我國(guó)憲法解釋的范圍
——兼與《憲法解釋程序法（專家建議稿）》第6條商榷

文/馬嶺

我國(guó)憲法解釋的范圍
——兼與《憲法解釋程序法（專家建議稿）》第6條商榷

文/馬嶺

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出要“健全憲法解釋程序機(jī)制”，這是推動(dòng)我國(guó)憲法解釋體制的啟動(dòng)、進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)憲政建設(shè)的重要一步。我國(guó)目前采用的是立法機(jī)關(guān)解釋憲法的體制。在這種體制下，憲法解釋的空間有多大？由于其他國(guó)家基本采用司法機(jī)關(guān)解釋或?qū)ｉT機(jī)關(guān)解釋制，而蘇聯(lián)等采用立法機(jī)關(guān)解釋體制的國(guó)家并沒有多少解釋實(shí)踐，因此，我們沒有什么經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。我們首先要弄明白的是憲法解釋應(yīng)當(dāng)解決、能夠解決什么問題，在立法機(jī)關(guān)解釋的體制內(nèi)憲法解釋在什么情況下是必要的和可能的。

在韓大元教授等起草的《中華人民共和國(guó)憲法解釋程序法（專家建議稿）》中（以下簡(jiǎn)稱《專家建議稿》），其第6條〔解釋的事由〕規(guī)定：“有下列情況之一的，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以解釋憲法：（一）憲法的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的；（二）憲法實(shí)施中出現(xiàn)新的情況，需要明確適用憲法依據(jù)的；（三）法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等規(guī)范性文件可能與憲法相抵觸的。” 筆者認(rèn)為該條款方向大體正確，但不夠細(xì)致，其中第（一）款和第（二）款試圖構(gòu)建出一種脫離違憲審查的獨(dú)立的憲法解釋機(jī)制（與我國(guó)目前的法律解釋類似），其必要性和可能性需要進(jìn)一步說明；而第（三）款主要涉及的可能是合法性審查而不是合憲性審查，其中更多地可能涉及法律解釋而不是憲法解釋。

憲法解釋在我國(guó)憲法實(shí)施“主”渠道中的作用

憲法需要實(shí)施，實(shí)施憲法的“主”渠道是立法機(jī)關(guān)的立法，即把原則的憲法條文具體化、把實(shí)體的憲法條文程序化；除此之外，實(shí)施憲法還有“次”渠道，即對(duì)立法機(jī)關(guān)的立法是否符合憲法進(jìn)行監(jiān)督、審查，以保障立法的合憲性（其中可能涉及憲法解釋）。許多國(guó)家認(rèn)為，既然立法機(jī)關(guān)已經(jīng)占據(jù)了實(shí)施憲法的“主”渠道，那么實(shí)施憲法的“次”渠道就應(yīng)該是立法機(jī)關(guān)以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)（如普通法院或憲法法院），而我們的體制是把實(shí)施憲法的“主”渠道和“次”渠道都交給了立法機(jī)關(guān)，這樣就產(chǎn)生了自己監(jiān)督自己的問題。

雖然憲法解釋與監(jiān)督憲法實(shí)施密切相關(guān)，但憲法解釋畢竟不能完全等同于憲法實(shí)施，因此，在享有立法權(quán)的全國(guó)人大常委會(huì)同時(shí)享有監(jiān)督憲法實(shí)施權(quán)的體制下，是否完全沒有解釋憲法的空間呢？如果在法律實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)憲法的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義，或者法律實(shí)施中出現(xiàn)新的情況、需要明確適用憲法依據(jù)時(shí)，立法機(jī)關(guān)一般會(huì)采取制定新的法律、修改原有法律、對(duì)法律進(jìn)行解釋等方式，其中憲法解釋的空間是比較小的。法律很難對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)采取何種方式（制定還是修改法律、法律解釋還是憲法解釋）作出嚴(yán)格的規(guī)定。這一方面是因?yàn)槌Ｎ瘯?huì)自己就是立法機(jī)關(guān)，即使是全國(guó)人大為常委會(huì)立法，它們?cè)隗w制上的一體性也很難產(chǎn)生真正的制衡；另一方面也因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)行使其權(quán)力時(shí)應(yīng)該有較大的自由裁量權(quán)，它畢竟不是執(zhí)行機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)，如果對(duì)立法機(jī)關(guān)的約束過于刻板恐怕有違其權(quán)力屬性。

1.立法機(jī)關(guān)實(shí)施憲法的主要途徑是制定或修改法律，而不是解釋憲法。憲法的原則性規(guī)定要得到實(shí)施通常須先將其具體化，即使憲法作出了具體規(guī)定，也還需要將其程序化，這通常由議會(huì)通過立法來實(shí)現(xiàn)。

2.有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在“制定規(guī)范性文件”時(shí)可能有解釋憲法的需求。立法機(jī)關(guān)解釋體制可能導(dǎo)致我們的憲法解釋主要在“立法中”（而不是在立法后）發(fā)揮其作用。《專家建議稿》的第8條規(guī)定了〔預(yù)防性解釋的請(qǐng)求主體〕：“國(guó)家機(jī)關(guān)在制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等規(guī)范性文件時(shí)，認(rèn)為需要對(duì)憲法進(jìn)行解釋的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出解釋憲法的要求。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)受理。”這種國(guó)家機(jī)關(guān)在“制定”規(guī)范性法律文件時(shí)提出的憲法解釋，反映了其在確定規(guī)則的過程中對(duì)憲法規(guī)范含義的解釋需求，基本屬于國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部的溝通，社會(huì)意義并不十分突出，但對(duì)于統(tǒng)一國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)憲法和法律的理解，還是有一定價(jià)值的。然而這里有兩個(gè)層次需要加以區(qū)別。

首先，立法機(jī)關(guān)在制定“法律”時(shí)不太可能提出憲法解釋。《專家建議稿》中第8條有值得商榷的地方，即應(yīng)當(dāng)排除國(guó)家機(jī)關(guān)在制定“法律”時(shí)提出解釋憲法的可能性。因?yàn)樵谖覈?guó)，制定法律的國(guó)家機(jī)關(guān)是全國(guó)人大及其常委會(huì)，全國(guó)人大制定法律時(shí)，如果需要解釋憲法，它自己就可以在法律條文中進(jìn)行解釋，無須向地位在自己之下的常委會(huì)提出解釋請(qǐng)求；全國(guó)人大常委會(huì)制定法律時(shí)，如果需要解釋憲法，它自己也可以在法律條文中進(jìn)行解釋，無須向自己提出解釋請(qǐng)求。 其次，有關(guān)機(jī)關(guān)在制定法規(guī)、規(guī)章及條例時(shí)可能提出憲法解釋。當(dāng)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)“在制定行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等規(guī)范性文件時(shí)”，也就是說，國(guó)務(wù)院在制定行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院各部委在制定行政規(guī)章時(shí)，各省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)在制定地方性法規(guī)時(shí)，較大市的人大及其常務(wù)會(huì)在制定地方性法規(guī)時(shí)，各省、自治區(qū)、直轄市的政府在制定地方規(guī)章時(shí)，較大市的政府在制定地方規(guī)章時(shí)，民族自治地方的人大在制定自治條例和單行條例時(shí)，“認(rèn)為需要對(duì)憲法進(jìn)行解釋的”，它們向全國(guó)人大常委會(huì)提出憲法解釋請(qǐng)求才具有合理性，在這種情況下全國(guó)人大常委會(huì)解釋憲法也才有必要性和可能性。這些立法尤其是地方立法在數(shù)量上是很龐大的，其中有的法規(guī)可能會(huì)涉及憲法解釋的問題。但這些國(guó)家機(jī)關(guān)在制定這些規(guī)范性法律文件時(shí)，更需要的可能是常委會(huì)作法律解釋而非憲法解釋。

憲法解釋在我國(guó)憲法實(shí)施“次”渠道中的作用

當(dāng)憲法條文在具體化為法律后出現(xiàn)某些問題，如“憲法的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義”（《專家建議稿》）第6條第一項(xiàng)），或憲法跟不上形勢(shì)變化的需要、不能完全適應(yīng)復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)生活，即“憲法實(shí)施中出現(xiàn)新的情況、需要明確適用憲法依據(jù)”（《專家建議稿》第6條第二項(xiàng)），大多數(shù)國(guó)家是由司法機(jī)關(guān)或?qū)ｉT機(jī)關(guān)來處理這一問題的（即合憲性審查及憲法解釋）。如果由立法機(jī)關(guān)來處理，它一般會(huì)采取制定新法律或修改舊法律的方式，而一般不會(huì)采取憲法解釋的方式。

1.在立法機(jī)關(guān)解釋的體制下，當(dāng)立法出現(xiàn)空白或不當(dāng)時(shí)，立法機(jī)關(guān)一般會(huì)修改補(bǔ)充法律，而不會(huì)解釋憲法。

細(xì)化憲法原本是立法的任務(wù)，如果立法有疏漏或失誤，立法機(jī)關(guān)一般會(huì)采取修改法律或解釋法律的方式來對(duì)社會(huì)發(fā)展需要作出回應(yīng)，一般不會(huì)采取憲法解釋的方式。在我國(guó)改革開放30多年來的實(shí)踐中，立法機(jī)關(guān)經(jīng)常對(duì)法律進(jìn)行廢立改，以達(dá)到貫徹實(shí)施憲法的目的。

2.在立法機(jī)關(guān)解釋的體制下，立法機(jī)關(guān)行使的法律解釋權(quán)遠(yuǎn)多于憲法解釋權(quán)。

如果憲法條文在具體化為法律后，在實(shí)踐中仍然發(fā)現(xiàn)有空白或出現(xiàn)爭(zhēng)議，在我國(guó)目前的體制下，立法機(jī)關(guān)除了修改有關(guān)法律外，還可以通過對(duì)原有法律作出解釋的方式回應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。如1984年廣西壯族自治區(qū)人大常委會(huì)辦公廳曾請(qǐng)求全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)對(duì)《地方組織法》的有關(guān)規(guī)定作出解釋：“地方組織法第28條規(guī)定的‘在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間’人大常委會(huì)可以決定本級(jí)政府副職的個(gè)別任免，是指兩次大會(huì)之間，還是整個(gè)一屆大會(huì)之間？”全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)的回復(fù)是：“地方組織法規(guī)定的‘在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間’，是指兩次人大會(huì)議之間。”

即使在法律解釋的過程中對(duì)于該如何解釋某條文才更符合憲法，立法機(jī)關(guān)內(nèi)部出現(xiàn)爭(zhēng)議，也不太可能提出解釋憲法的請(qǐng)求，因?yàn)榻忉寫椃ǖ臋C(jī)關(guān)就是全國(guó)人大常委會(huì)自己。如果在法律解釋作出后，對(duì)該解釋出現(xiàn)爭(zhēng)議，其爭(zhēng)議可能也主要涉及該法律解釋是否符合其法律而不是是否符合憲法的問題，這充其量也不過是一種違法審查，即常委會(huì)對(duì)自己作出的法律解釋是否符合自己制定的法律（數(shù)量較多）以及是否符合全國(guó)人大制定的基本法律（數(shù)量較少）作出審查。

從實(shí)踐來看，全國(guó)人大常委會(huì)在法律遭遇實(shí)踐挑戰(zhàn)后，較多地啟動(dòng)的是法律修改權(quán)，較少行使法律解釋權(quán)，從未行使過憲法解釋權(quán)。在1996-2014年期間，全國(guó)人大常委會(huì)僅作了16個(gè)法律解釋，而同一時(shí)期全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律有230多部。全國(guó)人大常委會(huì)至今從未行使過憲法解釋權(quán)，這固然與常委會(huì)的工作力度不夠有關(guān)，但也與其制度設(shè)計(jì)有關(guān)，當(dāng)常委會(huì)同時(shí)擁有法律的制定權(quán)和修改權(quán)、法律解釋權(quán)、憲法解釋權(quán)時(shí)，它很自然地會(huì)傾向于行使立法權(quán)（包括制定和修改法律），因?yàn)檫@比行使法律解釋權(quán)效果更好。

3.我國(guó)規(guī)范性文件審查主要涉及的是法律解釋而不是憲法解釋。

《專家建議稿》中第6條〔解釋的事由〕規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)可以解釋憲法的第三種情況是“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等規(guī)范性文件可能與憲法相抵觸的”，這看上去很像與違憲審查相結(jié)合的憲法解釋，具有憲法實(shí)施的意義，但實(shí)際不完全是。

根據(jù)《專家建議稿》中第6條的規(guī)定，我國(guó)可能涉及憲法解釋的規(guī)范性法律文件審查有兩個(gè)層次。首先，對(duì)法律的審查是一種自我審查。在審查法律是否與憲法相抵觸時(shí)，在我們現(xiàn)行體制下不太可能存在憲法解釋。法律對(duì)憲法的有關(guān)內(nèi)容已經(jīng)有了（或應(yīng)該有）具體而詳盡的規(guī)定，如果有關(guān)主體認(rèn)為這些法律對(duì)憲法的具體化不符合憲法的本意，憲法的本意不是這樣而是那樣，進(jìn)而要求全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)憲法究竟是何意作出解釋，這實(shí)際上是法律的合憲性審查。由于我國(guó)采用立法機(jī)關(guān)解釋體制，這種審查基本上屬于自我審查，因此其中憲法解釋的必要性也往往不復(fù)存在。按常理推論，行使憲法解釋權(quán)的常委會(huì)不太可能認(rèn)定自己在行使立法權(quán)時(shí)違反了憲法，也不太可能認(rèn)為產(chǎn)生自己并有權(quán)監(jiān)督罷免自己的全國(guó)人大制定的基本法律違反憲法。其次，對(duì)法規(guī)、規(guī)章的審查主要是合法性審查而非合憲性審查，涉及的主要是法律解釋而非憲法解釋。在審查法規(guī)、規(guī)章時(shí)，如果需要?jiǎng)佑媒忉寵?quán)，一般啟動(dòng)法律解釋權(quán)（而不是憲法解釋權(quán)）即可。因?yàn)椤靶姓ㄒ?guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等規(guī)范性文件”大多數(shù)應(yīng)該是直接根據(jù)法律（甚至是根據(jù)法規(guī)、規(guī)章）而不是直接根據(jù)憲法制定的，它們不太可能直接“與憲法相抵觸”，而是更可能直接“與法律、法規(guī)相抵觸”，在這種合法性（非合憲性）審查中可能更需要的是進(jìn)行法律解釋，而非憲法解釋。

以上論述說明，在我國(guó)，當(dāng)憲法條文在具體化為法律后，如果出現(xiàn)了空白或有爭(zhēng)議，立法機(jī)關(guān)可以通過多種途徑彌補(bǔ)，憲法解釋只是其中的一種方式。由于全國(guó)人大常委會(huì)同時(shí)擁有法律制定權(quán)、法律修改權(quán)、法律解釋權(quán)、憲法解釋權(quán)這四項(xiàng)權(quán)力，而行使何種權(quán)力常委會(huì)自己可以選擇，這在很大程度上取決于常委會(huì)對(duì)自己各種權(quán)力的權(quán)衡，在此立法機(jī)關(guān)對(duì)憲法解釋權(quán)的運(yùn)用也可能存在著“窮盡所有的法律途徑”之后才宜啟動(dòng)的問題，立法機(jī)關(guān)解釋憲法的體制固然給憲法解釋以崇高的地位，但同時(shí)也極大地壓縮了憲法解釋的空間。

我國(guó)現(xiàn)行體制下憲法解釋的空間

盡管目前我國(guó)憲法解釋的空間不大，但也不能完全排除其可能性。

1.立法或修憲時(shí)機(jī)不成熟時(shí)，憲法解釋有一定空間。有些憲法規(guī)范自身需要細(xì)化，可以用立法將其細(xì)化，也可以用修憲的方式進(jìn)一步明確，而立法或修憲的時(shí)機(jī)尚不成熟時(shí)，可以先進(jìn)行憲法解釋。如憲法第67條規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)“在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”。其中“部分”補(bǔ)充和修改的具體標(biāo)準(zhǔn)是什么？對(duì)此全國(guó)人大常委會(huì)很難通過制定法律的途徑來彌補(bǔ)，因?yàn)樗惶赡軐ｉT為此制定一部新法律；也不太可能通過修改或補(bǔ)充全國(guó)人大常委會(huì)《議事規(guī)則》的方式來改進(jìn)，《議事規(guī)則》只能規(guī)定常委會(huì)會(huì)議的召開、議案的提出和審議、聽取和審議工作報(bào)告、詢問和質(zhì)詢、發(fā)言和表決等程序性問題，而不宜對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)修改基本法律的“幅度”這樣實(shí)質(zhì)性的權(quán)力作出規(guī)定。因此，全國(guó)人大常委會(huì)通過憲法解釋對(duì)“部分補(bǔ)充和修改”基本法律的范圍作出限定，是目前體制下較為可行的方案。此時(shí)的憲法解釋雖不是唯一的方案，甚至不是最佳方案（屬于自我限權(quán)），但至少是方案之一，它可能是修憲或修法前的一個(gè)鋪墊。

2.行政機(jī)關(guān)、地方機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性法律文件時(shí)可能有憲法解釋的需求。當(dāng)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)“在制定行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等規(guī)范性文件時(shí)”，“認(rèn)為需要對(duì)憲法進(jìn)行解釋的”，可以向全國(guó)人大常委會(huì)提出憲法解釋。雖然其中法律解釋可能有更大的需求，但也不能完全排除憲法解釋的可能性。如憲法第51條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利。”其中“國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益”具體包括哪些？它和2004年第22條憲法修正案規(guī)定的“公共利益”是什么關(guān)系？全國(guó)人大及其常委會(huì)不一定專門立法作出規(guī)定，散見在各法律文本中的相關(guān)條文也不一定能回應(yīng)現(xiàn)實(shí)中的諸多問題，因此有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在“制定”規(guī)范性法律文件時(shí)，可能提出憲法解釋的請(qǐng)求。

3.在立法有空白或不完善的情況下，憲法解釋也可能有一定空間。在我國(guó)有關(guān)領(lǐng)域雖然有立法、但立法還不夠完善的情況下，憲法解釋作為立法的補(bǔ)充可能有其一定的存在意義。如《憲法》規(guī)定了通信自由，《刑法》將“通信”的“信”解釋為“信件”“郵件、電報(bào)”，在今天這個(gè)信息高度發(fā)達(dá)的社會(huì)，“信件”顯然還應(yīng)包括電子郵件、短信、微信等，在此立法機(jī)關(guān)可以對(duì)現(xiàn)有法律作出補(bǔ)充修正，使憲法規(guī)定的“通信自由”的“信”有較為明確的范圍（修改法律）；也可以通過解釋《刑法》的方式予以說明（解釋法律）；同時(shí)也不排除有關(guān)組織或個(gè)人依法提出解釋憲法“通信自由”的“通信”之請(qǐng)求后，全國(guó)人大常委會(huì)作出憲法解釋以回應(yīng)社會(huì)的需要。對(duì)此類問題，應(yīng)優(yōu)先考慮采用修改或解釋法律的途徑，在窮盡這些途徑后才宜啟動(dòng)憲法解釋機(jī)制。

不過這些憲法解釋似乎都只是緩兵之計(jì)，最終還是要靠立法機(jī)關(guān)盡快制定相關(guān)法律、使法律體系得以完善來加以解決。如果通過個(gè)別的、零星的憲法解釋來逐步完善憲法的有關(guān)規(guī)定，憲法解釋實(shí)際上將起到類似判例法的作用，這固然沒有什么不好，但可行性較小。對(duì)后發(fā)性的發(fā)展中國(guó)家來說，沒有時(shí)間慢慢積累，沒有必要親自一一實(shí)踐摸索，可以并應(yīng)該借他山之石，成文法顯然是更有效、更便捷的途徑。

在當(dāng)下中國(guó)，啟動(dòng)全國(guó)人大常委會(huì)的憲法解釋權(quán)并非完全沒有意義，只有啟動(dòng)了才能接受實(shí)踐檢驗(yàn)，只有經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)才能知道是否符合中國(guó)國(guó)情，也才可能加以改進(jìn)和完善。在此過程中我們可能最終尋找到某個(gè)適合我們的他國(guó)模式，也可能組合幾種模式而形成一種新的模式，也不排除創(chuàng)造出一種嶄新模式的可能性——采取什么模式并不是最重要的，最重要的是要能夠解決我們自己的問題。

（作者系中國(guó)青年政治學(xué)院法學(xué)院教授；摘自《法學(xué)評(píng)論》2016年第3期）