國家治理與國家自主性建設研究（1992-2002）

文/郭建明

國家治理與國家自主性建設研究（1992-2002）

文/郭建明

本文嘗試分析1992年至2002年國家治理中執政黨權力的規范性、國家權力的有限性、國家能力的有效性與社會利益格局之間的復雜聯動關系，探尋使國家自主性處在實現社會公共利益的“正常狀態”的制度基礎。

國家自主性是指在國家治理體系形成的制度結構下，在國家治理能力產生的政策運行中，國家治理主體超越于各種社會力量之上獨立地追求和維護社會公共利益的性質和程度。不管是國家治理的“制度結構”，還是國家治理的“政策運行”，都表現為一系列的制度安排。政治治理集中表現為執政黨與政府、中央與地方之間關系的制度安排以及執政黨的意識形態建構。經濟治理集中表現為國家與產權、政府與市場之間關系的制度安排。社會治理集中表現為國家與社會、政府與公民之間關系的制度安排。

國家治理主體包括執政黨組織、政府機構和黨政官員。由于中國共產黨在政治層面的組織化嵌入制度，共產黨組織的自主性就成為中國國家自主性的核心。在一定歷史環境中的外部壓力和內部沖突作用下，國家治理主體追求和維護社會公共利益的性質和程度就出現了差異，國家自主性就出現了不同的運行狀態，包括追求和維護社會公共利益的“正常狀態”，只追求政府機構利益而忽視社會群體利益的“過度狀態”和為社會強勢利益集團所“俘獲”而侵害其他社會群體利益的“不足狀態”。

歷史環境

這一時期，中國面臨的國內外大環境為：

（一）西方國家制裁的外部壓力

20世紀末，蘇東劇變的發生使國際社會主義運動陷入低潮，兩極格局解體，美國成為獨一無二的超級大國，國際上出現了“馬克思主義不靈了、社會主義垮臺了”的輿論潮流。面對依然屹立在東方的社會主義大國——中國，西方各國加緊了“壓制”和“顛覆”活動，以“八九政治風波”為借口，打著保護“人權”的旗號，肆意干涉中國內政，妄圖推翻中國共產黨的領導、顛覆人民民主專政的國家政權。

（二）經濟領域的深層次矛盾和思想領域的激烈爭論

20世紀80年代末，國內經濟體制改革的許多深層次矛盾開始凸顯，如“四過一亂”。中共十二屆三中全會通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》，開始價格闖關改革。價格闖關改革受挫，導致搶購風潮和通貨膨脹。中共十三屆三中全會做出“治理經濟環境、整頓經濟秩序”的決定，初見成效，然而被“八九政治風波”打斷。黨政最高領導層采取有效措施平息了這場風波。中共十三屆五中全會通過了《關于進一步治理整頓和深化改革的決定》，治理整頓得到全面恢復并如期完成，扭轉了嚴峻的經濟形勢。

國際國內形勢導致思想領域產生了嚴重的分歧。圍繞著要不要繼續沿著十一屆三中全會以來的既定路線、方針、政策前進，要不要堅持以經濟建設為中心，要不要繼續堅持改革、擴大對外開放力度，執政黨內高層和理論界都出現了不小的分歧，并一度出現了“姓社姓資”的激烈爭論，把矛頭對準“市場經濟”。幸運的是，1992年鄧小平南巡講話后，黨中央確立了發展社會主義市場經濟的大方向。這一時期的國家治理就是在這一背景下展開的。

政治治理與國家自主性建設

首先，我們從政治層面來評估國家自主性建設。

（一）人民民主建設、共產黨執政能力建設與依法治國方略

執政黨加強人民代表大會制度建設：改革人大代表選舉制度，實行差額選舉；制定議事規則，完善程序性法律規定；成立特定問題委員會和專門委員會；修改地方人大組織法，加強地方人大組織建設。執政黨健全多黨合作和政治協商制度：中央主要領導人邀請民主黨派人士舉行民主協商會，定期召開民主黨派、無黨派人士座談會，各民主黨派、無黨派人士在各級政府機關擔任領導職務。加強人民民主建設，從制度安排上增強了國家權力機關的治理效能，提高了國家政治生活的民主化程度，增強了執政黨和政府對社會公共利益的追求，有助于增強國家自主性。

中央作出了一系列加強執政能力建設的決定，如《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》《黨政領導干部選撥任用工作暫行條例》，提高了共產黨的執政能力和干部隊伍的素質。中央作出了一系列加強基層黨組織建設的決定，如《中國共產黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》《中國共產黨農村基層組織工作條例》，在一定程度上提高了基層黨組織的戰斗力和凝聚力，克服了基層黨組織軟弱、渙散的局面。中央制定了一批加強黨風廉政建設的法律法規，如《中國共產黨紀律處分條例（試行）》《中華人民共和國行政監察法》。中央紀委、監察部開始合署辦公，并向中央機關和國家機關派駐紀檢組，嚴厲查處了一批大案要案，如陳希同、成克杰、胡長清、李紀周等違紀違法案件，在一定程度上減少了黨員干部的“權力尋租”行為，改進了黨風政風。中國共產黨從制度建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉等方面加強執政能力建設，增強了執政黨權力運行的規范性，增進了執政黨對社會公共利益的追求，有助于增強政黨自主性。

中共十五大確立了依法治國的基本方略，標志著國家治理的法治化轉型?！包h在憲法和法律內行動，把堅持黨的領導、發揚人民民主和嚴格依法辦事統一起來”，從法律上保證執政黨權力的規范性和國家權力的有限性，提升了執政黨和政府實現社會公共利益的能力，增強了國家自主性。

（二）黨政機構改革與分稅制改革

1998年3月，國務院機構進行改革。國務院組成部門由40個減少為29個，移交、轉移職能有300多項，部門內設機構精簡1/4，人員編制總數減少47.5%。隨后，中央各部門的機構改革陸續展開。1999年以后，省級政府和黨委的機構改革分別展開。2000年，市縣鄉機構改革全面啟動。截至2002年6月，經過4年半的機構改革，全國各級黨政群機關共精簡行政編制115萬人。這一次機構改革，在一定程度上理順了中央與地方之間的“條塊關系”，提高了黨政機關的行政效率和公務員隊伍的整體素質，推動了社會公共利益的實現，增強了國家自主性。

國務院向地方政府移交職能，在一定程度上犧牲了“條”而成就了“塊”。一方面增加了“地方保護主義”行為，地方政府在政策執行過程中只追求政府機構利益而忽視社會公共利益，地方自主性出現“過度”；另一方面增加了地方實權官員的“權力尋租”機會，他們為社會中的強勢利益集團所“俘獲”而侵害其他社會群體的利益，地方自主性出現“不足”。

財政包干制導致國家財政收入占GDP的比重和中央財政收入占整個財政收入的比重迅速下降，中央財政陷入困境。1993年11月，中共十四屆三中全會通過了《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確了分稅制改革的基本原則。1993年12月，《國務院關于實行分稅制財政管理體制改革的決定》，對中央與地方之間的事權和收入劃分作了明確規定。分稅制改革，提高了中央與地方之間財力分配的透明度和規范性，中央宏觀調控能力増強，地方減少了重復投資，推動了社會公共利益的實現，國家自主性增強。

分稅制改革并沒有解決中央與地方在財政收入和支出上不平衡的狀況。省以下分稅制改革不完善，省市財力集中度加大，而縣、鄉財力嚴重不足。中央通過指令性集權的手段，加大了對地方政府的利益索取，而地方政府則加大了對體制外社會資源的利益索取，導致了農村的“三農”問題和城市的“土地財政”。這種國家逐利行為的變化，有效實現了政府機構利益，但在一定程度上損害了社會群體利益，致使國家自主性減弱。

（三）“市場導向與發展共識”的意識形態建構

鄧小平南方談話凝聚起了整個社會“改革、市場與發展”的共識，避免了社會全面倒退的可能，保證了改革開放的繼續進行，維護了社會公共利益，增強了國家自主性。中共十五大把鄧小平理論確立為黨的指導思想。鄧小平理論本質上是對“什么是社會主義、怎樣建設社會主義”的科學回答，確立起了“生產力標準”的政策范式，建構出“市場導向”與“發展共識”的話語體系。中共十六大把“三個代表”重要思想確立為黨的指導思想。“三個代表”重要思想明確了執政黨的“價值定位”——“生產力標準”“發展導向”和“人民主體”，體現了對社會公共利益的追求和維護，增強了國家自主性。

經濟治理與國家自主性建設

其次，我們從經濟層面來評估國家自主性建設。

（一）產權改革

農村的土地產權“虛置”問題日益突出。農民的土地權益常常受到地方政府、基層組織、民間權勢和企業的侵蝕。1993年11月，《中共中央、國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》，強調要穩定農村中的土地承包經營權，以保護農民的土地權益。2001年12月，《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》明確規定，農戶承包土地使用權流轉必須堅持依法、自愿、有償的原則。但是，地方政府出于追求政績的需要，進行不合法的征地行為，侵犯了農民的土地權益，國家行為呈現出“掠奪性”色彩。當農民的土地使用權受到資本力量和民間權勢的侵蝕時，地方政府又往往支持后者，國家行為呈現出 “俘獲性”色彩。在農村土地產權改革過程中，國家自主性呈現出“過度”與“不足”的雙重狀態。

從 1993年開始，鄉鎮集體企業股份合作制改革全面展開。到1998年底，鄉鎮集體企業轉制97973家。中共十五大之后，鄉鎮集體企業的股份合作制改革出現了熱潮。這種股份合作制改革，優化了生產要素的配置，促進了企業的快速發展，帶動了社會就業，增加了地方政府稅收，較好地實現了政府機構利益和社會群體利益的共贏，表明國家自主性處于實現公共利益的“正常狀態”。

《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制的若干問題的決定》明確指出，國有企業改革的方向是“建立現代企業制度，使企業成為自主經營、自負盈虧的法人實體和市場競爭主體”。1995年9月，中央《“九五”計劃建議》（下稱《建議》）決定對大型國有企業采取“戰略性重組”和“股份制改革”，形成國家控股的、多層級產權的治理結構。這些改革舉措推動了國有資本的優化組合，促進了國有企業的快速發展，表明在國有大型企業改革領域，國家自主性處于實現公共利益的“正常狀態”。《建議》決定對中小型國有企業采取“放”的方式，允許其民營化改制。然而，中央全面完備的“抓大放小”政策在地方執行過程中出現了異化，“放小”簡單化為“一賣了之”。這一方面造就了一批官商結合的暴富群體；另一方面也造成了國有資產的大量流失，產生了大批下崗職工。這表明國家行為嚴重侵害了社會中弱勢群體的合法利益，國家自主性呈現出嚴重的“不足狀態”。

（二）引入市場機制

在城市，國企改革進入到實質性的產權層面，國有企業逐漸成為一個獨立的市場主體，變成純粹的經濟組織，原先承擔的社會職能逐漸轉移給市場和社會，城市中的醫療和住房也走向市場化，單位體制開始解體。這也帶來了城市中社會階層的分化，貧富差距開始拉大，國企下崗職工成為新的貧困群體。為此，國家用國有資產的實物打折補償下崗職工，建立下崗職工再就業培訓制度和城市最低生活保障制度。但是，國家這些努力在市場化浪潮下顯得杯水車薪。在單位制市場化改革領域，國家自主性處于追求社會公共利益和偏離社會群體利益的“雙重狀態”。“雙軌定價體制”是指糧食價格由國家調控與市場供求相結合來決定。1992年，國務院采取分區決策、分省推進的方式促進糧食價格體制改革。1994年，中央決定國家定購的糧食全部實行保量放價。1997年，中央提出深化糧食管理體制改革，糧食定購價格與市場價格并軌。1998年，國務院出臺了按保護價敞開收購余糧。2000年，國家將部分糧食品種退出保護價敞開收購。雙軌定價體制一方面保證了糧食生產的穩定，實現了糧食的連年增產增收，保證了國家的糧食安全，體現出國家行為對社會公共利益的追求；另一方面也扭曲了糧食的市場形成價格，造成了“新剪刀差”現象，表明國家行為沒有充分考慮農民利益。在糧食價格改革領域，國家自主性也處在“雙重狀態”。

社會治理與國家自主性建設

最后，我們從社會層面來評估國家自主性建設。

（一）社會自治創新

90年代以來，農村村民自治得到了充分發展。截止到1997年底，全國多數省份的村委會選舉已進行了兩屆，全國60%以上的村莊都建立了村民自治制度，并且出現了許多制度創新，如“村民公決”“海選”“兩票制”。1998年，《村民委員會組織法》頒布實施，標志著村民自治進入法治化軌道。但是，這一時期地方政權的介入程度還很嚴重，農村中黨支部和村委會之間的關系不夠協調且缺乏制度化規約。在城市，各類社會人員出現在社區，客觀上要求居委會管理和服務范圍的擴展。在民政部推動下，居民自治與社區建設結合起來。1997年，國務院授權民政部制定社區管理辦法，推動社區建設，出現了許多典型模式，如“上海模式”“江漢模式”。2000年，中央辦公廳轉發了《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》，指出社區建設的方向是社區居民自治，標志著社區建設進入全面推進階段。2001年，九屆全國人大通過了《十五計劃綱要》，進一步推動全國社區建設發展，居委會日益演變為“拾政府職能部門之遺、補市場經濟之缺”的多功能組織?；鶎幼灾蔚陌l展意味著國家治理行為的轉型。國家給社會讓出一部分空間，退出微觀領域，通過制定政策和法規來引導社會自治發展，有助于促進社會公共利益的實現，增強了國家自主性。

（二）非政府組織有序發展

截止到2001年，全國已有12.9萬個社會團體、8.2萬個民辦非企業。1993年，申奧期間，中國官方認識到非政府組織的重要性。1994年， 中國首家環保NGO——中國文化書院綠色文化分院在民政部正式注冊。1998年，國務院發布實施《民辦非企業單位登記管理條例》，標志著政府開始引導和促進非政府組織健康有序發展。市場化改革引發政府職能轉變，政府行為更多地從“微觀管理”轉向“宏觀調控”。政府退出微觀領域后所產生的“空白”，需要非政府組織去填補。政府與非政府組織的關系由“管制”狀態走向“合作”狀態，推動社會公共利益的實現，增強了國家自主性。

1992年至2002年，執政黨領導集體進行了一系列國家治理的制度安排，完善了國家自主性的制度結構，國家自主性總體上處在實現社會公共利益的“正常狀態”。但是，在一些重要的經濟社會領域，在地方層面，國家自主性的“過度狀態”和“不足狀態”也十分明顯。這表明國家自主性的制度結構需要進一步完善，需要執政黨把加強執政能力建設與構筑現代國家治理體系結合起來進行制度創新。這種制度創新的基礎在于黨政之間職能分工的制度化協調和中央與地方之間權能的制度化均衡。

（作者系中國延安干部學院講師；摘自《科學社會主義》2016年第2期；原題為《國家治理與國家自主性建設研究：1992年-2002年》）