地方治理現(xiàn)代化視野下公共政策制定的原則及價(jià)值導(dǎo)向

李明天

四川大學(xué)公共管理學(xué)院

地方治理現(xiàn)代化視野下公共政策制定的原則及價(jià)值導(dǎo)向

李明天

四川大學(xué)公共管理學(xué)院

在國(guó)家治理現(xiàn)代化的背景下，地方治理現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)對(duì)于公共政策的制，定原則和價(jià)值導(dǎo)向都提出了新的要求。本文結(jié)合地方治理和多中心治理理論認(rèn)為公共政策制定應(yīng)當(dāng)遵循相互信任包容、多元參與、資源分配的公平公正的準(zhǔn)則；同時(shí)，在公共政策的導(dǎo)向上應(yīng)注重更廣泛的利益受益群體、注重發(fā)展多方面指標(biāo)的協(xié)調(diào)以及建立以民主、公平、效率等多元的價(jià)值取向體系，從而使地方政府制定符合治理要求的理性的公共政策，促進(jìn)地方發(fā)展。

公共政策；地方治理現(xiàn)代化；政策制定

一、引論

國(guó)家治理體系和能力的現(xiàn)代化是一個(gè)系統(tǒng)和統(tǒng)籌性的概念，其最終要在地方治理的區(qū)域背景中呈現(xiàn)出來(lái)，因此推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化實(shí)際上需要依靠地方治理現(xiàn)代化。而地方治理的本質(zhì)問(wèn)題是如何公平公正的配置公共資源、分配公共利益的問(wèn)題，其本身就是一個(gè)發(fā)展和分配的政策過(guò)程，因此十分有必要在地方治理現(xiàn)代化的視野下探討公共政策的制定原則及價(jià)值導(dǎo)向問(wèn)題。

（一）地方治理理論

根據(jù)全球治理委員會(huì)的經(jīng)典定義，治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。美國(guó)學(xué)者文森特·奧斯特羅姆等人創(chuàng)立的多中心治理理論對(duì)地方政府的公共物品供給頗具啟發(fā)性。該理論認(rèn)為，“多中心”意味著存在許多形式上相互獨(dú)立的決策中心。這種決策體制能夠以一種一致的、互動(dòng)的和可預(yù)知的行為模式連續(xù)發(fā)揮作用。

地方治理是在一定的地理空間內(nèi)，依靠包括政府機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多元主體所組成的網(wǎng)絡(luò)體系來(lái)共同回應(yīng)公共需求、解決社會(huì)問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)、完成公共事務(wù)管理的過(guò)程。理想的地方治理模式包含以下以下特征，一是有包含多元主體參與決策的網(wǎng)絡(luò)體系，二是以回應(yīng)公共需求實(shí)現(xiàn)公共利益為主要使命。而地方治理現(xiàn)代化的過(guò)程則包含地方治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。地方治理體系現(xiàn)代化是指政府與市場(chǎng)主體、社會(huì)主體在保持獨(dú)立性的前提下相互協(xié)作，建立的緊密、有效的協(xié)同體系；而地方治理能力的現(xiàn)代化則是能夠通過(guò)合理制度化的安排和科學(xué)公共政策公平、公正的分配公共資源和利益。

（二）地方治理理論和公共政策

地方治理也對(duì)地方政府的政策能力提出了要求，因?yàn)闊o(wú)論是促進(jìn)地方發(fā)展還是解決社會(huì)事件，治理的方案和結(jié)果最終都要體現(xiàn)在公共政策上。反過(guò)來(lái)講，公共政策的精神及其制定的原則和程序都體現(xiàn)著地方政府的治理能力，如問(wèn)題認(rèn)定能力，方案規(guī)劃能力等等，只有做到科學(xué)、民主、公平、透明的公共政策，才符合地方治理現(xiàn)代化的要求，才能夠更好的實(shí)現(xiàn)公共利益，推動(dòng)地方發(fā)展和社會(huì)風(fēng)貌的整體轉(zhuǎn)變，進(jìn)而向國(guó)家治理現(xiàn)代化邁進(jìn)。因此可以說(shuō)，地方治理現(xiàn)代化和公共政策緊密相連，密不可分。

另外，從公共政策的制定過(guò)程來(lái)看，理性、科學(xué)的公共政策少不了政府與公民的信息交流、民主協(xié)商甚至是共同決策。公共政策制定過(guò)程中的公民參與實(shí)際上也是治理理論精神的體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)治理的重要一環(huán)。

二、地方治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

根據(jù)地方治理理論來(lái)看，地方治理現(xiàn)代化實(shí)際上對(duì)政府、市場(chǎng)、社會(huì)等主體都提出了相應(yīng)的要求，也正是這些要求，決定了公共政策的制定原則。

（一）社會(huì)氛圍的信任包容

信任是社會(huì)資本的重要形式之一，是產(chǎn)生成功集體活動(dòng)的重要基礎(chǔ)，因?yàn)闆](méi)有信任就沒(méi)有合作。郁建興教授認(rèn)為，最復(fù)雜的信任系統(tǒng)出現(xiàn)在合作治理中，網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中沒(méi)有信任就不會(huì)有合作，治理也會(huì)失敗。因此，地方治理現(xiàn)代化首要的要求就是相互信任，只有信任，主體之間才能協(xié)同合作達(dá)成目標(biāo)，而不是暗中博弈、相互猜忌、各自為戰(zhàn)。但相互信任并不只是治理主體單方面努力就可以實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)橹卫憩F(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)的是“社會(huì)大部分的人決定社會(huì)大部分人的公共利益”，大部分人涉及了多方面的利益主體和全體民眾，這就需要整個(gè)社會(huì)建立信任包容的氛圍，以此為地方治理現(xiàn)代化乃至國(guó)家治理現(xiàn)代化提供社會(huì)資本方面的基礎(chǔ)。

（二）公共事務(wù)的多元參與

良好的中國(guó)地方治理，既需要有力高效的政府，也需要一個(gè)較強(qiáng)自主性的社會(huì)力量。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮激發(fā)了多元的價(jià)值需求，而單一的治理主體難以有效的應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)。因此地方治理現(xiàn)代化就要求政府和其他參與主體形成開(kāi)放靈活的治理體系，從而回應(yīng)社會(huì)的不同的價(jià)值需求，可以說(shuō)，地方治理和傳統(tǒng)管理模式的最大區(qū)別就在于參與主體的范圍和廣度。其次，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和官員晉升體制的影響，地方政府的“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”也忽視了其他方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。近些年來(lái)，一些地區(qū)雖然經(jīng)濟(jì)指標(biāo)令人驚訝，但其在社會(huì)治理、環(huán)境保護(hù)方面都違背了區(qū)域內(nèi)群眾的基本要求，從而導(dǎo)致群體性事件頻發(fā)，治理成本加大，影響了地方整體發(fā)展績(jī)效。地方治理現(xiàn)代化所要求多元參與，就是要求在制定發(fā)展型公共政策時(shí)就回應(yīng)各方的利益訴求，通過(guò)分權(quán)和民主，充分保證多元利益的實(shí)現(xiàn)。但應(yīng)該注意的是，政府和其他治理主體之間存在的應(yīng)該是平等、協(xié)商的合作關(guān)系，而不是傳統(tǒng)上級(jí)對(duì)下級(jí)的命令和管轄。

（三）公共資源分配的公平公正

多元的利益格局和價(jià)值訴求也必然存在著沖突和矛盾。而地方治理現(xiàn)代化的目標(biāo)要求治理主體通過(guò)合理的公共政策方案來(lái)實(shí)現(xiàn)利益之間的妥協(xié)和平衡。在公共資源有限的前提下，需要有一條公認(rèn)的準(zhǔn)則來(lái)達(dá)成利益主體之間的妥協(xié)，這就是公平公正的原則。另一方面，公平公正是地方治理現(xiàn)代化進(jìn)行良性循環(huán)的前提，通過(guò)公平公正原則協(xié)調(diào)沖突實(shí)現(xiàn)共同利益，才能讓沖突方彼此妥協(xié)、相互尊重，在地方治理體系中發(fā)揮作用。

三、符合地方治理現(xiàn)代化要求的公共政策制定原則

地方治理現(xiàn)代化的視野下，只有根據(jù)其要求制定公共政策才能發(fā)揮政策工具所應(yīng)有的促進(jìn)發(fā)展、平衡利益的作用。針對(duì)地方治理現(xiàn)代化所提出的要求，公共政策在制定的過(guò)程中應(yīng)該遵循以下原則。

（一）公開(kāi)透明

在傳統(tǒng)的地方政府管理中，政府掌握著政策制定所需要的第一手信息，而推動(dòng)公民參與、共同治理的現(xiàn)代治理體系，需要在治理體系中引入公開(kāi)、透明的運(yùn)行體制，政府能夠通過(guò)政務(wù)公開(kāi)和透明的行政體系實(shí)現(xiàn)政府和其他治理主體之間的信息對(duì)稱。在這個(gè)背景下的公共政策的制定也正應(yīng)該是基于這一前提下進(jìn)行的，這不僅關(guān)系到政策制定的科學(xué)、民主和利益多元化，同時(shí)也是政府進(jìn)行合作、體現(xiàn)誠(chéng)意的表現(xiàn)。另一方面，地方治理現(xiàn)代化所要求的，社會(huì)的包容信任，尤其是民眾對(duì)于政府的信任程度也取決于政府信息公開(kāi)透明的程度或政策制定、執(zhí)行中的透明。因此，公開(kāi)透明是地方治理現(xiàn)代化視野下公共政策需要遵循的首要原則。

（二）協(xié)商民主

地方治理現(xiàn)代化對(duì)于民主的回應(yīng)實(shí)際上就是要求在制定公共政策的過(guò)程中造就一個(gè)更具有參與型決策過(guò)程。地方治理現(xiàn)代化對(duì)公共政策提出的協(xié)商民主的 要求，一方面“協(xié)商”就代表著不是命令和管轄，而是平等基礎(chǔ)上的對(duì)話，這是要求在公共政策制定過(guò)程中主體之間的地位是平等的，無(wú)論是公民還是NGO，都在制定政策過(guò)程中有充分、合理的話語(yǔ)權(quán)。另一方面，要求在公共政策制定過(guò)程中，擴(kuò)大民主參與面，豐富地方治理的主體，充分發(fā)揮公民參與公共事務(wù)管理的熱情，通過(guò)多方論證和回應(yīng)多元價(jià)值訴求，科學(xué)合理的制定政策，以降低決策風(fēng)險(xiǎn)，避免重大決策失誤，使公共政策更加有效地服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可持續(xù)地改善民生 。

（三）權(quán)責(zé)統(tǒng)一

公共政策在分配公共資源的同時(shí)，也在進(jìn)行著公共權(quán)力和責(zé)任分配。在地方治理現(xiàn)代化的要求下，治理的主體之間需要緊密協(xié)作形成合力，而權(quán)責(zé)失衡就很有可能使治理主體考慮自身利益，推卸責(zé)任，從而導(dǎo)致治理能力的分散。因此，治理的權(quán)力和責(zé)任在公共政策制定的過(guò)程中就應(yīng)該有明顯的體現(xiàn)，一方面，要通過(guò)配套的制度化方案，合理分配在政策執(zhí)行過(guò)程中的每一個(gè)步驟的權(quán)力和責(zé)任界限，以此明確治理主體的權(quán)責(zé)；另一方面，要增強(qiáng)公共政策的系統(tǒng)性、聯(lián)動(dòng)性、整體性，以此加深各個(gè)治理主體對(duì)于整個(gè)政策的理解和認(rèn)同，同時(shí)使各個(gè)主體明確在整個(gè)政策中的角色和地位，使各方從大局著眼而不是從自身利益出發(fā)，以此形成治理的合理。

（四）技術(shù)效率

在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，地方治理的現(xiàn)代化一個(gè)必不可少的因素就是通過(guò)信息技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)高效、準(zhǔn)確的治理。在國(guó)家推行“互聯(lián)網(wǎng)+”的背景下，政府一方面要通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，另一方面要明確政府在大數(shù)據(jù)的背景下所扮演的角色。首先，大數(shù)據(jù)為政府制定公共政策提供了大量可分析的信息樣本，通過(guò)對(duì)這些信息的分析，可以使政府的決策更加科學(xué)。其次，信息技術(shù)為公民參與公共政策的制定突破了空間的限制，節(jié)約了大量的時(shí)間和人力資本，使公民和社會(huì)組織都能夠有條件、有意愿參加公共事務(wù)的決策。第三，信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)也為政府決策透明提供了技術(shù)支持，回應(yīng)了上面提到的信息對(duì)稱、公共透明的要求。因此，公共政策在制定的過(guò)程中要充分與互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)相融合，提升決策效率，擴(kuò)大參與面，增加政策的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，以此提升地方治理能力的現(xiàn)代化。

四、融于地方治理現(xiàn)代化中的公共政策制定的價(jià)值導(dǎo)向

公共政策的價(jià)值取向不同于制定原則，是政策目標(biāo)中所蘊(yùn)含的一種精神和指向，是利益分配的傾向。在地方治理現(xiàn)代化視野下，公共政策的價(jià)值取向應(yīng)當(dāng)有所轉(zhuǎn)變。

（一）為更廣泛的群體謀利

公共政策要符合地方治理現(xiàn)代化的精神，就要擴(kuò)大利益的受益群體，尤其是要做到“利為民所謀”，即公共政策的目標(biāo)應(yīng)該直指公共利益或全民利益。“全民利益”意味著政策的受益群體不再只是政策本身的制定者，而是要融入社會(huì)中更多的群體或階層，這也同時(shí)要求政策的制定主體一方面充分了解各個(gè)利益群體或階層的需求，另一方面要求政策主體能夠平等的對(duì)待每一個(gè)群體或者階層的訴求，在符合相應(yīng)的前提下進(jìn)行回應(yīng)，而不是壓制或不作為。

（二）發(fā)展目標(biāo)的協(xié)調(diào)

地方治理現(xiàn)代化要求的公共利益不僅僅是提高人民的生活水平，更重要的是提升地方民眾的幸福指數(shù)。發(fā)展是多元化的，但這并不是要求每一項(xiàng)公共政策都是要涵蓋發(fā)展的各個(gè)方面，而是要有針對(duì)某一重大全局性目標(biāo)的政策體系，或者是深化一項(xiàng)重大公共決策的各個(gè)細(xì)節(jié)，綜合考慮重大公共政策所涉及的的各個(gè)方面。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，政策同時(shí)要兼顧文化、社會(huì)、生態(tài)等方面的發(fā)展，構(gòu)建各個(gè)發(fā)展方面的和諧關(guān)系。

（三）多元的價(jià)值體系

公共政策的價(jià)值取向是公共政策本質(zhì)所在，而“公共”包含了眾多的價(jià)值觀念和行動(dòng)準(zhǔn)則——公平、公正、民主、效率、以人為本、以公共利益為直接取向、以國(guó)民幸福為終極目標(biāo)，這些碎片化的價(jià)值取向隨著我國(guó)政策科學(xué)的成熟而逐漸成為公共政策的多元的價(jià)值體系。在地方治理現(xiàn)代化的視野下，多元的價(jià)值體系會(huì)使公共政策的利益分配更加多元，以回應(yīng)民眾訴求，實(shí)現(xiàn)善治。

地方治理的現(xiàn)代化是依托國(guó)家治理現(xiàn)代化的背景而進(jìn)行的，同時(shí)也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。但我們應(yīng)該看到，地方治理現(xiàn)代化的進(jìn)程不是一朝一夕，而是需要多方面長(zhǎng)時(shí)間的共同努力，公共政策在這個(gè)進(jìn)程中具有至關(guān)重要的角色和作用，只有堅(jiān)持信任、包容、多元、公平、公正、透明等制定原則和以效率、民主、公共利益、全民幸福為取向的公共政策，才能夠更好的促進(jìn)治理體系的形成和治理能力的提高。

［1］彭勃，楊志軍.參與和協(xié)商：地方治理現(xiàn)代化問(wèn)題 ［J］.上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（03）.

［2］楊志軍，靳永翥.“凝閉型”政策體制下地方治理的現(xiàn)代化—以公共事件的地方治理為視角［J］.吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014（06）.

［3］李文星，鄭海明.論地方治理視野下的政府與公眾互動(dòng)式溝通機(jī)制的構(gòu)建［J］.中國(guó)行政管理，2007（05）.

［4］樓蘇萍.地方治理的能力挑戰(zhàn)：治理能力的分析框架及其關(guān)鍵要素［J］.中國(guó)行政管理，2010（09）

［5］郁建興，張利萍.地方治理體系中的協(xié)同機(jī)制及其整合［J］.思想戰(zhàn)線，2013（06）.

［6］馬寶成.國(guó)家與社會(huì)的協(xié)同發(fā)展—中國(guó)地方治理發(fā)展的新趨勢(shì)［J］.上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（06）.

［7］陳芳，陳振明.當(dāng)代中國(guó)地方治理中的公民參與——?dú)v程、現(xiàn)狀與前景［J］.東南學(xué)術(shù)，2008（04）

［8］劉芝澄.地方治理中的民主化建設(shè)［J］.中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2014，03：31-33

［9］孔凡瑜，周柏春.公共政策價(jià)值的甄別與選擇：民生、公正、效率［J］.前沿，2011，19：46-49.

李明天，1991年出生，男，漢族，吉林人，四川大學(xué)公共管理學(xué)院2014級(jí)研究生，方向：地方政府管理。