試論我國鄉鎮政府大部制改革與行政效能的關系

譚筆雨 胡金薇 許 多

試論我國鄉鎮政府大部制改革與行政效能的關系

譚筆雨 胡金薇 許 多

鄉鎮政府是我國農村的基層政府，肩負著發展農村社會經濟的重任，其地位和作用十分重要。2008年，我國開始了以轉變政府職能為核心的大部制改革，各級政府都在一定程度上推行了大部制，但鄉鎮政府的大部制改革卻方興未艾，鄉鎮政府仍然存在著許多影響行政效能的問題。本文即立足于此，嘗試論述鄉鎮政府大部制改革與行政效能的關系，分析影響其效能的主要問題，并佐以廣東省橫欄鎮“簡政強鎮”改革的案例，提出對深化鄉鎮大部制改革的建議。

鄉鎮政府 大部制改革 行政效能

一、前言

鄉鎮政府是我國農村基層政府，肩負著發展農村社會經濟的重任，其地位和作用十分重要。建國后，鄉鎮政府經歷了一個曲折的發展歷程，還曾一度被人民公社所取代。改革開放后，鄉鎮政府得以恢復建立。隨著我國計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制逐漸轉軌，政府的行政體制也在隨之不斷進行調整改革。2008年，國務院啟動了大部制改革，隨后，大部制改革逐漸向地方政府和基層政府深入，鄉鎮政府行政體制也成為了此輪大部制改革的重點對象。

學界一般認為大部制是指把職能相同或相近的機構合并為一個較大的部門，或者把相同相近的職能歸入一個部門為主管理，以減少機構重疊、職能交叉、政出多門等問題①。大部制改革的初衷和最終的目標，都是為了提高政府的行政效能，然而，客觀來看，大部制在我國鄉鎮政府的推行進展還不甚理想，鄉鎮政府仍然存在著一些影響行政效能的問題，尤其是在運作機制上問題較多，這也成為了阻礙鄉鎮大部制向縱深開展的主要癥結。

二、鄉鎮政府大部制改革現狀及影響其行政效能的主要問題

（一）鄉鎮政府大部制改革現狀

當前，一些地方的鄉鎮政府已經對大部制改革做出了有益的嘗試和探索，例如，2009年，廣西壯族自治區的百色市為推進鄉鎮政府機構的職能整合、創新農村社會管理模式，在田陽縣百育、那滿、玉鳳三個鎮，重組行政結構，再造行政流程，將鄉鎮原有的“七站八所”整合優化為“一辦三中心”，即黨政綜合辦公室、社會服務中心、產業服務中心、政策法律服務中心②，大大提高了行政效能。百色市推行鄉鎮政府大部制改革的相關做法固然值得肯定和借鑒，然而，我國還有其他許多鄉鎮政府的大部制改革卻并未收到預期效果，甚至有的鄉鎮尚未實行大部制改革。因此，可以說我國鄉鎮政府的大部制改革方興未艾，要提高鄉鎮政府的行政效能，還需進一步深化大部制改革。

（二）影響鄉鎮政府行政效能的主要問題

（1）“簡政放權”改革缺位導致政府“精簡—膨脹”的慣性循環。鄉鎮政府曾進行過多次機構改革，每一次的改革在部門和人員的精簡上都取得過一定的成效，然而有的鄉鎮政府卻陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的慣性循環中，使得改革成果難以為繼。究其原因主要是由于歷次的鄉鎮政府機構改革僅僅從部門設置和人員精簡上著手，忽視了簡政放權的深化和配套機制的改革，導致了慣性循環的發生。

無論是大部制改革或簡政放權，其內在要求都是變“全能型”政府為“有限型”政府，從“管制型”政府轉變為“服務型”政府，雖然歷次的改革對職能轉變也有過一定的重視，但實際效果還遠不理想，鄉鎮政府還管了不少不該管也管不好的事。雖然鄉鎮政府是我國最基層的政府，但其管理職能卻是全面的，政治、經濟、文化、社會無所不包，這種大包大攬的管理方式實際上并不利于真正提高政府效能。強大的行政管制能力使得鄉鎮政府十分便利地就可以插手微觀經濟活動和農村社會生活。由于無所不包，鄉鎮政府勢必需要投入大量的人力、物力和財力來維持其正常運作，然而改革后的鄉鎮機構大幅精簡，人員編制也受到限制，使得鄉鎮政府的日常運作都成為一大難題，遑論提高效能。因此，鄉鎮政府只得或明或暗地擴充機構、增加人員來保障其正常運行和職能的履行，如此鄉鎮機構便再次膨脹了。據國家統計局對全國有代表性鄉鎮的抽樣調查顯示，平均每個鄉鎮黨政內設機構為16個，其人員平均為158人，超過正常編制的兩到三倍；平均每個鄉鎮部門單位為19個，其人員達290余人，嚴重超編③。

（2）行政審批事項取消、下放不足影響了政府的服務效能。新一屆政府成立以來，便以行政審批制度改革作為深化政府行政體制改革的抓手，取消和下放了多項行政審批事項，然而地方政府的權力下放工作還并未全面深入到鄉鎮，鄉鎮政府向市場和社會取消、下放審批事項不足，還存在著管得過多過寬的現象，導致了鄉鎮政府效能不高。

鄉鎮政府取消、下放審批事項不足主要體現在有的鄉鎮依然把持著較多的審批事項，例如湖南省永興縣公布的其下轄鄉鎮的行政許可和非許可審批事項有18項，行政處罰4項，行政強制5項，行政確認11項，行政裁決、調節及處理決定5項，加上其他行政行為，永興縣下轄鄉鎮的行政執法主要項目有117項之多④。這其中固然有政府需要保留的審批事項，但有的其他一些事項政府完全可以取消、下放，例如同意村民委員會范圍內增設、撤銷或者調整村民小組這一非行政許可審批等。

在鄉鎮政府審批事項取消、下放不到位的同時，也存在著與之相反的情況，即有的鄉鎮政府審批權限不足。目前，省政府對市、縣一級政府的權力下放已經開展并取得了一定的成效，然而縣級政府對鄉鎮政府的權力下放卻才剛剛起步，有的地方甚至還沒有起步，很多本可以由鄉鎮政府承接的審批權限仍然由縣級政府把持著，鄉鎮政府的審批權限過小，直接給鄉鎮企業和群眾造成不便，也不利于激發市場活力，群眾很多情況下辦事還得到縣里去，造成了極大的不便。

（3）“條塊分割”制約了鄉鎮政府效能的提高。所謂“條塊分割”問題，實際上是鄉鎮政府與縣級政府職能部門設在鄉鎮的“七站八所”之間的管理關系不順的問題。有些理應下放給鄉鎮政府直接管理的，卻被上級職能部門所把持；有些需要由上級職能部門業務指導和行政管理的鄉鎮事業單位，卻被上級職能部門當作“包袱”甩給鄉鎮政府管理⑤。

雖然在不同時期“七站八所”的數量、名稱有所不同，但那些經濟利益較大的站所大多都是由縣直部門直接管理，而那些沒有經濟利益或經濟利益較小但又事關農村生產生活的站所卻留給了鄉鎮政府。如此一來，鄉鎮政府的管理職能受到弱化，縣直管理的站所會在一定程度上分割鄉鎮政府的功能，與鄉鎮政府爭奪農村資源，而鄉鎮政府對縣直管理站所又沒有直接的約束能力，只能通過協商、合作甚至讓步的方式與之溝通協調。這樣的“條塊分割”局面阻礙了行政效能的提高。

三、廣東省橫欄鎮“簡政強鎮”事權改革的經驗啟示

廣東省的大部制改革一直走在全國前列，涌現出了如“順德模式”、“深圳模式”等較為典型的改革方式?！昂喺婃偂备母镎菑V東省將大部制改革向基層延伸的嘗試。而中山市橫欄鎮“簡政強鎮”改革的相關措施可以為深化鄉鎮大部制改革、提高鄉鎮政府效能提供有益借鑒和啟示。

（一）精簡合并政府部門

橫欄鎮通過大部制改革對鎮政府部門和人員進行精簡，裁撤和合并了一些職能相近的部門。改革之前，鎮政府部門機構設置過多、職能交叉、權責脫節現象較普遍，管理機構的臃腫造成了公共資源不必要的浪費。通過簡政強鎮改革，橫欄鎮有效地將業務范圍相近、性質相似的政府部門進行職能整合，實行大部門體制，成立了由多個局、室、所組成的大部門（如綜合行政執法局等），不但部門數量大幅減少，還精簡了管理層級，使政府管理架構呈現出扁平化的趨勢，有效改善了機構重疊、政出多門等問題。同時將人力、物力、財力等資源集中起來，完善了政府內各部門的運行機制，增強了基層政府的服務和管理能力，提高了政府效能。

（二）通過簡政放權重新對政府職能進行定位

首先，弱化鎮政府的經濟管理職能，強化公共服務職能和社會管理職能，強調推進基層公共服務均等化；其次，強化鎮級政府的執行功能，弱化決策功能⑥。以“宏觀統籌上移、微觀服務下移”為原則。一方面，由于中山市與各鄉鎮間沒有縣這一層級，因此中山市政府著力加強自身在鎮域城鎮規劃、產業調整等方面的統籌能力；另一方面積極擴大鎮政府的經濟社會管理權限，將能下放的權力都下放，同時真正以服務和效能為導向，加強橫欄鎮在承接下放的管理權限方面的能力。在擴大鎮政府管理權限的同時，鎮政府也逐步向社會和市場放權，規范行政審批程序，做好經濟的宏觀調控和市場監管工作。

四、以提高行政效能為導向，推動鄉鎮政府大部制改革向縱深發展

（一）要加大“簡政放權”力度，轉變鄉鎮政府職能

首先，要轉變鄉鎮政府的管理理念。一方面，要轉變“全能型”政府的觀念。在新形勢下，政府不能再采取計劃經濟體制下大包大攬的做法，而應轉變理念，向市場、社會充分放權，逐步減少政府直接參與到微觀經濟活動中的做法；另一方面，還要樹立法治政府的理念，將政府一切活動都納入憲法和法律的框架之中進行，法無授權不可為。其次，要加大向市場和社會放權的力度，提高服務效能。通過取消、下放審批事項，給社會和市場“松綁”，賦予其更多的自主權，政府應加強事中事后監管。

（二）探索“負面清單”式的行政審批制度改革

負面清單的核心就是“法無禁止皆可為”。鄉鎮政府的行政審批制度存在著很多不規范的地方，影響了政府的服務效能，而負面清單管理模式可以有效的規范政府的審批行為，提高審批效能。鄉鎮負面清單還可以根據自身特點適當增加和擴展清單內容。四川省閬中市西山鄉在鄉鎮負面清單的制定上做出了一定的有益探索。西山鄉創新性地將“負面清單”運用于新村建設過程中，大到新村建設內容、建設原則和發展途徑，小到安全保障、耕地保護等，列出了10方面100余條的明文“負面清單”。只要沒有觸碰所列清單“紅線”，群眾可以自主選擇，這樣既改變了政府“大包大攬”的做法，又調動了群眾參與新村建設的積極性⑦。

（三）優化鄉鎮政府機構設置，消除“條塊分割”負面影響

在此可以借鑒廣東省云安縣的有關做法。該縣把廣東省簡政強鎮事權改革與鎮級大部制改革有機結合起來，打破了傳統鄉鎮體制條塊分割的現狀，按照“不增人員，減少成本，提高效率”和“以事設崗”的原則，既不涉及編制調整和精兵減員，又整合基層“三農”服務資源，將原鎮政府“七站八所”的機構設置組建為黨政辦、農經辦、宜居辦、綜治信訪維穩中心、社會事務服務中心等“三辦兩中心”，以這五大機構統攬全局，重點解決組織建設、農民增收、生態環境、社會維穩和公共服務等問題⑧。

注釋：

①沈榮華.大部制［J］.南京：江蘇人民出版社，2014（1）.

②龐革平，謝振華.廣西百色推行鄉鎮“大部制”改革［R］.新農村商報，2011（8）：24，C23.

③孟白.中國鄉鎮機構改革研究［M］.北京：中國農業出版社，2010：62.

④永興縣人民政府法制辦公室：關于公布鄉鎮人民政府行政執法依據的通知［R］.永興縣人民政府網站，2014年8月14日，http：//www.yxx.gov.cn.

⑤吳理財.縣鄉關系：問題與調適［M］.北京：中國社會科學出版社，2011（48）.

⑥劉玉蓉，邵任薇.廣東省“簡政強鎮”改革的創新探索及體制性障礙［J］.戰略決策研究.2012（2）.

⑦閬中市人民政府.西山鄉“負面清單”管理模式推進新村建設［R］.南充日報，2014（8）：7，3.

⑧云浮市編委辦.轉變政府職能，注重向下給力——云浮市云安縣扎實有效推進簡政強鎮事權改革［J］.云浮日報（第1版），2011（5）：17.

（作者單位：同濟大學政治與國際關系學院）

本文系2015年上海高校本科重點教學改革項目：政治學專業本科學生學術創新能力培養研究，編號［2015］16號。

譚筆雨（1989-），男，漢族，貴州遵義人，碩士，（上海）同濟大學政治與國際關系學院，研究方向：中外政治制度；胡金薇（1997-），女，土家族，湖南吉首人，（上海）同濟大學政治與國際關系學院，2014級政治學與行政學專業大二在讀學生，研究方向：政治學與行政學；許多（1997-），女，漢族，江蘇宿遷人，（上海）同濟大學政治與國際關系學院，2013級政治學與行政學專業大三在讀學生，研究方向：政治學與行政學。