優化供給側環境與機制的政策建議

文/賈康 等

優化供給側環境與機制的政策建議

文/賈康 等

2011年以后，我國經濟告別兩位數增長狀態而進入潛在增長率“下臺階”的新階段，“新常態”其“新”已在經濟下行中明朗化，而其“常”則還未實現，需要完成探底、在企穩后對接一個增長質量提升且盡可能長久的中高速增長平臺。對此至為關鍵的結構優化和創新驅動，必須以實質性推進“攻堅克難”的全面改革來保障。黨的十八屆五中全會基于系統化表述的發展新理念，提出了“釋放新需求，創造新供給”的指導方針。為處理好新階段上動力機制轉換與優化、促使微觀經濟主體潛力與活力充分釋放的相關問題，十分需要注重在整個經濟體系的供給側，正確把握改善其環境與機制的思路和要領。在傳統的需求管理還有一定作用和優化提升空間的同時，我們迫切需要釋放新需求，創造新供給，著力改善供給環境、優化供給側機制，特別是通過改進制度供給，大力激發微觀經濟主體活力，構建、塑造和強化我國經濟長期穩定發展的新動力。

優化供給側環境與機制，釋放潛力，托舉經濟質量“升級”式增長的主要政策建議：

（一）立即調整人口政策，從控制人口數量轉向優化實施人力資本戰略

面對我國勞動人口明顯下降、老齡化社會加速到來的趨勢，必須盡快、果斷調整人口政策。在嚴格的控制人口政策按原“三十年為期”框架實施了三十多年之后，我國實已進入調整人口政策的最后窗口期，絕對不能在這個問題上犯顛覆性錯誤。從各方面情況看，人口政策的調整是人心所向、成本最低、見效最快、利國利民、福及千秋萬代的“仁政”，應當盡快頒行。

（二）積極審慎推動土地制度改革，逐步建立城鄉統一的土地流轉制度

土地制度改革事關利益格局的重大調整，需要長遠謀劃、積極審慎。我們建議積極落實十八屆三中全會《決定》中的有關精神，明確農村集體經營性建設用地入市范圍和途徑；建立健全市場交易規則和服務監管制度，積極總結借鑒重慶等區域以“地票”制度處理遠離城市中心區的農民在農地“占補平衡”框架下分享城鎮化紅利的經驗。全面推動農民承包土地使用權的確權、流通、轉讓、租賃制度，保護農民的合法權益。探索農民住房保障在不同區域戶有所居的多種實現形式。應充分重視深圳特區“先行先試”環境下形成的“國有平臺，整合分類，權益求平，漸進歸一”土地制度改革經驗，在逐步建立城鄉統一的土地產權框架和流轉制度過程中形成兼顧國家、單位、個人的土地增值收益分配機制。土地征收中嚴格界定公共利益用地范圍，規范程序，公開信息；建立對被征地農民的合理、規范、多元的補償和生活保障、生產引導機制。

（三）全面實施金融改革，積極解除“金融抑制”，有效支持實體經濟

針對我國金融市場的結構失衡、功能不全和“金融抑制”，全面推進金融改革。一是進一步深化金融機構特別是國有控股商業銀行改革，適當降低國家持股比例提升社會資本持股比例；二是積極發展證券、保險等非銀行金融機構；三是在政策性融資機制創新中構建多層次、廣覆蓋、可持續的開發性金融、農村金融、綠色金融、科技金融等服務體系；四是依托存款保險制積極發展一大批社區銀行、村鎮銀行，通過降低準入門檻，引入民間資本或將現行的民間放貸機構合法化，增加金融供給主體和金融產品，健全小型、微型企業融資體制，并引導小貸公司按“資本金融資、自負盈虧、自擔風險”原則發展，改進小微企業的金融服務；五是依全面放開存貸款利率管制，實現市場化定價的方針，擇機在利率市場化的最后“臨門一腳”——放開存款利率上取得突破；六是以顯著提升直接融資比重為目標，大力發展多層次資本市場，在繼續完善主板、中小企業板和創業板市場的基礎上，積極探索覆蓋全國的股權交易市場（三板），并推動“大資產管理公司”建設；七是提高金融業穩健性標準，積極穩妥地推進銀行業實現第三版巴塞爾協議，防范銀行表外業務風險，牢牢守住發生系統性風險、區域性風險的底線；八是加強金融業監管，落實金融監管改革措施和穩健標準，完善監管協調機制，界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任；九是做好準備適時實行人民幣在資本項目下的可兌換，支持人民幣國際化。

（四）切實以改革為企業經營創業活動“松綁”、“減負”，激發微觀經濟活力

結合當前企業的實際情況，應以“負面清單”原則取向，創造“海闊憑魚躍、天高任鳥飛”的高標準法治化營商環境。一是以自貿區為標桿，進一步簡政放權，降低門檻、減少準入控制，同時改革監管方式，優化服務，推動全國統一的行政審批標準化改革，建立覆蓋所有法人、自然人的全國性信息信用系統，執行統一的市場監管規則，最大程度地減少社會交易成本。二是適度降低社保繳費率，同時加快推進實施基本養老社會保障全國統籌步伐；建立全國統籌的社保體系可結合調入國資經營收益等機制。三是進一步清理收費，降低企業實際綜合負擔特別是稅外負擔。

（五）大力實施教育改革和創新驅動戰略，培育高水平人才有效建設創新型國家

以改造應試教育和去行政化為重點的教育改革勢在必行，以利培養造就一大批創新人才。面對新一輪生產力革命（“第三次產業革命”）的挑戰，我國從中長期來看，需要在高端“買不來的技術”領域靠原始、自主創新艱難前行，在中高端依靠全面開放和“拿來主義”“引進、消化吸收再創新”與“集成創新”結合，最終建成“創新型國家”。為力求主動，必須積極深化科技體制改革，完善支持自主創新和成果轉化的政策體系，引導各類創新主體加大研發投入，調動社會各方面參與和推動自主創新的積極性。要完善以企業為主體、市場為導向、產學研結合的技術創新體系；加強創新型人才隊伍建設，重視培養引進高科技領軍人才；培育創新文化，保護創新熱情，寬容創新挫折，形成有利于創新的全社會氛圍，多元化支持從發展基礎科研、實施國家科技重大項目到促進科技成果產業化各個方面的自主創新，提升創新績效。要充分遵從科研規律，以激勵有力、制約到位、分配合理、管理科學的制度規范，調動全體科研人員的積極性與創造力，使科研投入的績效水平得到提高。

供給端的以上舉措，離不開我國行政、財政、國企、收入分配、價格、投資等多方面的綜合配套改革。對此，我們亦有以下建議：

第一，“結合式”深入推進行政審批制度改革、大部制改革和“多規合一”制度建設。

深化行政審批制度改革現在已經觸及到更深層的系統性、體制性問題，需要從“重視數量”轉向“提高質量”，以法治化、系統化、標準化、信息化、協同化、陽光化為指針，結合“大部制”改革內在邏輯，職能、機構、編制協調聯動，“結合式”將行政審批制度改革向縱深推進。一是大力提高行政法治程度，建立嚴格的行政審批事項準入制度，防止邊減邊增、先減后增。二是順應大部制改革前景，動態優化設計、擇時啟動行政審批的國家標準化工作。三是積極落實“規劃先行”、“多規合一”政府職能優化再造工作，可先形成部際聯席工作框架，動態對接未來的大部制機構改革和流程優化，發改、國土、城鄉、交通、環保、產業、財政等都必須納入“多規合一”綜合體系。四是建立全國統一的行政審批信息數據庫及在線行政審批平臺，提高政府管理的信息化水平。五是積極推動行政審批業務流程再造，提高系統性與協同性。六是深化收費制度改革，以破除各類收費的“收、支、用、管”一體化為核心，徹底切斷行政審批與收費之間的利益機制。七是對社會中介組織作合理培養引導，促進競爭，提高素質，正確地行使其承接政府轉移功能之作用。

第二，繼續深化財稅改革，支持政府治理體系與能力現代化。

財政的實質是公共資源配置的體系與機制，是國家治理的基礎和重要支柱，既與公共權力主體的系統化改革高度關聯，也與整體資源配置機制改革息息相關。當前，需要繼續借力三中全會后率先啟動的財稅改革部署，調適優化政府、市場、社會之間的關系。一是加快建設以“規范、透明、績效”為特征的現代預算管理制度。以“預算全口徑”為原則，將政府的所有收入和支出（包括尚游離于“四本預算”之外的債務、各類公共資源資產、各類公共權力收支等）都納入管理；以“管理全過程”為原則，全面建立以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告制度；深化推行績效預算、加強財政審計、推動財政問責制，形成覆蓋財政資金管理全程的政府收支管理制度體系；實施中期預算框架，建立跨年度預算平衡機制；加快推進預算公開，提高財政透明度，包括擴大公開范圍、細化公開內容，完善預算公開機制，強化對預算的外部監督檢查等。二是以減少間接稅、增加直接稅為切入點，建立現代稅收制度。“營改增”改革要力爭如期收官。消費稅改革應結合“問題導向” 抓緊形成和推出實施方案。資源稅改革要進一步擴大覆蓋面并對接各配套聯動改革事項。房地產稅要加快立法進度，力爭于2017年推出。個人所得稅改革應堅決校正單純改起征點的錯誤氛圍，理順改革設計，分步走向“綜合加分項扣除”模式。三是建立事權和支出責任相適應的中央與地方財政體制。可依托正在進行的權力清單、責任清單改革，由粗到細試編和逐步明確各級政府事權清單，再對接以預算支出科目為量化指標的各級支出責任一攬子清單。結合省直管縣打造三層級框架積極推進省以下分稅制財政體制。構建由地方稅、轉移支付等共同組成的地方收入體系，促進地方政府事權和支出責任相適應。以促進基本公共服務均等化為導向，優化重構轉移支付制度。

第三，有序推進國有企業改革，促進國有資產收益和存量的轉置。

今后，隨著國有經濟“戰略性改組”和“混合所有制”改革的深化，中央政府在國資委管理范圍內的100多家企業收縮至幾十家以后，應積極探索通過立法方式，確定各類企業的設立依據、政策目標、國有資產收益的合理轉置等相關規則，形成規范法案，并在動態優化中全面形成以國有資產收益和存量形態的合理轉置，在法治化制度體系中服務于全社會公共目標：在堅持“資產全民所有，收益全民所用”的基本原則之下，完善國有資本經營預算（資本預算）管理體制，提高利潤（資產收益）上繳比例進而對社會保障和其他公共服務的支出加大支持力度，合理納入全口徑預算體系統籌協調。各類公益型資產處置（如文化企業轉制過程中國有資產的處置）也應納入國有資本經營預算體系中來，以此充實社會保障基金、強化基本公共服務均等化的財力支撐，真正體現國有經濟的優越性及全局性貢獻。

第四，改善收入分配與再分配相關制度，打造“橄欖型”現代社會結構。

科學、合理、公平的收入分配制度是國家長治久安的保障。必須看到我國長期以來存在的收入分配矛盾問題成因復雜，不可能通過實施某種專項、單項的改革達到“畢其功于一役”的目的。但總體來說是兩句話，一是初次分配要側重于講效率，二是再分配要側重于講共富。在初次分配領域，政府要維護產權規范與公平競爭的規則與環境，尊重、培育和健全市場的資源與要素配置機制，合理調節各地最低工資標準和適當引導企業勞方與資方在工薪分配上的集體協商等，促進社會資源的優化配置和社會財富的最大涌流。在再分配領域，一是建立健全我國稅收制度的收入調節功能，堅定地逐步提高我國直接稅比重，開征房地產稅、改革個人所得稅，研究開征遺產和贈與稅；二是完善我國社會保障制度，力爭在“十三五”期間實現基礎養老金全國統籌，建立兼顧各類人員的養老保障待遇確定機制和正常調整機制，發展企業年金和職業年金，加快健全覆蓋全民的醫保體系，加大保障性住房的供給規模并優化供給機制；三是改革轉移支付制度，增強其平衡區域收入差異、人群差異的調節功能，如加大對中西部地區特別是革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區的財力支持，加大教育、就業、扶貧開發等支出，加強對困難群體救助和幫扶，大力發展社會慈善事業等；四是消除部分行業的過度壟斷因素，提升相關收入分配制度規則的透明度；五是加強對非工資收入和財產性收入的引導和管理，嚴厲打擊貪贓枉法、權錢交易、行賄受賄、走私販毒、偷逃稅收等相關的黑色收入，同時清理整頓規范種種“灰色收入”；六是積極推進官員財產報告與公示制度的改革試點；七是在管理和技術層面加強“問題導向”，有針對性地解決諸如國家特殊津貼專家標準嚴重不一等的問題。

第五，以滿足公共服務需求、優化結構和調動潛能為大方向，積極理順基礎資源、能源產品比價關系和價格形成機制，積極實施選擇性“有效投資”和PPP機制創新。

針對我國基礎資源、能源產品的比價關系和價格形成機制的嚴重問題，要抓住煤炭資源稅從量變從價改革已形成框架、電力部門改革已有部署的時機和基礎，以“從煤到電”這一基礎能源鏈條為重點，攻堅克難實行理順比價關系和價格形成機制的配套改革，以利內生、長效、全面地促進全產業鏈節能降耗和釋放市場潛力。

在優化供給側環境機制的同時，必須同時看到， 由于我國仍然處于城鎮化進程的中期，政府投資部分仍然有可以作為的廣闊空間。在經濟下行中，結合優化結構、提升發展后勁、改善民生等需要，應積極考慮加大選擇性“有效投資”（即可以增加有效供給的“聰明投資”）的力度。其投入要素又正是我國現成的所謂“過剩產能”的一部分，并吸收和消化相關的勞動力、施工力量與管理力量。投資選擇的對象，首先可包括新型城鎮化與城鄉一體化建設中的基礎設施，如一大批中心城市的交通、公用事業基礎設施的升級換代、城市管網更新擴建（“綜合管廊”模式）、“海綿城市”建設、區域交通互聯互通、全國大江大河治理、農田水利設施建設與整修等；其次應考慮產業領域，如以節能降耗減排為特征的示范園區和示范項目建設、重點企業的技術改造、各類生產性服務業等；第三是環境領域，不僅需要加快水體、大氣、土壤的污染治理，而且需要加快優化能源供給方式，調整能源、資源利用的結構和技術路線，大力加快煤炭清潔利用的設施投資建設，加快發展地鐵、輕軌等綜合性快速公共交通，加快污水處理廠、垃圾處理廠等環保設施建設，多措并舉加快節能減排降污；第四是民生領域，如未來幾十年內將需求激增的健康養老產業、仍存突出結構性供給矛盾的教育、以“住有所居”為目的的棚戶區改造、公租房、共有產權房等保障性住房供給，各類以滿足人民群眾日益增長的文化、體育需求的設施建設與產業開發，等等。這些基礎設施、公共工程項目，都應充分注重以有限的政府財力通過PPP（政府與社會資本合作）機制發揮“四兩撥千斤”的放大效應和乘數效應，拉動民間資本、社會資金合作供給，并提升績效水平。

（賈康系“十三五”國家發展規劃專家委員會委員、財政部財政科學研究所研究員；摘自《國家行政學院學報》2015年第6期；原題為《“十三五”時期的供給側改革》，原文系華夏新供給經濟學研究院課題組的階段性成果，課題組其他成員為姚余棟、黃劍輝、馮俏彬、蘇京春，原文主要執筆人為賈康、馮俏彬）