精準扶貧理論與實踐的發展和完善

周榮芳

?

精準扶貧理論與實踐的發展和完善

周榮芳

中央提出實施精準扶貧，必須拿出硬辦法，到2020年實現農村貧困人口全部脫貧，所有貧困縣“摘帽”。精準扶貧的提出是由扶貧目標任務決定的，是符合經濟社會發展規律的，是解決扶貧體制機制中存在問題的需要。由過去的救濟式扶貧、體制改革推動扶貧、大規模開發式扶貧、有計劃的扶貧攻堅到目前的精準扶貧，其理論和實踐有一個發展和完善的過程。

精準扶貧 提出 完善

新中國成立以來，黨和政府始終把消除貧困作為核心工作來抓。堅持政府主導，先后通過救濟式扶貧、體制改革推動扶貧、大規模開發式扶貧、有計劃的扶貧攻堅等舉措，基本解決了貧困人口的溫飽問題。現在在全面建成小康社會進程中，習近平總書記指出，全面小康是全體中國人民的小康，不能出現有人掉隊［1］。因此，精準扶貧的提出，理論上發展和完善，政策和實踐中怎樣實施精準扶貧，拿出硬辦法，確保實現脫貧目標，決不讓貧困地區和貧困人口在全面建成小康社會征程中落伍掉隊，不讓一個貧困人口落下，確保全面建成小康社會，成為當下研究的一個熱門課題。

一、精準扶貧發展提出的背景

“十三五”期間，我國社會經濟發展總體態勢發生了重大變化，尤其是經濟新常態下脫貧的難度增加，提出實施精準扶貧恰逢其時。

（一）精準扶貧的提出是由扶貧目標任務決定的。

《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》指出：到2020年，穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障。實現貧困地區農民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。確保我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。這就提出了區域性整體脫貧和我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧的兩大任務。但目前從貧困人口的數量、結構和脫貧任務看，難度大。表現為：第一，從貧困人口的數量看，貧困人口仍然較多。根據國家統計局的數據，截至2014年底，我國還有貧困人口7017萬人；到2015年底還有5575萬人。第二，從貧困人口的分布看，都是難啃的“硬骨頭”。經過多輪扶貧攻堅，目前的貧困人口大多分布在深山區、石山區、高寒山區、偏遠山區、連片老區等，無論采取何種扶貧方式，難度都比以往增加。第三，從脫貧的目標任務看，難度較大。我國脫貧目前進入從“以解決溫飽為主要任務”的階段轉入“鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距、與全國同步實現小康社會的新階段”，這個階段要求高，從區域性脫貧到精準到戶，增加了精準脫貧的難度。

（二）精準扶貧的提出符合經濟社會發展規律

從宏觀態勢看，新常態下經濟增長速度放緩、扶貧開發和減貧的動力機制以及路徑方式等發生變化，會相應地降低減貧效應，致使扶貧效益遞減。新常態下，我國經濟進入增速換擋期，由高速增長轉入中高速增長，經濟增長速度降低，使得通過區域經濟發展帶動扶貧開發的能力相對減弱，雖然投資仍然是拉動經濟增長的重要措施，但由于投資乘數效應減弱，從而導致貧困地區扶貧開發和貧困人口就業能力減弱，這必然帶來貧困人口收入水平以及脫貧減貧速度下降。同時由于經濟增長放緩，國家財政收入增速下降，企業利潤下降，金融機構在經濟新常態下對資金管理出臺新政策，這樣導致扶貧資金規模、社會扶貧資金增加壓力、金融扶貧意愿和積極性可能會受到一定的抑制，會帶來扶貧脫貧資金的新壓力和新考驗。此外，新常態下過去傳統的依靠“高投入、高消耗、高污染”的主導性產業扶貧開發模式，將會被以環境保護為核心的生態綠色產業為主導的扶貧開發和減貧動力新體系所替代，轉變為以環境保護為核心的生態產業、綠色產業與傳統產業相融合的扶貧戰略方式轉化的過程，這個過程實際上也是經濟、產業結構調整變化的過程，而經濟、產業結構的調整，會改變減貧的路徑和方式，使得貧困人口的收入來源、生活方式、就業方式都發生新變化，農民收入來源結構也將發生新變化，過去貧困地區外出打工收入一般占家庭收入在40%-70%之間，現在由于實體經濟較艱難，外出打工將會相應減少。因此精準扶貧的提出，就能因人施策，適應經濟社會發展變化。

（三）精準扶貧的提出是解決扶貧體制機制中存在問題的需要

我國在改革開放之前，對農村的扶貧在很大程度上僅局限于對貧困人口實施生活救濟，對邊遠落后地區（主要是老、少、邊、窮地區）輸送物資，進行外部支援和財政補貼。從20世紀80年代中期開始，在全國范圍內開展了以解決農村貧困人口溫飽問題為主要目標，以改變貧困地區經濟文化落后狀態為重點的大規模扶貧開發。1986年，國務院貧困地區經濟開發領導小組成立，中國式扶貧——“有組織、有計劃、大規模的農村扶貧開發活動”拉開序幕；1994年，著名的《國家八七扶貧攻堅計劃》出臺，提出在20世紀的最后7年，集中力量基本解決全國農村8000萬貧困人口的溫飽問題；2001年6月，國務院出臺了《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010）》，雖然還叫扶貧開發，但扶貧工作重點與瞄準對象已經做了重大調整，扶貧工作重點縣放到西部地區，貧困村成為基本瞄準對象，扶貧資金覆蓋到非重點縣的貧困村，同時注重發展貧困地區的科學技術、教育和醫療衛生事業，強調參與式扶貧，以村為單位進行綜合開發和整村推進。從上可以看出，雖然我國的反貧困戰役一直在“攻堅”，政策幾經調整：從“救濟式扶貧”到“開發式扶貧”；從“區域性扶貧”到瞄準貧困縣、“整村推進”，并取得巨大成就，但都側重于區域性脫貧，存在貧困人口底數不清、情況不明、針對性不強、靶向不準等問題，正如2013年6 月28日，汪洋副總理在國務院扶貧開發領導小組第一次全體會議上提出的，目前扶貧開發中存在的一個突出問題，是許多地方底數不夠清、指向不夠準、針對性不夠強。即便一些地方開展了貧困家庭建檔立卡工作，也往往不能真正瞄準貧困戶建立幫扶機制，不同程度存在“大水漫灌”的現象。而且在扶貧資源分權的管理體系中，掌握扶貧資源的中央到地方的部門，容易產生大量的利益尋租；在現行的鄉村治理結構之下，國家提供的資源，在鄉村容易變成鄉村精英尋求其合法性的工具。同時在實踐中容易造成扶貧瞄準精準度不高的現象，表現為：一是存在棄真型誤差，即符合條件的目標群體沒有全部受益；二是存在存偽型誤差，即不符合條件的人享受到了社會政策。因此，現在提出“實行精準扶貧，確保扶貧到村到戶”。

二、精準扶貧的發展和完善

精準扶貧是指通過對貧困戶和貧困村精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優化配置，實現扶貧到村到戶，逐步構建扶貧工作長效機制，為科學扶貧奠定堅實基礎［2］。其基本的定義是扶貧政策和措施要針對真正的貧困家庭和人口，通過對不同貧困人口的多種措施幫扶，達到真扶貧、扶真貧；主要內容包括貧困戶的精準識別和精準幫扶，扶貧對象的動態管理和扶貧效果的精準考核。

黨的十八大以來，精準扶貧的理念逐步發展和完善。2012年12月29日至30日，習總書記在河北省阜平縣考察扶貧工作時強調：“要真真實實把情況摸清楚。幫助困難鄉親脫貧致富要有針對性，要一家一戶摸情況。”2013 年11月，習總書記在湖南湘西調研扶貧攻堅時指出：“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標。”［3］新聞界和理論界認為這是精準扶貧一詞的首次明確提出。2014年1月25日，中辦、國辦印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》（中辦發［2013］25號），明確提出建立精準扶貧工作機制，并明確了由國務院扶貧辦、民政部等7部門負責此項工作。2015年3月8日，習近平參加十二屆全國人大三次會議廣西代表團審議時強調，要看真貧、扶真貧、真扶貧，少搞一些盆景，多搞一些惠及廣大貧困人口的實事。2015 年6月18日，習近平在貴州召開部分省區市黨委主要負責同志座談會時強調，扶貧開發貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。2015年10月16日習近平在2015減貧與發展高層論壇的主旨演講中指出，現在，中國在扶貧攻堅工作中采取的重要舉措，就是實施精準扶貧方略，找到“貧根”，對癥下藥，靶向治療。2015年10月召開的十八屆五中全會及《中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》指出實施精準扶貧、精準脫貧，因人因地施策，提高扶貧實效。2015年11月23日召開的中央政治局會議并審議通過的《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》指出，提煉升華精準扶貧的實踐成果，不斷豐富完善中國特色扶貧開發理論，為脫貧攻堅注入強大思想動力。2015年11月27日至28日，在中央扶貧開發工作會議上，習近平指出，要堅持精準扶貧、精準脫貧，重在提高脫貧攻堅成效。2015年12月18日召開的中央經濟工作會議指出，要打好脫貧攻堅戰，堅持精準扶貧、精準脫貧，提高扶貧質量。因此，精準扶貧概念的提出和發展完善，實行精準扶貧，確保到村到戶，是對原有的扶貧機制的反思與改進，是我國現階段扶貧開發的重大創新，昭示了新一屆中央領導集體扶貧和脫貧的決心，傳遞出黨中央扶貧開發方式創新轉變的新思維、新思路。

精準扶貧除了在理論上不斷發展完善外，在精準扶貧的政策和實踐上也不斷深化。精準扶貧政策的出現，最早借鑒廣東省扶貧“雙到”（規劃到戶和責任到人）工作的經驗，現在的精準扶貧到村到戶，派駐村第一書記等，都是對廣東經驗的濃縮。隨著扶貧攻堅工作的深入，在政策上，堅持動員全社會參與，發揮中國制度優勢，構建了政府、社會、市場協同推進的大扶貧格局，形成了跨地區、跨部門、跨單位、全社會共同參與的多元主體的社會扶貧體系；堅持普惠政策和特惠政策相結合，在加大對農村、農業、農民普惠政策支持的基礎上，對貧困人口實施特惠政策，做到應扶盡扶、應保盡保；把扶貧開發納入國家總體發展戰略，把每年的10月17日定為“扶貧日”。在具體的工作實踐中強調做到‘四個切實’，即切實落實領導責任、切實做到精準扶貧、切實強化社會合力、切實加強基層組織，強調對貧困人口實施精準扶貧，建檔立卡，因地制宜，因人施策，建立機制，同時立下軍令狀，構建省市縣鄉村五級一起抓扶貧，層層落實責任制的治理格局，確保2020年貧困縣全部摘帽，貧困人口一個不落下。具體由“644”的措施發展完善到“645”，解決好“扶持誰”、“誰來扶”、“怎么扶”的問題。2015年6月18日，習近平在貴州召開部分省區市黨委主要負責同志座談會時強調“644”（即6個精準--扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人（第一書記）精準、脫貧成效精準；4個施策--因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策；4個一批--通過扶持生產和就業發展一批，通過移民搬遷安置一批，通過低保政策兜底一批，通過醫療救助扶持一批）措施，實現貧困人口精準脫貧。隨后于2015年10 月16日在減貧與發展高層論壇的主旨演講中強調“645”（即6個精準--扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人（第一書記）精準、脫貧成效精準；4個施策--因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策；5個一批--通過扶持生產和就業發展一批，通過移民搬遷安置一批，通過低保政策兜底一批，通過生態保護脫貧一批，通過醫療救助扶持一批）措施［1］，增加了生態保護脫貧的措施。2015年11月27日至28日，中央扶貧開發工作會議正式提出實施“五個一批”工程。2016年《政府工作報告》指出，堅持精準扶貧脫貧，因人因地施策。這樣由理論的思路到政策和實踐的實施，標志著脫貧攻堅戰沖鋒號已經吹響，必將對新時期扶貧開發產生重大而深遠影響。

［1］習近平.攜手消除貧困促進共同發展［N］.經濟日報2015（10）:17（A01）.

［2］關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見（中辦發〔2013〕25號）［R］.

［3］習近平赴湘西調研扶貧攻堅［N/OL］.新華網，2013（11）03.

（作者單位：中共龍巖市委黨校哲法教研部）

周榮芳（1969-），女，漢族，福建龍巖人，教育學學士，中共龍巖市委黨，副教授，研究方向：馬克思主義哲學、思維方式、地方經濟、社會管理等研究。