協商民主視域下基層政府治理研究

文/王巖 潘友星

協商民主視域下基層政府治理研究

文/王巖 潘友星

在我國的現實情況下，基層政府治理水平的高低將直接關系到國家治理戰略能否順利實現。只有找到一條凸顯“法治”“共治”和“善治”目標的治理路徑，才能有效地走出基層政府治理的現實困境。協商民主因其蘊含著平等、寬容、理性、法治等內在特質而可以作為一種有效的民主治理選擇應用于我國基層政府治理的實踐當中。

協商民主及其內在特質

在我國，協商民主不僅是一種民主的決策理論，還是一種調解分歧、化解矛盾和解決沖突的治理理論，中國語境下應重在發掘協商民主“治理”層面的特質和意義。首先，平等是協商民主得以實現的邏輯前提。協商民主追求公共利益，實現公共利益的最大化正是協商民主的價值旨歸，在這個意義上，“民主”和“協商”本身契合了時代對平等價值的期待。協商民主中的平等是具體的平等，主要包括協商機會的平等、獲取資源的平等和參與能力的平等，這也就意味著在公正的程序設計和合理的制度安排下，每個公民個體享有平等參與政治決策和社會治理的機會，維護自身的正當權益。其次，寬容是協商民主的內在價值訴求。就中國傳統“和合”文化而言，寬容體現了中華民族“禮之用，和為貴”“和則相生”的傳統倫理精神的精髓，體現為包納兼容的品格，以及追求和諧、注重合作、提倡謙和、寬懷大度的精神。寬容作為協商民主的內在價值訴求，還貫穿于協商主體表達訴求、陳述觀點、轉換偏好和達成共識的環節當中，成為多元協商主體間的粘合劑和化解利益矛盾的催化劑。其三，理性是協商民主遵循的基本原則。協商民主語境里的理性，是指經過審慎思考、充分協商、公開辯論的精致合理的偏好，這種理性是務實的、根本的、注重全局、關注他人的，理性使協商民主最大限度地兼容了更多的普遍價值。人們在理性辯論中將其他民主形式中盲目的、糊涂的、危險的因素減少到最低程度。其四，法治是協商民主得以實現的基本保障。借助于法治的力量可以建構協商過程的規范化標準、確保協商程序的公正和合法、捍衛協商結果的公平與權威，從而強化協商民主的合法性與穩定性。同時，協商民主通過建構和完善其制度載體將法治精神升華為制度正義，進而內化為社會和個體的一種價值理念，形成國家與社會、政府與人民、權力與權利、公共領域與私人領域的良性互動，從而達到社會整體結構的平衡與和善。

我國基層政府治理存在的問題

經過多年的探索，我國基層政府治理理念日益先進，治理方式也向著公開化、民主化和多元化的道路不斷挺進。但伴隨著社會主義現代化建設進程的加快，我國社會改革也進入到攻堅克難的深水區，問題和矛盾的交織、權力與權利的對抗給基層政府治理造成了一定的阻礙，使得我國基層政府治理面臨著現實的困境。

其一，相關法制建設的滯后、法治意識的薄弱在一定程度上影響了法治化進程，成為基層政府治理面臨的主要困境。法治是現代政府治理不可或缺的要素，從基層政府治理的法治化建設來看，國家頒布的法律、中央政府制定的行政法規以及各地方政府根據現實需要擬定的行政性規章，無疑成為評判和約束基層政府治理行為的制度標尺。但是，從我國現行的法律條文和規章制度中卻很難找到多元主體參與治理的直接相關的法律表述。一方面，我國的憲法與基本法律制度雖然對于公民參與基層治理的范圍和相關權利做出了相應規定，但對于參與行為、參與渠道以及參與實施保障方面的規定都較為模糊，這就造成了基層政府在治理過程中常常忽視公民參與的必要性，使公民參與在缺乏具體制度保障下，流于形式。另一方面，也使得基層政府的治理行為經常面臨缺少執法基礎的尷尬窘境，導致“違法亂治”現象時有發生。特別是對于在治理過程中自由裁量權的使用，由于缺乏明確的法律規定，使一些政府官員在行使該權時，出現了以權壓法、徇私枉法、濫用職權等不良行為現象，法治化的治理局面難以形成。

其二，傳統管理理念和管理行為的根深蒂固，客觀上影響了“多元共治”理念的踐行，致使基層協商治理難以取得實效。長期以來受計劃經濟的影響，有相當一部分基層政府習慣于“權威政府”或“全能政府”的角色，延續著“大政府小社會”或“強政府弱社會”的管控思維，在進行地方治理時也較多采用行政干預的方式處理基層事務。在這種理念的支配下，一些基層政府對公民、企業、社會組織等市場主體放權的力度遠遠跟不上時代要求，尤其在觸碰到政府自身的利益時，基層政府在挑選參與治理主體的過程中就會嚴格“排他”，甚至把其他治理主體視為競爭對手，使其在基層公共事務的合作治理方面非常被動。傳統的治理方式已明顯不能適應新形勢下“多元共治”的治理需要，基層治理過程中政府一家獨大只會讓城鄉之間、行業之間、階層之間的利益差異越拉越大，導致多元主體之間的民主協商、平等參與等形式與內容的脫節，難以得到廣大人民群眾的認可。

其三，過于強化經濟建設致使公共服務的職能弱化。政府作為公共產品和公共服務的主要供給者，其公共服務職能的到位與否在一定程度上體現著治理效果的優劣。回顧30多年來我國經濟與社會發展，在經濟建設型政府職能的導向下，“GDP為本”逐漸成為某些政府官員唯一的績效標準，使得許多基層政府誤將發展僅僅狹隘地定位于經濟建設，千方百計發展地區經濟，并力圖取得積極成效。但是，這種片面的發展觀所帶來的負面效果是非常明顯的：出于對經濟發展的強烈偏好，有些基層政府為了體現政績，把財政預算幾乎都用在了驅動地方經濟發展上，對除此以外的其他事務卻缺乏興趣和意愿，甚至采取選擇性策略來弱化非經濟領域的公共服務職能。隨之帶來的問題就是地方公共產品和公共服務的有效供給不足，地方就業、醫療、義務教育、社會保障等基礎設施建設滯后，政府的身份還沒有從“劃槳者”轉向“掌舵者”，官民矛盾和社會沖突不斷產生，繼而成為制約地方政府治理的“一號社會難題”，加大了地方治理的難度。

我國基層政府治理的基本目標

協商民主作為一種全新的民主治理的理念和手段，在幫助基層政府實現職能轉型的過程中，借助于協商民主所固有的法治、寬容、平等、理性的內在特質，有利于化解基層政府治理的困境，實現法治、共治和善治的目標。

其一，尊重協商民主的法治特質，引導基層治理走向法治。法治是協商民主得以實現的基本保障，協商民主中的法治特質奠定了政府治理的法治文明的基礎。基層政府治理所要建構的法治文明，囊括了民主之治和科學之治的應有之義，主張通過文明、理性的協商過程和公開、透明的制度規則，保障參與治理的多元主體對公共事務的知情權、參與權和決策權。協商民主所蘊含的“法治”特質內化為基層政府所應有的法治精神和依法意識，轉化為廣大民眾所應有的公民意識和守法意愿，升華為多元治理主體所應有的法治觀念和法治品格，將為基層政府治理的法治目標的實現提供穩固的法治價值觀的支持。除此之外，協商民主對于基層政府“法治”邏輯的規范，還主張進一步加強社會主義民主政治建設，并且建立有效的法律監督和制約機制。正所謂有了民主，公民才能以不同的形式充分享有并切實行使當家作主的權利；有了監督和制約，才能把法治的威嚴震懾到基層政府治理的每一環節，減少公共權力機關和部門違法亂治現象的發生，實現基層政府治理的“法治”愿景。

其二，秉承協商民主的寬容特質，促使基層治理走向共治。趨向于多元化發展的當今社會，客觀上要求政府治理必須從“一元之治”走向“多元之治”，公正平等地對待不同利益群體的合理訴求與合法權益。遵循協商民主的“寬容”特質，以“寬容”的心態促進基層政府治理，就是要在政府、公民與社會之間建立一個對話、交流、合作的平臺，通過治理前的廣泛協商和有序溝通，聽取各方意見，獲取事實真相；對存在的利益分歧依托寬容、共存的價值理念，促進不同治理主體之間的意見整合，實現多元主體參與下政府與社會攜同治理的無縫對接。可見，多元之治的邏輯前提就是要充分發揚協商民主的寬容特質，聚攏多元治理主體，傾聽多種建議看法，表達不同利益訴求，實現共同價值追求。實際上，在共同價值導向和理性原則的規范下，基層政府在治理過程中要有所為、有所不為，科學定位政府的角色，簡政放權，將部分治理權力逐級下放至公民、市場、社會或其他治理組織，變無所不能、無所不管的政府的一元之治為政府與其他主體的多元之治，實現基層政府治理的“共治”愿景。

其三，堅持協商民主的理性和平等特質，實現基層治理走向善治。協商民主中的理性和平等特質是基層政府治理善治目標實現的前提條件。蘊含著理性特質和平等精神的協商民主致力于在基層政府治理中把理性與平等發揮到極致，它以公共利益為目標，以程序公正為原則，以合作共贏為導向，強調的是平等而非有差別的公民參與，理性而非情緒化的訴求表達；要求多元協商主體通過對話實現共識，通過寬容實現共融，通過合作實現共贏；厘清權利，明確責任，權衡利害，著眼未來。最終基于偏好聚合，做出得到普遍認同的決策，最大限度地實現公共利益。善治目標的背后，涌動的是一場國家、社會、公民從以往的潛在對抗到當下的交互聯動，再到致力于通過合作共贏實現和諧善治的思想革命；是一次政府、市場、社會從配置的結構性變化引發現實的功能性變化再到民主參與的主體性變化的制度型塑。協商民主的推進將有利于基層政府走向善治。

（王巖系上海交通大學特聘教授、江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心特聘研究員，潘友星單位：南京航空航天大學人文學院；摘自《思想戰線》2016年第2期）