中國語境下的“憲法實施”

文/翟國強

中國語境下的“憲法實施”

文/翟國強

憲法實施，通俗點說就是如何來貫徹落實已經制定的成文憲法。根據目前我國憲法學理論的通說，廣義的憲法實施是指憲法規定的內容在實際生活中得以貫徹落實；狹義的憲法實施是指各種國家機關在各自職權范圍內按照法律規定的程序將憲法規定的內容具體化。從比較的視角來看，“憲法實施”對應的英文概念為implementing the constitution或constitutional enforcement。但一般西方憲法學理論中，這些與“憲法實施”相對應的概念并不常見。與國外憲法學研究形成鮮明對比的是，在我國憲法學研究中“憲法實施”則是一個被廣泛使用的概念。可以說，“憲法實施”的概念是一個根植于中國本土的概念，一個具有中國特色的憲法學“基本范疇”。為什么在中國憲法學的體系中會有“憲法實施”的概念？這個概念從何而來？其含義如何演變至今？本文試圖從學說史的角度來探究中國語境下，“憲法實施”這個概念的產生與發展，并分析其背后的經濟社會文化等深層原因，以期為思考中國的憲法實施提供一個概念史視角的解釋。

“憲法實施”的原旨主義解釋

我國現行憲法文本在序言部分規定了“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”。《憲法》第62條和第67條分別規定了全國人大及其常委會“監督憲法的實施”職權。此外，類似的概念還有“憲法執行”“憲法遵守”等。在其他法律文本中也有“憲法實施”“貫徹實施憲法”等表述。

憲法文本中的“憲法實施”究竟何指？晚近法律學者的解釋大多側重于憲法作為根本法律發揮規范效力，認為憲法實施是指公權力部門依據憲法作出國家行為，合憲的公權力行為均可被認為是憲法實施的一種方式。與上述觀點類似，也有學者從我國憲法序言中的“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”和憲法第99條規定的“保證憲法的遵守和執行”推導出我國憲法實施的兩種主要方式：憲法遵守和憲法執行。其中憲法遵守是一種消極的憲法實施方式，側重不違憲，而憲法執行是一種積極主動的憲法實施方式，強調運用憲法來處理具體事情。憲法解釋、憲法修改、依憲立法、依憲解釋，都屬于憲法執行的形式并各具特色，而憲法監督則是一種負責違憲審查的特殊的憲法實施方式。

上述有關憲法實施的界定，其中一個明顯的特征就是側重從法律的角度解釋憲法實施。實際上，在主流政治觀念中，“憲法實施”這一概念與晚近通行的學理解釋不盡相同。根據彭真的解釋，“憲法實施”包括4個方面。（1）國家機關和國家工作人員都需要自覺地、嚴格地遵守憲法。憲法實施最關鍵的主體仍然是國家機關。（2）憲法實施要動員人民參與。憲法集中了人民的共同意志，代表了人民的根本利益。因此，要組織學習和宣傳憲法，使10億人民掌握憲法，養成人人遵守憲法、維護憲法的觀念和習慣，并同違反和破壞憲法的行為進行斗爭。這是貫徹執行憲法的最偉大的力量和最根本的保證。（3）其他社會組織也要積極保障憲法實施。工會、婦聯、共青團等社會團體和村民委員會、居民委員會，都需要組織各自聯系和代表的群眾學習憲法，并向他們深入進行宣傳，幫助群眾掌握憲法這個武器。此外，報紙、刊物、廣播、電視等宣傳部門，都要結合實際，經常地、反復地、生動活潑地宣傳和表彰切實執行憲法的好人好事，揭露和批評各種違反和破壞憲法的行為，造成維護憲法的強大輿論。（4）如何保障憲法實施。對于違憲行為怎么辦？彭真指出，不要等到違憲了再來糾正。人民群眾、人民代表、社會團體、國家機關，隨時發現違憲的問題和苗頭，就要隨時提出，認真解決，堅持真理，隨時修正錯誤。這樣，解決問題就會比較及時，也比較好。在法律機制上，全國人大和它的常委會要認真監督憲法的實施，主要是對那些關系到國家安危、國計民生的重大違憲事件進行監督。

由于彭真在中國共產黨第二代領導集體中的重要地位，上述憲法實施概念是當時主導憲法修改活動的主流意見。當時所謂的“憲法實施”主要是一種政治化的憲法實施。這種憲法實施觀念認為憲法實施的主體非常廣泛，包括所有國家機關和人民群眾都是憲法實施的主體。對此，時任中共中央憲法工作小組組長的胡繩曾指出：“依靠整個國家機構，首先是人大、人大常委會，然后是整個司法機關、檢察機關、行政機關，再加上全國人民來保證憲法的實施，這才是保護憲法實施的一套完整的體系。”根據王漢斌的歸納，這種意義上的憲法實施，概括起來關鍵有兩條：依靠黨的領導和人民群眾。在這種思路主導下，所謂“憲法實施”不局限于法律方式，其主體非常廣泛，實施方式多種多樣，包括一些國家機關、武裝力量、社會組織、企事業單位，甚至包括一般人民大眾。

追溯中國成立以來的憲法觀念史，主流政治觀念中的“憲法實施”概念可以追溯至毛澤東在1954年憲法制定時候的講話。在1954年憲法制定時，毛澤東在《關于中華人民共和國憲法草案》的講話中指出：“這個憲法草案是完全可以實行的，是必須實行的。當然，今天它還只是草案，過幾個月，由全國人民代表大會通過，就是正式的憲法了。今天我們就要準備實行，通過以后，全國人民每一個人都要實行，特別是國家機關工作人員要帶頭實行，首先在座的各位要實行。不實行就是違反憲法。”

近代憲法理論中的“憲法實施”概念：變法思維主導

從憲法思想史的角度看，“憲法實施”這一概念可以追溯到更早的清末民初時期。近代憲法學上較早使用憲法實施這一概念的是梁啟超。1901年，梁啟超在《立憲法議》一文中，使用了“憲法實施”的概念。梁啟超《立憲法議》指出：“立憲政體者，必民智稍開而后能行之。日本維新在明治初元，而憲法實施在二十年后，此其證也。”此外，他同時也使用了“實行憲法”的說法。根據思想史研究，梁啟超思想對青年毛澤東影響較大。從源流上說，上述毛澤東在1954年憲法草案講話中有關“實行憲法”的表述可以追溯至梁啟超的表述。

雖然梁啟超在清末民初就已經使用了“憲法實施”的概念，但是他并沒有對其含義作出界定。分析其語境可以知，其所謂的“實行憲法”與“仿行立憲”含義基本相同，體現的是一種“變法思維”，即通過制定并實施憲法來改變傳統的皇權體制，建立新的政治和法律秩序。即通過制定新的憲法來改變現有制度，建立新的制度，以期實現某種更高的價值目標。近代中國，立憲的主張有一個更高層次的價值就是通過“立憲政體”來達到“富強”的目的。毋庸諱言，清末民初這種以變法圖強為目標的“憲法實施”概念與經典立憲主義限制國家權力的價值理念并不一致。

在近代中國，如何讓一般社會大眾接受民主法治觀念是憲法實施一個重要前提。用梁啟超的話說，就是“必民智稍開而后能行之”。當時，實施憲政也是一種少數知識精英話語體系中一個概念，一般民眾大多不知道憲政、憲法為何物，所以要改變社會觀念，才能實現立憲政體。在上述理論的延長線上，孫中山提出的軍政、訓政、憲政三階段論，就是實現立憲政體的一種具體路徑。由于中國近代社會“民智未開”，在孫中山的理論中，就將“訓政”作為通向“憲政”的一個必經階段。民國的歷次“憲法時刻”，在國民黨主導下有關“憲法實施”的討論，是對孫中山軍政訓政憲政三段論中的“施行憲政”的進一步發展和演繹。這種意義上的“實施憲政”與梁啟超所指的“憲法實施”一脈相承。而且在邏輯上，“憲法實施”這個概念是立憲和行憲兩部分的結合，其最終目的在于改變政治和法律制度的現狀，建立新的憲法秩序。

在制憲活動頻頻發生的語境下，所謂“憲法實施”與“制定憲法”“實施憲政”同義。在這種語境下，沒有所謂的“憲法政治”與“日常政治”的區分，憲法制定和憲法實施共同存在一個長期延續的“憲法時刻”中。其中，各種思想家和知識分子也都認識到，現代憲法是舶來品，如果沒有社會觀念作為支撐就無法實施憲政。因此，許多知識分子意識到憲法實施不是僅僅依靠制定憲法文本，就可以萬事大吉了，而是需要人民憲法觀念的發展孕育加以配合，才能實現憲法秩序。與此相應，上述這種變法思維主導的憲法實施理念就是：強調憲法制度變革的政治動力。

那么，憲法實施的動力究竟在哪里？張君勱的觀念代表了當時憲法學者的一種普遍看法，“要知憲法的實施，并不是法律的問題，而是政治的問題，所以更須全國賢達，運用政治家的手腕，以期渡過難關，共負此重大責任，而早達康莊，共謀福利”。具體而言，就是動員社會各界力量，調動人民大眾的積極性，提高人民的憲法觀念。憲法實施需要依賴政治力量為后盾，特別是依靠一般人民大眾作為后盾，通過提高權利意識和憲法觀念，進而實施憲法。無論從社會觀念還是制度實踐來看，成文憲法對當時的中國而言，都是一種外來之物。在知識文化水平普遍落后，一般民眾不知憲法為何物的時代，憲法學者普遍認為要實施憲法，必須得到一般民眾的認同。上述對憲法實施依靠人民大眾的觀念對此后中國的憲法觀念產生了重要的影響力，近代以來的中國主流憲法學說一直非常重視提高民眾的憲法觀念在憲法實施中的重要作用。

社會主義理論體系中的“憲法實施”

1949年以后，中國共產黨宣布全面廢除“六法全書”，包括廢除“偽憲法”和“偽法統”，并試圖在馬克思主義的指引下，建立新的社會主義法學理論體系。但是，民國時期的憲法學說被新中國憲法學進行了部分的繼受、改造和發展。在這種背景下，民國時期的憲法學概念體系仍然具有延續的生命力，對新中國憲法學基本范疇的確立提供了有益的理論支持。

作為社會主義憲法的一個支流，馬克思主義憲法學說是影響中國憲法觀念的一個重要理論來源。在打破舊世界、建立新世界的政治目標指引下，“憲法實施”概念所潛含的自然也是一種變法思維。這種變法思維暗合了中國自近代以來的“憲法實施”概念。中國共產黨在參與民國時期憲法活動和構建革命根據地的過程中繼受了民國時期的憲法理論，同時結合了來自西方的馬克思主義國家法學說，逐步發展形成了主流的憲法概念體系。

根據蘇聯的主流國家法學說，法治過程大體上可以分為三個部分，即法律制定（立法），法律實施（執法）和法律監督。相應的，“憲法實施”概念的理論框架是憲法制定—憲法實施—憲法監督。如果進一步追溯，這種理論框架是對經典馬克思主義將政治過程分為決定和執行兩個部分的“議行合一”理論的進一步發展。在這種理論體系中，司法機關和行政機關本質上沒有區別，都是代議機關的執行機關，其法律功能在于實施代議機關已經制定的法律。在上述理論框架影響下，我國主流理論認為憲法和法律的實施機制基本相同，其主體是所有的國家機關。這些國家機關承擔的功能都是實施已經制定的法律，司法機關沒有特殊地位，甚至和行政機關的功能沒有區別。憲法的實現依賴于多個主體參與，這顯然也有別于以憲法審查為中心的實施模式。在非司法中心的憲法實施理念影響下，立法機關在憲法實施中扮演著舉足輕重的角色。

結語

憲法對于中國而言是舶來品，無論是民國時期的憲法理論，還是蘇聯的憲法理論，都貫徹著一種變法思維。在變法思維的影響下，“憲法實施”這一概念體現了一種高度概括、粗線條的憲法思維。這種思維將法治的過程簡化為決定和執行兩個過程。這種理念與近代政治學說具有一定的相似之處，比如近代政治學中有關政治與行政的二分論，甚至近代孫中山的政權與治權的二分論都存在一定的類似之處。這種觀念甚至與馬克思主義國家法理論中將政治過程分為“決議”和“執行”兩種過程也有一定的趨同之處，因此被我國憲法學說繼承并發展。這種粗線條的憲法實施概念也是導致傳統憲法學理論體系構建不夠精致的一個重要原因。

社會主義中國的“憲法實施”概念可以追溯到憲法起草過程中的中國共產黨憲法觀念，甚至可以進一步追溯到民國時期的憲法觀念和斯大林版本的國家法學說。從憲法觀念發展的源流來看，社會主義新憲法秩序建構與中國近代以來的“變法思維”的雙重影響，共同締造了中國政治化的“憲法實施”概念。在上述觀念影響下，中國主流政治觀念中的“憲法實施”主要是通過憲法觀念的改造，然后動員各種政治的力量落實憲法的規定，為此也特別重視一般人民大眾的憲法觀念，寄希望于“人民養成人人遵守憲法、維護憲法的觀念和習慣，同違反和破壞憲法的行為進行斗爭”。這種重視提高憲法觀念，動員人民群眾參與憲法實施的思路，與民國時期制憲語境下重視政治手段實施憲法的思路類似，體現的是一種變法思維主導下的政治化實施，甚至帶有憲法工具主義的思維傾向。如果進一步追溯，這種重視憲法觀念的憲法實施甚至可以溯源到梁啟超的“開民智”的主張。

從憲法學說跨國繼受的過程看，無論是民國時期的憲法學說還是蘇聯版本的國家法學說，都與德國近代國家學之間存在著某種學說上的關聯性。近代中國法學受日本影響較大，許多法學概念都是從日本回流傳入中國。而近代日本憲法學說又受到德國國家法學說的影響。此外，德國近代國家法學說對蘇聯的主流國家法學說也產生了一定的影響。這些近代憲法理念有一個共同的價值取向，就是對代議機關在憲法秩序的建構中寄予厚望。因為在這些理論產生時，通過法律程序來保障憲法實施的違憲審查制度尚未在世界上普遍確立，憲法理論對司法違憲審查制度也關注不夠。比較而言，通過立法來實施憲法也是立憲主義的近代課題。因此，無論是我國民國時期的憲法文本還是借鑒蘇聯而來的我國現行憲法，其中存在大量的法律保留條款也就不足為奇了。從比較憲法史來看，正是由于我國尚未完成立憲主義的近代課題，社會各界對立法機關實施憲法仍存有期待，立法機關被視作為憲法實施的主要力量。

當前，中國社會觀念整體而言尚未接受現代法治的價值理念，社會各界的憲法觀念仍然有待提高，因此通過政治動員來提高憲法觀念對憲法實施仍不失具有重要意義。但這種政治化實施憲法的思路忽視了憲法作為框架秩序對政治的規范功能，同時也忽視了憲法作為法律規范所具有的正當化功能。在社會主義法律體系逐漸形成后，立法中心主義的時代即將過去，如何以憲法為根本法律依據，清理和優化法律體系是法治建設的一個關鍵問題。在此背景下，通過專門法律機構來保障憲法實施的任務尤為迫切。因此，對“憲法實施”概念的理解應當超越以政治化的憲法實施觀念，轉向重視法律保障機制的憲法實施理念。與此相適應，推進憲法實施的理論設計和方案應超越政治動員模式，轉向重視憲法實施保障的法律機制。

（作者系中國社會科學院法學研究所副研究員；摘自《中國法學》2016年第2期；原題為《中國語境下的“憲法實施”：一項概念史的考察》）