當代社會政策的三大范式：社會質量、財稅福利和社會發(fā)展

文/鄭文換

當代社會政策的三大范式：社會質量、財稅福利和社會發(fā)展

文/鄭文換

目前國內社會政策學術界討論比較多的主要有三種政策范式，即起源于歐洲的社會質量范式、以起源于美國的資產建設為典型的財稅福利范式，以及源自第三世界經驗的社會發(fā)展范式。三者均是西方應對20世紀70年代后福利國家收縮的替代方案，均超越了過去主宰社會福利思路的殘余型和制度型路徑，但是，在基本構成方面，如對問題本質的界定、理念框架和政策工具等方面，三者均有顯著的差異，從而形成了不同的政策范式。本文借鑒Peter Hall政策范式的概念對三個范式進行比較研究，以期對中國社會政策的發(fā)展有所助益。

政策范式比較框架

范式是科學史學家托馬斯·庫恩提出的概念，指稱一種科學傳統(tǒng)觀念或者說某種科學理論所表現出來的世界觀，強調觀察依賴于理論的看法，認為互相對立的范式的支持者是生活在不同的世界之中。

美國政治經濟學家Hall將歷史制度主義對“理念”的重視與范式這一概念結合起來，提出了政策范式的概念，用來區(qū)別具有總體性、內核性不同的政策體系。在Hall那里，政策范式指的是一套理念和標準的框架，它不僅明確政策的目標和實現目標的工具種類，而且包括明確打算要解決的問題的本質。

本文借鑒話語理論，將政策范式視為一個包含了諸多相關要素的系統(tǒng)，各要素之間互相構成“相關意義要素之網”（a web of related elements of meaning），形成一個穩(wěn)定的結構或系統(tǒng)。這樣一來，政策范式之間就可以彼此區(qū)別，并有了能進行經驗比較的可操作性。因為政策范式表達著政策制定者看待世界的不同理念，所以，不同的政策范式看到的社會問題的本質是不同，其理念框架因而也不同，最后各范式所采取的基本的福利思路和政策工具也會不同。

社會質量、財稅福利和社會發(fā)展

社會質量范式是一個純粹來自歐洲的概念，這一概念的生命力在于相比傳統(tǒng)的社會指標——如貧困、社會排斥、基本需求以及生命質量——更為寬泛，同時還可以將結構因素和個體因素結合起來。社會質量被界定為“民眾在提升其福祉和個人潛能的條件下，能夠參與社區(qū)的社會經濟生活的程度”，其中“社會”指稱人的社會性或者說社會關系性，“質量”指稱個體作為社會存在的自我實現。同時，該概念也為政策制定者提供了指引，20世紀90年代歐洲委員會的要員們公開承認社會質量在塑造歐洲社會政策上的重要性，該概念之精神集中體現在歐洲委員會的《社會政策議程》以及《阿姆斯特丹宣言》中，宣言宣稱公民可以獲得一個可以接受水平的經濟安全和社會融入、生活在團結的社區(qū)并且被賦權去充分發(fā)展他們的潛能。

財稅福利（fiscal welfare）是英國學者蒂特馬斯提出的福利類型之一，在福利國家黃金時期，一般認為財稅福利更有利于中產階級。后在20世紀70年代新自由主義思潮泛起之時，財稅福利作為壓縮福利國家的工具受到重視。著名新自由主義經濟學家弗里德曼（鑒于沒有辦法完全取消福利的現實狀況）提出利用稅收系統(tǒng)取代國家福利供給體系，以減少政府的巨大開支，并具體設計出負所得稅（negative tax）這一政策工具，經過修正后在美國以EITC（Earned Income Tax Credit ）、在英國以WFTC（Working Family Tax Credit）政策項目得以施行。目前國內學界討論比較多的資產建設也屬于此類財稅福利范疇。資產建設是由美國學者邁克爾·謝若登提出。資產建設理論認為是否擁有資產是窮人跟富人之間一個很重要的差別，擁有資產會對人的行為產生許多積極的影響，如更具有未來取向、更多的人力資本投資、更積極的社會參與。因此，該理論認為社會政策應該更多地關注窮人的儲蓄、投資和資產積累，而不是像以前那樣集中在收入和消費上，并具體提出了一項名為“個人發(fā)展賬戶”的配額儲蓄賬戶議案。

社會發(fā)展范式由美國學者詹姆斯·梅志里和英國學者安東尼·哈爾歸納總結第三世界的實踐經驗而來，該范式強調生計的發(fā)展，要求社會政策應該從強調福利提供轉向生計維持，也就是強調社會政策與經濟政策的有機融合，其學理基礎更多地來自于政治學或者說政治經濟學的見解。社會發(fā)展目前已經成為了一個傘形術語，包括主要的社會服務、土地改革、鄉(xiāng)村發(fā)展、人們的參與、人口規(guī)劃以及旨在改善貧困狀況和提高生活水平的國家戰(zhàn)略。該范式不僅直接影響了第三世界對于生計和發(fā)展的強調，還試圖在發(fā)達國家推動實現經濟政策與社會目標的融合。

社會質量、財稅福利和社會發(fā)展的比較研究

本文借鑒Hall有關政策范式的界定，將從問題本質的界定、理念框架、基本的政策工具等三個維度對三種范式進行比較。

（一）對問題本質的界定

社會質量范式承認歐盟面臨社會經濟或人口結構的重大變遷，但認為對歐盟社會政策影響最大的不是上述這些客觀因素，反而是政治上新自由主義意識形態(tài)的泛濫。新自由主義主張限制政府對市場的干預，認為經濟增長將自然而然地導致社會發(fā)展或者通過滴落效應惠及下層。社會質量范式對新自由主義的批判在于，新自由主義思潮的泛濫侵蝕了歐盟的社會模式，導致社會福利的最低標準，使得歐洲的福利國家越來越淪落為蒂特馬斯提出的婢女模型，在社會關系方面出現了社會排斥等斷裂現象，而這不符合歐洲“社會問題”遺產的傳統(tǒng)；同時認為，新自由主義會導致非政府部門的過度經濟化以及“從公民權撤退至私領域”的危險，而這會損傷人的社會性。社會質量范式的本質在于強調人的社會本性的面向，因此認為社會政策除了矯正市場扭曲之類的工具性理由之外本身還具有內在的價值，比如社會正義和社會團結等，因為說到底經濟增長本身不是目的，目的是使所有人都能享有更好的生活水準。該范式關注民眾的日常生活，認為需要處理個人發(fā)展和社會發(fā)展之間的張力、生活世界和系統(tǒng)世界之間的張力。

與社會質量范式強調人的社會性、試圖捍衛(wèi)社會政策內在的倫理價值不同，財稅福利范式有時被稱為“私人的”或“私有化”政策，即是順應新自由主義思潮的范式，主張將稅收系統(tǒng)作為福利的主干遞送體系（delivery system），來降低國家行政部門提供福利的非效率性。資產建設理論將問題的本質進一步界定為福利國家常規(guī)的濟貧措施的無效性上，其無效性表現在兩方面：一是發(fā)放救濟金只能解決窮人短期消費的問題，窮人卻沒辦法靠救濟金擺脫貧困；二是發(fā)達國家的濟貧制度（如美國的AFDC）不是促進而是限制了窮人積累財富，因為一旦收入高于規(guī)定水平，福利接受者就會被取消受惠資格，這在事實上弱化了福利接受者參與勞動力市場的動機。因此，該理論批評既有的濟貧制度重視收入的分配，而忽視了財富創(chuàng)造的過程，提出要尋找福利救助和經濟發(fā)展相結合的出路。社會發(fā)展范式針對國際上廣泛出現的經濟發(fā)展與社會匱乏的共存這一悖論，將問題界定為經濟政策和社會政策之間的不均衡和不協(xié)調導致的扭曲發(fā)展的結果。該范式認為，在經濟一體化與社會一體化脫節(jié)的現實情況下，生計問題重新成為經濟政策與社會政策原本共同的出發(fā)點，從生計維持出發(fā)將問題的本質具體界定為普通民眾應對風險的生計系統(tǒng)的脆弱性，即民眾不具有彈性的可持續(xù)性生計維持系統(tǒng)，表現在缺乏各種資本——財政資本、人力資本、物質資本、自然資本、社會資本和政治資本——來應對現代性語境下結構轉型過程所帶來的生計壓力。

（二）理念框架

社會質量范式認為經濟成就是人類福祉的必要條件，而非充分條件，其分析框架借鑒了哈貝馬斯有關現代社會的系統(tǒng)和生活世界的觀點，其倫理和意識形態(tài)視角來自于鮑曼對私人滿足與否的擔憂取代公共物品的擔憂。在這一思想脈絡下，社會質量范式將人視為社會性存在（social being），強調行動者之間在日常生活中進行的變動不居的互動和溝通，但這種互動和溝通不是系統(tǒng)與社區(qū)和群體整體之間的過程，其本體論是與個人主義和集體主義相對立的社會關系，認為沒有社會關系將不會有個人的發(fā)展和福祉，強調人的自我實現源于其在大量的集體場景（諸如家庭、社區(qū)、公司、機構）中與他人的互動，通過互動，形成社會正義和團結等政治/倫理之類的集體認同，并在集體認同背景下達成個人的自我實現，并認為可以借由上述社會互動過程實現歐洲那種集體責任和個人責任之間的微妙平衡。

財稅福利中的資產建設理論借鑒了新古典經濟學、心理學與社會學以及行為經濟學的觀點，其理念框架有兩個：一是強調制度在儲蓄和資產積累方面的作用，認為資本積累不完全是經濟學家所謂的機會與偏好的選擇結果，制度實際上是個人與資本積累之間的過濾器，強調制度（有目的制定的政策、項目、產品和服務）安排的重要性，因為制度作為結構性機制會形塑機會、限制結果；二是資產具有多種積極效應，不僅僅是延遲消費有利投資，其中最重要的一些效用可能與兒童的發(fā)展有關，認為資產有各種重要的社會、心理和經濟效應。資產建設理論不太強調人的社會性、社會團結等規(guī)范性因素，而具有更強的個人取向，強調資產對于長期動態(tài)過程中個人機會結構的影響，該范式在資產和行為之間建立聯(lián)系，將資產作為激發(fā)個人行為的動機因素看待，認為資產（的多樣化）會鼓勵人們的冒險精神。可以說資產建設范式是順應新自由主義思潮的一種行為矯正思路，是個人主義取向的，資產建設從增強個人生產效率的角度，幫助個人有效地利用市場，使得個人作為理性的經濟參與者而起作用（雖然該理論同時也強調制度，與既有福利理念相比是進步的，但有將制度視為媒介變量的傾向）。

社會發(fā)展范式的學理基礎更多地來自于宏觀的政治學或者說政治經濟學的見解，認為經濟的運行狀況深受政治的影響。該范式將國家（中央、地方），公民社會（非政府組織、社區(qū)、社會運動），民營商業(yè)部門（國內的、跨國的、超國家的），國際發(fā)展機構（多邊的、雙邊的、聯(lián)合國機構、區(qū)域性組織）均視為行動者，并將協(xié)調責任賦予國家，強調國家在平衡經濟政策和社會政策方面的作用，這一由國家主導的多方參與的社會行動被稱為受控制的多元化或者管制性多元化。該范式不是通過提供物品或服務，或者通過治療或改造等傳統(tǒng)方法和范式與個人打交道，而是聚焦于社區(qū)或社會，聚焦于更為廣泛的社會過程與結構，并且在話語上實現回歸和超越，使得在既有話語體系中體現經濟政策和社會政策兩分的、單純追求經濟指標增長的關鍵概念喪失了其原有的重量，開始強調生計、社區(qū)、社會行動等概念，強調跨部門的處理問題的方式，具有干預性質、致力于進步、宏觀聚焦、全民性質、社會政策與經濟增長相融合、容納多種意識形態(tài)等特征。

（三）基本的政策工具

社會質量范式認為歐盟需要的不是沖突政治而是合意政治（consensus politics），注重民眾從政策客體變?yōu)閰⑴c政治的政策主體過程，而不僅僅是政策結果，希望通過溝通和對話（如公共論壇、公共倫理、溝通系統(tǒng)），實現需求、行動者和政策之間的良性互動。社會質量范式認為在當前歐盟的政治體系中，最重要的利益表達渠道是游說（lobbying）和公民廣泛的政治參與。

作為財稅福利的當代典型，資產建設理論要求以投資而不是負債作為福利理念，要求新的思維方式和政策執(zhí)行方式，將福利接受者培育成福利公民而不是福利顧客。該理論關注個人成長和自我實現，提出的代表性政策工具是制定公共政策，具體依靠就業(yè)安置（employment settings）和稅收系統(tǒng)（tax system），建設窮人的金融資產，在個人的生涯早期（比如出生時）設立資產賬戶/個人發(fā)展賬戶（Individual Development Accounts， IDAs），在鼓勵其父母向賬戶儲蓄的同時，由聯(lián)邦政府通過稅收制度、大量使用公共補貼來提供配額資金或補助金并進行管理。該理論將個人發(fā)展賬戶視為投資體系，主要將其應用于教育、住房、自雇經營和養(yǎng)老金領域。

社會發(fā)展范式將國家、市場與社區(qū)等行動主體卷進來，進行社會行動，用系統(tǒng)的、跨部門的處理問題的方式來解決社會問題，其目標是增強人們維持生計的能力。所以政策設計要求：一是在國家層面創(chuàng)建組織安排，以在可持續(xù)的、以人為中心的綜合性框架中協(xié)調經濟政策和社會政策；二是采取宏觀政策以提升就業(yè)、增加工資和其他以人為中心的經濟發(fā)展成果；三是社會項目具有生產性和投資性。具體措施包括設立社會基金、可持續(xù)性生計支持、能力參與、提供基本的社會服務（衛(wèi)生、教育、住房、社會保障）、建立問責機制，等等。

從上述比較可以看出，三種范式均是對全球化、新自由主義思潮導致的非福利（diswelfare）現象的回應，但三者對非福利現象的本質的界定卻非常不同，社會質量范式更多地從歐洲社會模式遺產出發(fā)批判新自由主義思潮導致的福利最低標準對人的社會性的損害，財稅福利范式更多是順應新自由主義思潮，強調福利國家的非效率及非效果性，強調個人發(fā)展、個人責任與個人自律，主張個人借助制度安排對未來生產率進行投資來擺脫貧困，而社會發(fā)展范式則懸置經濟政策與社會政策的兩分觀點、主張回到兩者的原點——生計維持上。同時，如果我們提純三種范式的理念框架可以知道，三種范式的核心原則是非常不同的，財稅福利范式具有強烈的新自由主義、個人主義特征，社會發(fā)展范式具有很強的集體主義、國家主義取向，而社會質量范式則居于兩者之間，強調互動和溝通的社會關系、社會性的一面。

對我國社會政策的意義

在中國，社會政策一直承擔著為經濟政策保駕護航的創(chuàng)口貼功能，可以說社會政策自身作為一個系統(tǒng)，缺乏一以貫之的體系性和自我反身性，呈現出碎片化狀態(tài)。但是，在現今的中國經濟新常態(tài)下，作為社會政策根基的社會性逐漸凸顯、實體化，體現在社會治理這一綱領性框架中，這可能是社會政策前所未有的契機，可以生成為原則上自我指涉（self-reference）的穩(wěn)定系統(tǒng)，從而改寫經濟發(fā)展-民生富裕之間單向的現代化邏輯，變成經濟發(fā)展-民生富裕兩者互惠的雙向關系。因此，三種范式對于我國現階段社會政策的意義，可能不在于從三種范式中找到應手的工具應急性地應用于我國社會政策的修修補補中，其意義很可能在于對我國社會政策原則的重新鍛造方面，如用社會質量的概念充實和諧社會、用資產建設充實（兒童）貧困救濟、用生計維持的能力建設充實城鎮(zhèn)化進程等等。需要注意的是，中國社會政策原則的鍛造還涉及到對傳統(tǒng)民本思想與現代民主思想之間的辨析和討論。

（作者系中央民族大學民族學與社會學院社會學系講師；摘自《社會工作》2016年第3期）