央地財(cái)政關(guān)系：協(xié)調(diào)失靈與地方政府財(cái)政赤字?jǐn)U張偏向

文/王賀嘉

央地財(cái)政關(guān)系：協(xié)調(diào)失靈與地方政府財(cái)政赤字?jǐn)U張偏向

文/王賀嘉

央地財(cái)政協(xié)調(diào)失靈的研究動(dòng)機(jī)與文獻(xiàn)綜述

我國(guó)1994年分稅制改革以來(lái)，地方政府的財(cái)政赤字規(guī)模一直在膨脹。1995年地方財(cái)政赤字的總額約為1842.75億元，到2013年已經(jīng)快速攀升到50729.18億元，增加近28倍，即使剔除通貨膨脹因素，在同一時(shí)期也增長(zhǎng)了16倍以上。除此以外，地方政府還存在大量隱蔽的赤字，主要表現(xiàn)為通過(guò)設(shè)立融資平臺(tái)公司向銀行舉借的、多年累積的巨額債務(wù)。經(jīng)測(cè)算，2008年國(guó)際金融危機(jī)以后，我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模的年均增長(zhǎng)率大約為26.53%，而且截至2013年6月底，全國(guó)地方政府性債務(wù)的規(guī)模已經(jīng)高達(dá)18萬(wàn)億元，而且增長(zhǎng)趨勢(shì)未現(xiàn)減緩的跡象。無(wú)論是公開(kāi)的還是隱蔽的，地方政府財(cái)政赤字的擴(kuò)張偏向被廣泛認(rèn)為是威脅金融財(cái)政體制安全、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和社會(huì)和諧的一個(gè)重大風(fēng)險(xiǎn)隱患。

究竟是什么原因?qū)е铝说胤秸?cái)政赤字?jǐn)U張偏向？在上述背景下，央地財(cái)政關(guān)系對(duì)地方政府財(cái)政赤字的影響效應(yīng)受到政策界和學(xué)術(shù)界越來(lái)越多的關(guān)注，特別是基于財(cái)政分權(quán)理論視角所展開(kāi)的分析已成為國(guó)內(nèi)外公共財(cái)政學(xué)者的主要研究思路。除了財(cái)政聯(lián)邦主義的理論視角外，是否還存在其他具有說(shuō)服力的經(jīng)濟(jì)解釋？我們的觀點(diǎn)是：中央政府可以通過(guò)調(diào)整中央地方財(cái)政關(guān)系來(lái)協(xié)調(diào)各地方政府的財(cái)政決策行為。那么中央政府的協(xié)調(diào)活動(dòng)會(huì)對(duì)地方政府財(cái)政政策產(chǎn)生什么樣的影響呢？本文將提出一個(gè)協(xié)調(diào)失靈的假說(shuō)，如果央地財(cái)政關(guān)系中存在協(xié)調(diào)失靈，就會(huì)引發(fā)地方政府財(cái)政赤字?jǐn)U張偏向。該假說(shuō)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是：在我國(guó)央地財(cái)政關(guān)系中，任何一個(gè)地方政府都沒(méi)有能力或者缺乏激勵(lì)來(lái)協(xié)調(diào)其他所有地方政府的決策行為，唯有中央政府可以通過(guò)財(cái)政協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)各地方政府在制定財(cái)政政策時(shí)的策略選擇。如果中央政府不能協(xié)調(diào)地方政府的決策行為以使得后者完全內(nèi)部化其財(cái)政政策的全部（邊際）成本，那么地方政府在選擇最優(yōu)財(cái)政政策時(shí)并不會(huì)考慮到其行為對(duì)其他地方政府造成的負(fù)面影響，從而導(dǎo)致中央的協(xié)調(diào)活動(dòng)不能實(shí)現(xiàn)公共資源配置的帕累托最優(yōu)，即存在央地財(cái)政協(xié)調(diào)失靈。不僅如此，協(xié)調(diào)失靈還意味著任一地方政府單獨(dú)決策的占優(yōu)策略是產(chǎn)生盡可能多的財(cái)政赤字，即協(xié)調(diào)失靈引起地方政府財(cái)政赤字?jǐn)U張偏向。

de Mello率先提出了央地財(cái)政協(xié)調(diào)失靈（coordination failures in fiscal relations）的概念，認(rèn)為正是由于央地財(cái)政關(guān)系中存在協(xié)調(diào)失靈，才是導(dǎo)致地方政府缺乏財(cái)政紀(jì)律的最重要原因，從而形成了“財(cái)政分權(quán)制度→央地財(cái)政協(xié)調(diào)失靈→地方政府缺乏財(cái)政紀(jì)律”這一更加完整的因果機(jī)制鏈條。但遺憾的是，迄今為止幾乎沒(méi)有文獻(xiàn)對(duì)央地財(cái)政協(xié)調(diào)失靈進(jìn)行過(guò)細(xì)致的后續(xù)研究。盡管在宏觀等經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中協(xié)調(diào)失靈形成了豐富的研究成果，但是絕大多數(shù)公共財(cái)政學(xué)者并沒(méi)有充分地認(rèn)識(shí)到央地財(cái)政協(xié)調(diào)失靈的理論價(jià)值和應(yīng)用前景，即使de Mello本人作為概念的首創(chuàng)者也沒(méi)有繼續(xù)跟進(jìn)研究，當(dāng)然也就沒(méi)有對(duì)央地財(cái)政協(xié)調(diào)失靈的定義、前提條件、形成機(jī)理、經(jīng)濟(jì)影響及其作用機(jī)制做出過(guò)深入的分析。

眾所周知，中國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)面臨著諸多矛盾疊加、風(fēng)險(xiǎn)隱患增多的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，必須堅(jiān)持以協(xié)調(diào)發(fā)展理念正確處理我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與改革中的重大問(wèn)題，而中央地方財(cái)政關(guān)系作為深化財(cái)政體制改革的核心內(nèi)容，則是在構(gòu)建國(guó)家治理體系和推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中的一對(duì)重大問(wèn)題。研究央地財(cái)政關(guān)系的協(xié)調(diào)問(wèn)題，不僅有助于了解我國(guó)分稅制財(cái)政分權(quán)體制下中央政府協(xié)調(diào)地方政府財(cái)政決策行為的作用機(jī)理，也將有助于厘清當(dāng)前我國(guó)地方財(cái)政赤字規(guī)模持續(xù)膨脹背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，因而具有較為重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。現(xiàn)有文獻(xiàn)就此方面未曾深入分析，這是本文的研究動(dòng)機(jī)。

央地財(cái)政關(guān)系框架下的協(xié)調(diào)博弈理論分析

本節(jié)將在Cooper-John模型的基礎(chǔ)上明確地引入中央政府，假設(shè)中央政府通過(guò)財(cái)政協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)地方政府的財(cái)政赤字決策行為，從而構(gòu)建一個(gè)簡(jiǎn)單的協(xié)調(diào)博弈理論模型，重點(diǎn)關(guān)注地方政府進(jìn)行財(cái)政赤字決策時(shí)的策略互補(bǔ)性。如果央地財(cái)政關(guān)系存在協(xié)調(diào)失靈，那就意味著地方政府之間一定在財(cái)政赤字決策行為上相互模仿，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府財(cái)政赤字?jǐn)U張偏向。通過(guò)本節(jié)的理論分析，我們可以界定央地財(cái)政協(xié)調(diào)失靈的定義：即是指在中央地方財(cái)政關(guān)系中，中央政府不能協(xié)調(diào)地方政府的決策行為以使得后者完全內(nèi)部化其財(cái)政政策的全部（邊際）成本，從而導(dǎo)致公共資源配置無(wú)法實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的均衡結(jié)果。

本節(jié)理論分析的核心邏輯可以概括如下：地方政府的財(cái)政赤字政策具有負(fù)的溢出效應(yīng)，這是促使中央政府協(xié)調(diào)各地方政府決策行為的主要?jiǎng)訖C(jī)；任一地方政府在調(diào)整財(cái)政赤字時(shí)所面臨的激勵(lì)會(huì)受到相鄰和其他政府的同樣決策行為的影響，如果央地財(cái)政關(guān)系存在協(xié)調(diào)失靈，說(shuō)明各地方政府在財(cái)政赤字決策過(guò)程中存在策略互補(bǔ)性，進(jìn)而導(dǎo)致財(cái)政赤字的擴(kuò)張偏向。就我國(guó)而言，地方政府的財(cái)政赤字政策具有負(fù)的溢出效應(yīng)，主要是因?yàn)椋海?）地方政府?dāng)U大財(cái)政赤字時(shí)可能會(huì)增加宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，從而對(duì)其他地方政府造成負(fù)面影響；（2）在我國(guó)當(dāng)前財(cái)政分權(quán)體制下，任一地方政府都沒(méi)有能力或者缺乏激勵(lì)來(lái)協(xié)調(diào)其他地方政府的決策行為。那么在本節(jié)的理論分析框架下，由于策略互補(bǔ)性是央地財(cái)政關(guān)系存在協(xié)調(diào)失靈的必要條件，本文可以檢驗(yàn)地方政府進(jìn)行財(cái)政赤字決策時(shí)是否存在策略互補(bǔ)性，從而證明或者證偽央地財(cái)政關(guān)系存在協(xié)調(diào)失靈的假設(shè)命題。因此，研究央地財(cái)政關(guān)系對(duì)地方政府財(cái)政赤字影響效應(yīng)的關(guān)鍵，在邏輯上就演變?yōu)獒槍?duì)地方政府進(jìn)行財(cái)政赤字決策時(shí)是否存在策略互補(bǔ)性的經(jīng)驗(yàn)分析。

央地財(cái)政協(xié)調(diào)失靈的實(shí)證結(jié)果與討論

（一）地方財(cái)政赤字決策的策略互補(bǔ)性

由上節(jié)理論分析可知，如果央地財(cái)政關(guān)系存在協(xié)調(diào)失靈，說(shuō)明地方政府進(jìn)行財(cái)政赤字決策時(shí)存在策略互補(bǔ)性，進(jìn)而導(dǎo)致地方財(cái)政赤字的擴(kuò)張偏向。那么由于策略互補(bǔ)性是央地財(cái)政關(guān)系存在協(xié)調(diào)失靈的必要條件，研究上述假說(shuō)能否被證偽的關(guān)鍵，在邏輯上就演變成針對(duì)策略互補(bǔ)性的經(jīng)驗(yàn)分析。根據(jù)空間計(jì)量模型的分析結(jié)果，我國(guó)地方政府進(jìn)行財(cái)政赤字決策時(shí)存在相互模仿。具體而言，與地理相鄰地區(qū)相比，地方政府在制定財(cái)政赤字政策時(shí)傾向于模仿經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近地區(qū)的相應(yīng)政策。因此，本節(jié)的實(shí)證結(jié)果說(shuō)明，我國(guó)地方政府的財(cái)政赤字政策存在策略互補(bǔ)性，從而為央地財(cái)政關(guān)系存在協(xié)調(diào)失靈提供了必要的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。同時(shí)，根據(jù)上文模型的理論邏輯，實(shí)證結(jié)果表明央地財(cái)政協(xié)調(diào)失靈是導(dǎo)致地方政府財(cái)政赤字?jǐn)U張偏向的重要原因。

（二）中央財(cái)政協(xié)調(diào)機(jī)制的調(diào)控效果

正如Oates中所論述的，中央政府在協(xié)調(diào)地方政府政策方面應(yīng)該承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)者的角色，努力構(gòu)建合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)協(xié)調(diào)地方政府決策行為以解決地區(qū)之間的外部性問(wèn)題。不同之處在于，我們強(qiáng)調(diào)中央政府通過(guò)財(cái)政協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)各地方政府的財(cái)政赤字決策行為，從而促使協(xié)調(diào)博弈達(dá)到合作對(duì)稱均衡，即公共資源配置實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的均衡結(jié)果。本文只考慮中央政府的三種財(cái)政協(xié)調(diào)機(jī)制，分別是地方財(cái)政收入自主權(quán)、財(cái)政支出分權(quán)以及轉(zhuǎn)移支付制度。本節(jié)實(shí)證結(jié)果表明，中央政府可以通過(guò)提高地方政府的財(cái)政收入自主權(quán)或者財(cái)政支出再集權(quán)來(lái)調(diào)控央地財(cái)政協(xié)調(diào)失靈對(duì)地方政府財(cái)政赤字的影響效應(yīng)；然而，轉(zhuǎn)移支付制度是一個(gè)沒(méi)有明顯調(diào)控效果的財(cái)政協(xié)調(diào)機(jī)制。這些經(jīng)驗(yàn)證據(jù)不僅支持了本文提出的央地財(cái)政關(guān)系存在協(xié)調(diào)失靈的假說(shuō)，而且表明協(xié)調(diào)失靈會(huì)引起地方政府財(cái)政赤字?jǐn)U張偏向。

政策啟示

本文的研究發(fā)現(xiàn)對(duì)當(dāng)前我國(guó)正在深化的財(cái)政體制改革至少有兩點(diǎn)啟示：

第一，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)央地財(cái)政協(xié)調(diào)失靈問(wèn)題的重視程度。我國(guó)當(dāng)前分稅制財(cái)政體制與地方財(cái)政赤字持續(xù)膨脹的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象并不存在直接的因果關(guān)系，中央政府應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到央地財(cái)政關(guān)系存在協(xié)調(diào)失靈以及由此引發(fā)的地方政府財(cái)政赤字?jǐn)U張偏向才是真正的原因。在政策制定中接納這一觀點(diǎn)，并不意味著中央政府完全喪失了對(duì)各地方政府的控制力，也不意味著地方政府可以任意地將財(cái)政投入成本轉(zhuǎn)嫁給中央政府，而是使我們更加客觀地承認(rèn)中央地方利益出現(xiàn)分化并且利益主體多元化的現(xiàn)實(shí)，在調(diào)動(dòng)地方政府積極性的同時(shí)協(xié)調(diào)好利益關(guān)系。此外，明確央地財(cái)政協(xié)調(diào)失靈還可以拓寬我國(guó)實(shí)施財(cái)政體制改革的思路，引導(dǎo)政策決策者們更加關(guān)注央地間的利益沖突、協(xié)調(diào)與實(shí)現(xiàn)過(guò)程，而不是一味地采用行政控制手段，從而增強(qiáng)國(guó)家治理能力。

第二，在理順我國(guó)中央和地方財(cái)政分配關(guān)系的同時(shí)，應(yīng)該更加重視中央政府的協(xié)調(diào)職能。中央政府應(yīng)當(dāng)努力構(gòu)建恰當(dāng)?shù)睦鎱f(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)處理好地方局部利益和全國(guó)整體利益之間的關(guān)系。為了避免協(xié)調(diào)歸于失敗，中央政府應(yīng)該采取切實(shí)措施來(lái)提高財(cái)政管理制度的規(guī)范性和透明性，并且完善相關(guān)的制度環(huán)境。中央政府還需進(jìn)一步完善財(cái)政協(xié)調(diào)機(jī)制，應(yīng)該通過(guò)財(cái)政支出再集權(quán)來(lái)適度地加強(qiáng)中央政府的事權(quán)與支出責(zé)任，并通過(guò)完善地方稅體系來(lái)提高地方地方政府的財(cái)政收入自主權(quán)，而且還應(yīng)重新設(shè)計(jì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度以發(fā)揮其協(xié)調(diào)地方政府財(cái)政政策的作用，最終落腳點(diǎn)在于，在提供地方公共服務(wù)時(shí)，要使地方政府自身承擔(dān)的實(shí)際財(cái)政投入成本至少在邊際上與全部財(cái)政資金成本相匹配。

（作者單位： 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院；摘自《財(cái)經(jīng)研究》2016年第6期）