廣州外來(lái)工子女義務(wù)教育入學(xué)政策問(wèn)題分析

王娜姹

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廣州外來(lái)工子女義務(wù)教育入學(xué)政策問(wèn)題分析

王娜姹

外來(lái)務(wù)工人員在城鄉(xiāng)一體化和改革開(kāi)放不斷深化的背景下出現(xiàn)，不僅改善了農(nóng)民的生活，而且加快了城市發(fā)展的步伐，同時(shí)外來(lái)務(wù)工人員的子女義務(wù)教育問(wèn)題使我國(guó)教育公平和諧發(fā)展面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。他們的流動(dòng)性之大，引發(fā)出一個(gè)不容忽視的問(wèn)題，即外來(lái)工子女的義務(wù)教育問(wèn)題。國(guó)家為了保障外來(lái)務(wù)工人員子女能夠享受與城市少年兒童同等的教育，出臺(tái)了一系列相關(guān)的法律政策來(lái)改善外來(lái)工子女在受教育過(guò)程中屬于弱勢(shì)的狀況。

外來(lái)工子女 義務(wù)教育 入學(xué)政策

廣州外來(lái)務(wù)工人員作為城市的一個(gè)重要的勞工集體，為城市的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，他們子女受義務(wù)教育的需求，也應(yīng)該得到廣州市政府和社會(huì)的重點(diǎn)關(guān)注。同樣，做好外來(lái)務(wù)工人員子女的義務(wù)教育工作，也是貫徹和實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的要求，是落實(shí)“富民優(yōu)先、民生為重”政策的具體體現(xiàn)，是把廣州建設(shè)成“首善之區(qū)”的重要舉措，對(duì)于推進(jìn)教育公平、建設(shè)和諧廣州、實(shí)現(xiàn)共同富裕和共同繁榮具有十分重要的意義。

一、外來(lái)務(wù)工人員子女入學(xué)政策執(zhí)行面臨的問(wèn)題

（一）義務(wù)教育體制與戶籍制度

（1）中國(guó)的《義務(wù)教育法》明確規(guī)定適齡兒童都有受教育的權(quán)利，同時(shí)也對(duì)適齡兒童的入學(xué)提出要求，規(guī)定適齡兒童在戶籍所在地接受義務(wù)教育，其教育資金由地方政府承擔(dān)。這種義務(wù)教育模式與適齡兒童的戶籍有密切的聯(lián)系，不能滿足城市化的需求，導(dǎo)致外來(lái)工子女入學(xué)面臨著許多問(wèn)題［1］。《義務(wù)教育法》規(guī)定外來(lái)工子女不能就讀于城市學(xué)校，顯然這一規(guī)定已經(jīng)不能滿足社會(huì)的發(fā)展要求了。

（2）戶籍是公立學(xué)校準(zhǔn)入的一道門檻。外來(lái)務(wù)工人員子女沒(méi)有廣州戶口，想進(jìn)入公辦學(xué)校必須繳納擇校費(fèi)、贊助費(fèi)等名目的高額費(fèi)用。《戶口登記條例》規(guī)定了農(nóng)村戶口的外來(lái)工子女想要進(jìn)入城市學(xué)校就讀必須先辦理相關(guān)手續(xù)。這樣的戶籍制度對(duì)解決外來(lái)工子女的義務(wù)教育問(wèn)題提出了很大的挑戰(zhàn)，并對(duì)現(xiàn)有管理體制的改革產(chǎn)生巨大的阻力。

（二）準(zhǔn)入、投入、教師待遇的公平性問(wèn)題

（1）入學(xué)難，進(jìn)入公辦學(xué)校很難，進(jìn)入好的公辦學(xué)校更是難上加難。當(dāng)前，教育資源有限，公辦學(xué)校為了限制外來(lái)工子女入學(xué)設(shè)置了很高的門檻，他們需要高額的擇校費(fèi)、借讀費(fèi)等費(fèi)用，而且他們?nèi)雽W(xué)的分?jǐn)?shù)比本市戶口的子女要高得多。比如一些公辦學(xué)校在外來(lái)務(wù)工子女入學(xué)上設(shè)置高門檻，他們只好選擇比較容易入學(xué)的民辦學(xué)校。然而民辦學(xué)校的教育質(zhì)量比不上公辦學(xué)校，所以在外來(lái)工子女入學(xué)方面存在著教育不公平的問(wèn)題。這明顯受歧視、有失公平的現(xiàn)象不但沒(méi)有遏制，反而大行其道。

（2）投入公平性問(wèn)題存在于外來(lái)工子女入學(xué)政策的執(zhí)行中。在廣州，由于民辦學(xué)校費(fèi)用較低，沒(méi)有戶籍限制，其在解決外來(lái)務(wù)工人員子女入學(xué)問(wèn)題上承擔(dān)重要責(zé)任，但由于政策傾向，民辦學(xué)校的設(shè)施硬件，師資質(zhì)量相對(duì)于公辦學(xué)校有相當(dāng)大的差距。這也就間接性地造成外來(lái)工子女受到不公平的教育。而且，我國(guó)存在對(duì)公辦學(xué)校和民辦學(xué)校教師不公平不公正的職稱評(píng)定機(jī)制，對(duì)民辦學(xué)校教師存在歧視態(tài)度，這在很大程度上影響民辦學(xué)校教師的評(píng)估，從而影響學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量。

（3）在待遇和福利方面民辦教師是遠(yuǎn)遠(yuǎn)遜色于公辦教師，這讓民辦教師不僅在日常生活中缺乏保障，而且在工作中缺乏熱情，同時(shí)還承擔(dān)比公辦教師更大的壓力。由于政府對(duì)民辦學(xué)校沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，造成民辦學(xué)校的管理留下了很多空白，例如民辦教師的教學(xué)、任用和安全管理問(wèn)題都沒(méi)有得到重視和解決。這些都影響到民辦學(xué)校的教育質(zhì)量和外來(lái)工子女的受教育水平。

（三）運(yùn)行和管理機(jī)制不協(xié)調(diào)

（1）政府對(duì)外來(lái)工的管理機(jī)制不健全，很難做到對(duì)外來(lái)工子女義務(wù)教育的系統(tǒng)的管理和全面的服務(wù)。例如，政府相關(guān)部門各自為政，外來(lái)工子女經(jīng)常轉(zhuǎn)學(xué)，給當(dāng)?shù)貙W(xué)校和政府的規(guī)劃管理造成很大的難度。

（2）當(dāng)?shù)氐慕逃?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃并沒(méi)有把外來(lái)工子女納入其中。由于政府的預(yù)算以及教育經(jīng)費(fèi)撥款的學(xué)生不含有外來(lái)工子女，因此造成接收外來(lái)工子女的公辦學(xué)校出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)緊張的局面。另外，外來(lái)工子女這個(gè)相關(guān)因素在政府規(guī)劃和調(diào)整學(xué)校布局時(shí)沒(méi)有很好的考慮進(jìn)去，造成了學(xué)校的用地不足，以致一些民辦學(xué)校要租地才能辦學(xué)校，這就增加了外來(lái)工和民辦學(xué)校教育成本的負(fù)擔(dān)。

（3）流出政府對(duì)外來(lái)務(wù)工人員子女的義務(wù)教育問(wèn)題的責(zé)任不明確。流出政府跟流入政府間基本沒(méi)有合作，無(wú)法在教育經(jīng)費(fèi)、流動(dòng)人口統(tǒng)計(jì)等方面給予流入政府支持。

二、外來(lái)務(wù)工人員子女入學(xué)政策的調(diào)整與完善

（一）調(diào)整入學(xué)政策思想

1、合理定位教育政策

外來(lái)工子女的義務(wù)教育能否得到保障關(guān)系到義務(wù)教育的成敗。教育的目標(biāo)是提高整體國(guó)民素質(zhì)而不是培養(yǎng)多少精英人士。筆者認(rèn)為，政策的制定者和實(shí)施者應(yīng)該摒棄以往“精英教育”思想和狹隘的地方保護(hù)主義，應(yīng)為外來(lái)工子女能夠及時(shí)就讀理想的學(xué)校盡可能地創(chuàng)造有利條件。義務(wù)教育應(yīng)該像最低保障政策一樣為外來(lái)工子女提供合理的政策以保護(hù)他們享受義務(wù)教育，從而維護(hù)社會(huì)的公平，推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展。

2、強(qiáng)化政策決策者的研究意識(shí)

為了做出科學(xué)合理的教育決策，教育決策者要自覺(jué)承擔(dān)起研究的責(zé)任，不斷加強(qiáng)自身的決策意識(shí)。一方面，要根據(jù)我國(guó)的實(shí)際教育情況出發(fā)，吸收適用于我國(guó)發(fā)展的國(guó)外先進(jìn)的教育思想、教育方法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。另一方面，結(jié)合實(shí)際情況不斷創(chuàng)新理念。決策者的距離意識(shí)應(yīng)當(dāng)明確。決策者在決策的過(guò)程中應(yīng)避免個(gè)人主觀情緒，為了制定出的決策更加合乎事物發(fā)展的規(guī)律，決策者要打破自身的思維定勢(shì)和環(huán)境、利益的束縛，盡可能地保持政策研究的客觀性，盡量全方位地審視政策的結(jié)果，不斷進(jìn)行政策的反思，完善政策。此外，決策者要有一定的代價(jià)意識(shí)。在制定政策過(guò)程中，要充分考慮制定的政策可能會(huì)帶來(lái)的收益以及所付出的代價(jià)之間的比例。決策者應(yīng)科學(xué)合理地分析影響決策的各種因素，綜合比較來(lái)衡量成本與收益之間的比例，最后制定出政策。

（二）改善入學(xué)政策實(shí)施環(huán)境

1、實(shí)施中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化政策

為了提高整體的辦學(xué)教學(xué)質(zhì)量，太過(guò)于強(qiáng)調(diào)辦示范性和重點(diǎn)學(xué)校，造成政府投入不均。教育部門過(guò)高的評(píng)定示范性學(xué)校硬件標(biāo)準(zhǔn)使不少學(xué)校產(chǎn)生奢侈浪費(fèi)的現(xiàn)象，如不少學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一般學(xué)校的硬件條件。因此教學(xué)水平的提高容易被忽視，而過(guò)于集中投資于學(xué)校的硬件設(shè)施。更突出的問(wèn)題是，追求高標(biāo)準(zhǔn)的硬件設(shè)施方面的示范效應(yīng)已經(jīng)產(chǎn)生，普通學(xué)校依然遭到忽視，結(jié)果不僅沒(méi)有提高整體教育水平而是在下降。為了縮小差距，公辦學(xué)校統(tǒng)一其硬件設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化的中小學(xué)，合理配置資源，讓農(nóng)村學(xué)校擁有和城市相當(dāng)?shù)霓k學(xué)條件，使學(xué)校之間形成良性競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，重點(diǎn)學(xué)校和配套措施的實(shí)施以及取消評(píng)級(jí)，有助于義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

2、推動(dòng)民辦學(xué)校的發(fā)展

民辦學(xué)校無(wú)論是在硬件設(shè)施、教學(xué)質(zhì)量還是在管理上遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于政府重點(diǎn)扶植的學(xué)校。一方面，由于民辦與公辦學(xué)校存在較大的差距，家長(zhǎng)希望自己的孩子能夠就讀于重點(diǎn)學(xué)校，這就滋生了亂收費(fèi)或高收費(fèi)的現(xiàn)象。高收費(fèi)、隨意收費(fèi)違背了公平的原則和義務(wù)教育的宗旨。另一方面，支付不起費(fèi)用的外來(lái)工子女在條件很差的民辦學(xué)校就讀，這些學(xué)生較易產(chǎn)生自卑心理并形成自閉的性格，嚴(yán)重影響了他們身心健康成長(zhǎng)。如果民辦學(xué)校的問(wèn)題得不到足夠的重視和解決，入學(xué)政策將很難實(shí)行，并會(huì)造成惡性循環(huán)。為了抑制并從根本上消除高收費(fèi)、亂收費(fèi)、擇校熱等違背義務(wù)教育宗旨和原則的現(xiàn)象，政府應(yīng)大力發(fā)展扶持民辦學(xué)校，給予它們政策上的支持和保障，并在經(jīng)費(fèi)方面給予投入和支持。此外，還應(yīng)鼓勵(lì)民辦學(xué)校招收外來(lái)工子女，并鼓勵(lì)外來(lái)工子女就讀民辦學(xué)校。

（三）促進(jìn)運(yùn)行與管理機(jī)制的協(xié)調(diào)

1、建立以常住人口為主的管理體制

自1985年以來(lái)，我國(guó)義務(wù)教育體制始終堅(jiān)持“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”，造成了城鄉(xiāng)分割的局面［2］。要改革和完善義務(wù)教育管理體制，必須立足并適應(yīng)流動(dòng)人口的現(xiàn)實(shí)，把“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿Ｗ∪丝跒橹鞯慕逃芾眢w制。

2、合理界定流入地政府與流出地政府的職責(zé)

流入地政府要將外來(lái)工子女義務(wù)教育工作納入當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育的重要工作范疇，指導(dǎo)和督促學(xué)校做好教育的接收工作。公安部門要及時(shí)把適齡外來(lái)工子女的有關(guān)情況提供給政府；財(cái)政部門要做好保障經(jīng)費(fèi)的安排；價(jià)格主管部門要與政府等制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并督查學(xué)校收費(fèi)情況等等。同時(shí)，流出地政府應(yīng)積極配合流入地政府做好外來(lái)工子女的義務(wù)教育工作。流出地政府要建立和完善相關(guān)制度，做好外來(lái)工子女的信息統(tǒng)計(jì)工作，并及時(shí)提供給流入地政府；嚴(yán)禁向?qū)W生收取在辦理轉(zhuǎn)學(xué)手續(xù)中的任何費(fèi)用，建立并管理好學(xué)生的檔案；在外來(lái)工相對(duì)集中地區(qū)，流出地政府要派遣人員了解情況，加強(qiáng)和流入地政府的合作管理。［3］

3、提高政策針對(duì)性和清晰性

教育政策執(zhí)行主體涉及的層級(jí)廣、部門多，各區(qū)要根據(jù)中央政策文件精神，從各區(qū)的教育實(shí)際情況出發(fā)制定具體的操作對(duì)策，并以法律文本形式落實(shí)。同時(shí)進(jìn)一步完善政府管理體制，明確責(zé)任與義務(wù)，統(tǒng)籌安排協(xié)調(diào)各相關(guān)部門共同致力于解決外來(lái)工子女的義務(wù)教育問(wèn)題。對(duì)于落實(shí)主體的職責(zé)是否到位，要實(shí)行主要領(lǐng)導(dǎo)“問(wèn)責(zé)制”來(lái)提高政策的執(zhí)行力和確保政策的落實(shí)。

［1］龍啟梅.進(jìn)城務(wù)工人員子女入學(xué)政策研究［D］.陜西:西北農(nóng)林科技大學(xué)，2013:20.

［2］王翔龍.關(guān)于進(jìn)城農(nóng)民工子女教育問(wèn)題的思考［J］.青年與社會(huì)，2013（04）:143.

［3］張勁松，尹婷婷.農(nóng)民工子女義務(wù)教育的公共政策分析［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（06）:74～77.

（作者單位：廣州大學(xué)政治與公民教育學(xué)院）

王娜姹（1991-），女，廣東湛江人，廣州大學(xué)政治與公民教育學(xué)院思政（學(xué)科教學(xué)）專業(yè)2015級(jí)碩士研究生，研究方向：大中小學(xué)思想政治教育。