方政府積極支持、適時監督、合理規范，促進畜牧業發展。

畜牧業生產經營模式創新，既要遵循草場產權清晰要求，又要能夠解決生態系統的不可分性的要求；既要實現規模經濟，提高畜牧業的抗風險能力需要，又要能夠促進牧民之間的社區合作，培養互助友愛精神。

（四）創造就業機會，降低草場壓力

牧區過快的人口增長是草場惡化、牧民貧困的一個重要原因。政府應積極尋找途徑創造就業機會，促進牧民流出牧業，緩解草場壓力。

具體而言，可以采取以下幾種途徑，一是尋求與勞動力互補的投資，而不是替代勞動力的投資。例如對草場水利方面的投資，能夠在相同面積土地上投入更多的人力，進行精細化作業，創造出更多的就業機會，推進畜牧業發展；二是大力建設牧區市場，通過培育市場，在有限的市場規模下，增加就業機會，提高地區經濟社會資源配置效率，增強人們市場意識，尋求更多的發展空間；三是積極推動第三產業發展，從根本上解決牧業勞動力過剩問題。遵循經濟規律，即便牧區人口不再增加，牧業也會出現勞動力過剩問題，因而，根本的出路在于通過大力發展第三產業，最終降低牧業勞動力數量。四是倡導合理生育，提高人口素質，通過加強牧區公共衛生服務，引導牧民優生優育，從而實現牧區可持續發展。endprint